國務(wù)院《關(guān)于加強投資體制改革的決定》明確指出：“繼續(xù)深化政府投資體制改革，大力推行政府投資工程代建制……”這預(yù)示隨著我國經(jīng)濟市場化程度的逐步加深，政府將逐步退出微觀經(jīng)濟管理領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向宏觀的政策研究和指導(dǎo)；采用代建制將是今后政府投資工程的主要實施方式，如何正確認識并規(guī)范引導(dǎo)、推行政府投資工程代建制，是地方各級政府尤其是各級投資管理部門必須解決的問題。

　　傳統(tǒng)的工程代建制做法通常為：政府招標(biāo)選定某工程代建單位——由代建單位再以項目法人的身份進行招標(biāo)，選擇工程承包商、設(shè)備供應(yīng)商，督導(dǎo)工程實施全過程，撥付工程進度資金等。其實質(zhì)是只從形式上改變了政府部門作為政府投資工程的直接管理者，實現(xiàn)了政府對工程投資管理的“讓權(quán)”，但由于對代建單位缺乏有效的監(jiān)管和風(fēng)險制約，代建單位對工程投資控制承擔(dān)的職責(zé)與其所賦予的權(quán)利相比存在嚴重不對等現(xiàn)象。

　　如何繼續(xù)實質(zhì)推行政府投資工程代建制，又能有效防止政府投資失控，真正建立起一個風(fēng)險制約、權(quán)責(zé)對等、良性互動的政府投資管理體制利益制衡機制，在實踐中，將BT與工程代建制有效結(jié)合不失為一個兩全其美的辦法。即政府作為城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和純公益性項目的最后“買單人”，在籌資建設(shè)項目方式上，打破以往的直接進行工程實施各環(huán)節(jié)、全過程的微觀管理控制方式，即“編制預(yù)算-籌集資金-組建項目管理班子（工程指揮部、項目管理機構(gòu)等）-進行工程管理、實施‘四制’（項目法人制、工程監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制）-工程竣工驗收、編報工程決算-政府審計部門審計-資產(chǎn)移交”，轉(zhuǎn)而采用BT（建設(shè)、移交）方式，委托工程代建部門進行籌資建設(shè)，變直接的投資建設(shè)管理為間接的用貨幣到市場購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。

　　在操作流程上，一般采用“政府確定項目投資及建設(shè)計劃-掛牌出讓項目代建權(quán)或招標(biāo)選擇工程代建單位-代建單位自行投資建設(shè)并實施全過程管理-政府組織項目驗收-交付使用單位-政府一次或分期償付工程款”。

　　我國工程建設(shè)管理體制雖然自上世紀80年代開始，從西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家先后引進了招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和項目法人制，但在工程建設(shè)管理的組織形式上，仍然沿襲著計劃經(jīng)濟體制的傳統(tǒng)做法，成立專門的工程建設(shè)指揮部、基建辦或工程管理局等組織機構(gòu)，這些機構(gòu)的人員一般都由政府的公職人員兼任或?qū)Ｂ�。由于工程管理組織構(gòu)架上的“計劃色彩”及“官員意志”，使得在相當(dāng)程度上，推行工程管理“四制”要求，成為“形式主義”、“走過場”，由此工程管理體制機構(gòu)臃腫、效率低下、人浮于事，甚至是腐敗現(xiàn)象也成為不爭的事實。

　　推行政府投資項目BT方式代建，使政府由公共工程的直接“生產(chǎn)商”、“制造者”，成為公共工程和服務(wù)的“消費者”和“買單人”。

　　*緩解政府籌資壓力

　　推行政府投資項目BT方式代建，將有效地緩解政府對公共工程的籌資壓力，或放大限定資金額度下即期消費更多公共產(chǎn)品的購買能力，發(fā)揮政府建設(shè)資金的先期乘數(shù)效應(yīng)。

　　在新一輪加快城市化進程的經(jīng)濟快速發(fā)展期，各級政府尤其是地方政府對市政公共工程的巨大需求與政府的有限財力總是形成強烈反差。通過推行BT方式，由民營資本、社會資本代建，建成后交付政府指定部門使用，將公共產(chǎn)品的使用功能與貨幣價值適度分離，“超前消費，分期回購”，無疑是解決地方政府在大力推進城市化進程中對城建資金“燃眉之急”的一劑良方。

　　比如，政府每年財政預(yù)算可安排10億元資金用于城市道路建設(shè)，假定每條道路平均建設(shè)期一年，每條道路需投資1億元。按以往，政府要修40條道路，只能在4年內(nèi)每年建設(shè)10條完成；而采用代建制，假設(shè)約定還款期為3年，則政府可在1年內(nèi)同時開工建設(shè)40條道路而不增加額外籌資壓力，如果約定還款期限更長，政府即期投資規(guī)模還可更為放大，資金先期乘數(shù)效應(yīng)顯而易見。

　　*節(jié)約工程總投資

　　雖然推行BT代建制，政府需在支付既定代建額后另外支付代建單位的投資利息（略高于同期銀行貸款利息），但若與政府直接進行建設(shè)管理帶來管理帶來的行政支出和管理成本比較，仍可比后者節(jié)約投資10%以上。這主要是由于長期以來，對工程項目管理班子的配備一般參照行政級別，并與項目“級別對等”。項目越大，管理班子的“級別”越高，機構(gòu)越龐大，人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、考察、培訓(xùn)等所有名目開支均納入工程管理成本，一般占到工程總投資的5%～10%.

