——以香港舊城改造問題為例

    舊城是指城市建成區(qū)中某些經(jīng)濟(jì)衰退、房屋年久殘舊、市政設(shè)施落后、居住質(zhì)量較差的地區(qū)。為了使其恢復(fù)活力，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須調(diào)整原有的結(jié)構(gòu)模式，補(bǔ)償物質(zhì)缺損，調(diào)整人口分布，以達(dá)到改善環(huán)境、振興經(jīng)濟(jì)、改善生活質(zhì)量的目的，這一般稱為“舊城更新”。

    舊城更新改造歷來是城市建設(shè)中最復(fù)雜、涉及面最廣的一項(xiàng)社會(huì)工程也是群眾最為關(guān)注的重大問題，香港的舊城改建問題同樣也是面臨著許多矛盾和挑戰(zhàn)。

    一提起香港這個(gè)城市，人們常常立刻想起高樓林立，燈紅酒綠，的確，香港確實(shí)有一些令人難忘和值得驕傲的建筑，香港的人均國民生產(chǎn)總值在1997年達(dá)到25280美元，排在世界的第十三位，然而比較其它發(fā)達(dá)國家抑或發(fā)展中國家和地區(qū)，香港的生活質(zhì)量和居住水平與其經(jīng)濟(jì)地位極不相稱，高樓之間和背后，是那么多擁擠污穢的舊樓，除了房屋本身的狀況惡化以外，舊區(qū)往往缺少應(yīng)有的設(shè)施，如排水、公共空間等等，香港市區(qū)的人均公共空間面積，不僅小于東京、新加坡，也少于廣州。

    長期以來，港府一直致力于改善城市環(huán)境和生活質(zhì)量的重建工作，從19世紀(jì)末的“棚戶清拆計(jì)劃”，到20世紀(jì)70年代末開始的“綜合發(fā)展計(jì)劃”，這些計(jì)劃雖取得了一定成效，但由于缺少單一機(jī)構(gòu)來資助和實(shí)施計(jì)劃，導(dǎo)致項(xiàng)目延誤、價(jià)格上漲，拖延了整個(gè)進(jìn)程。

    香港舊城有現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施及繁忙的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這些對(duì)私人發(fā)展商具有吸引力，但由于城市地區(qū)的業(yè)主權(quán)過于分散，私人發(fā)展商要收購足夠的土地進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)，既困難又費(fèi)時(shí)，因此，私人重建通常在那些私人發(fā)展商原先擁有的土地上進(jìn)行，如碼頭、發(fā)電廠、倉庫等等，這些重建不存在收購?fù)恋貑栴}，由于牽涉到土地改變用途，這些開發(fā)方案自然要得到城市規(guī)劃委員會(huì)的批準(zhǔn)。

    在舊城區(qū)，小型的改建，以現(xiàn)代高層商業(yè)和住宅樓取代舊樓的活動(dòng)一直在進(jìn)行，小型地塊發(fā)展容易得多，利潤可觀，由于新建的樓房又高又細(xì)，有的每層只有一戶，一百多平米，被稱為“鉛筆樓”。

    港府鑒于缺少單一機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌較大規(guī)模的城市重建，于1987年成立了土地發(fā)展公司，并在同年頒布了土地發(fā)展公司法令，土地發(fā)展公司自成立以來，完成了16個(gè)項(xiàng)目，4項(xiàng)正在施工中，30項(xiàng)在積極實(shí)施和規(guī)劃中，其中較為著名的項(xiàng)目為上環(huán)的西港城和中環(huán)中心。

    雖然政府和私營機(jī)構(gòu)都在舊區(qū)重建方面竭盡努力，但重建的步伐終是不如人意，概括起來，有以下幾個(gè)方面的問題：

    1.土地獲得 

    在香港，每塊地再小，也總會(huì)有許多業(yè)主，為了獲得一塊足以綜合重建的土地，總是牽扯到許多分散的個(gè)別利益問題，有些業(yè)主居住在海外，有些還牽涉到繼承問題，使得談判和收地困難重重。

    2.重新安置 

    舊城中的居民一般在原區(qū)長期居住，其工作、子女就學(xué)、家庭和社會(huì)聯(lián)系全在該區(qū)，拆遷后希望原區(qū)安置，但這往往有許多困難，舊區(qū)中有一些老人靠政府救濟(jì)生活，讓他們遷置到好些的居住地區(qū)，他們往往負(fù)擔(dān)不起租金，他們有時(shí)只能搬至其它低標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，生活依舊得不到改善。

    3.追逐利潤的舊城重建 

    由于港府長期奉行的“積極不干預(yù)”政策，舊城重建受到利潤之驅(qū)使，而不是出于改善舊區(qū)的實(shí)際需要，盡管有些舊城區(qū)域破爛不堪，但是重建改造仍是遙遙無期，市區(qū)重建的優(yōu)先次序并不在于房屋的破爛程度，而在于其開發(fā)的商業(yè)價(jià)值。

    由于缺乏政府的方向和政策，產(chǎn)生了一些其它問題，收購合并大塊土地費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而小發(fā)展商開發(fā)小塊土地卻利潤不薄，因此，在城市中產(chǎn)生了許多細(xì)長的“鉛筆樓”�！般U筆樓”的出現(xiàn)，不僅使城市景觀參差不齊，而且使舊區(qū)密度更密，加重了交通和設(shè)施的負(fù)擔(dān)。