　　而另一方面，由于管理權(quán)責(zé)的嚴重不對等，管理不到位帶來的設(shè)計變更等合同外增加投資平均要占到工程總投資的10%以上，有的甚至在30%、50%以上。在這方面，還尚不包括官員權(quán)力干擾給施工單位帶來的“隱性成本”增加因素。

　　*工程建設(shè)行政管理職能轉(zhuǎn)變的必然選擇

　　推行BT代建制，一方面使政府官員從繁瑣的事務(wù)和微觀管理中解脫出來，騰出更多時間和精力用于宏觀投資的政策研究，從而有效提高行政能力和執(zhí)政水平；另一方面，也使得大力精簡、壓縮甚至撤銷各級政府部門林林總總、政出多門的基建管理班子，清除機構(gòu)臃腫、人浮于事的管理現(xiàn)狀成為可能。

　　*實現(xiàn)工程領(lǐng)域資源配置兼顧效率與公平的最佳途徑

　　推行政府工程BT代建制，由中標(biāo)的代建人在中標(biāo)承諾的限定代建額度內(nèi)，自行籌資，并獨立的組織工程建設(shè)，向管理要效益，獲取穩(wěn)定的合理的投資回報。

　　調(diào)動社會資本尤其是民營資本流向低回報、低利潤水平的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的積極性，分散集中流向高風(fēng)險、高回報行業(yè)的資本過度競爭風(fēng)險，實現(xiàn)社會資本在更大范圍的優(yōu)化配置。

　　保障工程代建單位在工程實施過程中對工程用材采購、使用及工程用工、資金調(diào)度等方面的決策權(quán)和控制權(quán)，能最大限度地降低由于政府官員權(quán)力意識帶來的工程實施“隱性”成本，實現(xiàn)工程資源的集約效能和真實有效。

　　杜絕由于直接施工招標(biāo)，施工單位為獲取市場份額，盲目壓低報價，惡性競爭的傾向，將資金實力、資信實力與施工實力三者有機結(jié)合，營造、保障公平有序、誠信競爭的建設(shè)市場環(huán)境。

　　代建額度雙方事前約定不變，完工交付，分期償付，無需政府審計部門對工程決算進行審計，減輕了政府審計部門的工作壓力，提高了資產(chǎn)完工交付手續(xù)辦理的效率。

　　規(guī)范政府投資工程代建的配套法規(guī)制度，需從代建過程的計劃立項、政府資金回購來源保證、代建單位市場準入、代建協(xié)議的格式條款、法律監(jiān)督、爭議糾紛處理等環(huán)節(jié)加以保障。

　　在工程代建范圍上，由于征地拆遷涉及失地農(nóng)民安置，政策性干擾因素較大，從維護代建人的合法公平權(quán)益角度，征地拆遷不納入代建范圍，但其他階段，如設(shè)計、施工、監(jiān)理、材料采購、工程報驗等，均可納入代建范圍，由代建單位獨立完成，政府只保留對其基礎(chǔ)隱蔽部位、中間部位及完工驗收的質(zhì)量監(jiān)控和否決權(quán)。

　　在代建額的確定方式上，可采取“絕對值事前確定，風(fēng)險自擔(dān)”方式，即政府在采取招標(biāo)或掛牌方式選擇代建單位前，制定擬代建項目的詳細的規(guī)劃方案和功能設(shè)計條件，并據(jù)此委托專業(yè)咨詢機構(gòu)編制項目的投資估算或概算，作為出讓代建權(quán)的“最高限價”，再由每個投標(biāo)人在此“最高限價”內(nèi)競爭報出各自的單一絕對數(shù)值標(biāo)示的競標(biāo)報價；中標(biāo)報價在協(xié)議履行和政府分期付款期間保持固定不變，并不受市場物價、利率政策風(fēng)險的變化影響，其中，由于政府單方面要求變更原已確認的設(shè)計等因素帶來的投資增加，不在原約定代建額度內(nèi)。

　　在對政府分期償付代建投資款的資金來源保證措施上，為切實保障代建投資人合法權(quán)益，代建單位在與政府財政部門或其他授權(quán)投資機構(gòu)簽訂代建協(xié)議時，必須由雙方共同認可的當(dāng)?shù)匾患疑虡I(yè)銀行出具政府履約支付信用擔(dān)保，當(dāng)政府到期不能履行支付義務(wù)時，該銀行需無條件承擔(dān)代償責(zé)任。

　　代建單位必須嚴格履行項目資本金制，即代建單位中標(biāo)代建工程后，若針對代建項目專門成立項目公司，則該項目公司的注冊貨幣資本金不得低于代建投資標(biāo)的額的20%，且只能用于項目本身建設(shè)，不得抽逃。

　　規(guī)范市場準入資格，代建單位必須具有較強的資金實力，并能嚴格執(zhí)行國家相關(guān)建筑施工規(guī)范，所選擇的設(shè)計、監(jiān)理、施工合作伙伴必須滿足擬代建工程項目的資質(zhì)條件要求，市場信譽和業(yè)績良好。