    為了克服已經(jīng)暴露的缺點(diǎn)，政府和土地發(fā)展公司采取了一些新的措施，例如，搬遷者在選址和安置房屋類型方面有更多的選擇；將無利可圖的基地與有利可圖的基地合并，在財(cái)經(jīng)方面可適當(dāng)舒緩壓力；規(guī)劃署中重整了市區(qū)重建組以研究策略和監(jiān)管新城市重建政策的實(shí)施；強(qiáng)制收地的土地法令于1999年7月執(zhí)行；建議成立一個(gè)修繕基金，歸市區(qū)重建局管理，維修大樓的公共和設(shè)施部分等等。

    港府對(duì)市區(qū)重建的努力是積極的，但其著眼點(diǎn)還是比較狹窄的，簡言之，即，改建的系統(tǒng)性、全局性不夠。

    新時(shí)期舊城更新改造已不是局部性問題，它決不僅僅是拆除幾棟舊房子，拓寬幾條舊馬路的事情，而是使舊城從城市功能、布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，使舊城機(jī)能得以完善，強(qiáng)調(diào)中心區(qū)的綜合功能，滿足城市可持續(xù)發(fā)展的要求，真正做到社會(huì)效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

    舊城更新改造要從總體上對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行全面的研究，制定一個(gè)系統(tǒng)的舊城更新改造規(guī)劃，要從宏觀和微觀兩個(gè)方面對(duì)舊城更新改造進(jìn)行規(guī)劃控制，要有明確的評(píng)價(jià)體系，目標(biāo)體系及控制體系作支撐，要與總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃相銜接，這樣才能避免因規(guī)劃控制不力而造成的混亂和矛盾。港府的城市重建計(jì)劃應(yīng)有一個(gè)清晰的目的，必須針對(duì)較大的城市范圍，而不是在小塊地重建房屋，要避免“鉛筆樓”的興建，此套策略宜盡早推出。

    舊城更新改造要樹立經(jīng)濟(jì)觀念，城市土地價(jià)值和土地收益已成為舊城更新改造中需要研究的重要問題，舊城更新改造實(shí)行上是一種經(jīng)濟(jì)利益的再分配，因此，在制定舊城更新改造規(guī)劃時(shí)應(yīng)著手對(duì)城市土地進(jìn)行評(píng)估和地價(jià)分級(jí)、并對(duì)城市土地增值、土地市場進(jìn)行測算，使舊城更新改造規(guī)劃建立在可靠的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，但也不能經(jīng)濟(jì)利益唯上，為了獲得高額經(jīng)濟(jì)利益，開發(fā)商不遺余力追求高密度、高容量，以犧牲城市的整體社會(huì)效益和環(huán)境效益，取得本單位經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)，為城市可持續(xù)發(fā)展留下隱患。港府可運(yùn)用劃分土地等級(jí)計(jì)劃，增加政府的議價(jià)能力和說服力，更快地推動(dòng)舊城更新改造，在實(shí)際操作中既要有經(jīng)濟(jì)觀念，又要留有余地，以適應(yīng)城市未來的結(jié)構(gòu)性變化。

    舊城更新改造應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)城市歷史文化環(huán)境的原則，要將城市設(shè)計(jì)思想滲透到舊城更新改造中。城市歷史文化環(huán)境是城市的寶貴財(cái)富，更是城市現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，它不僅可以弘揚(yáng)民族文化，增加民族的凝聚力和自信心，而且對(duì)加強(qiáng)國際文化交流，樹立良好的國際形象有著十分深遠(yuǎn)的意義。在發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)方面，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)對(duì)提高城市的知名度，有效開拓商品市場，引進(jìn)外資，促進(jìn)旅游事業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都能起到媒介的作用。土地發(fā)展公司在規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)盡早考慮受舊城改造影響的租戶應(yīng)能在本區(qū)或至少附近地方獲得安置的問題，類似北京“菊兒胡同”的有機(jī)重建值得提倡。區(qū)內(nèi)重建宜分階段進(jìn)行，加強(qiáng)地方特色和文化內(nèi)涵的深入研究，避免造成市容市貌千城一面，有需要保留的建筑應(yīng)盡量保留，一旦失去再無法補(bǔ)救。

    舊城更新改造過程中還應(yīng)注重廣大市民的參與，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，整體啟動(dòng)舊城更新改造。對(duì)于舊城改造出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)、交通壓力、市政設(shè)施、居住環(huán)境等問題，專業(yè)人士和城市市民要多發(fā)表意見，舊城區(qū)更新改造應(yīng)是個(gè)透明、多方吸取民意的過程。

    舊城更新改造更為重要的是加強(qiáng)國家和地方政府對(duì)舊城更新改造的約束和控制，要制定方針政策，運(yùn)用多種調(diào)控手段，制定合理的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰規(guī)定，諸如提供較多的城市開發(fā)公共空間，可以實(shí)行面積獎(jiǎng)勵(lì)和經(jīng)濟(jì)刺激。與此同時(shí)，政府還應(yīng)著手規(guī)劃管理方法和實(shí)施細(xì)則的制定，在舊城更新改造中加強(qiáng)行為規(guī)范，減少開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的盲目性和投機(jī)性，做到?jīng)Q策科學(xué)化，促進(jìn)舊城更新改造的健康發(fā)展。

    舊城改造，道路易講，實(shí)施艱難，期待政府和各方人士共同努力，開創(chuàng)21世紀(jì)舊城更新改造的新局面。