摘要：淤地壩建設(shè)在治理黃土高原水土流失、促進(jìn)西部生態(tài)恢復(fù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前又面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇。為應(yīng)對(duì)大規(guī)模淤地壩建設(shè)，主要從三個(gè)方面加強(qiáng)和完善：一是落實(shí)以項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心的“三項(xiàng)制度”；二是加強(qiáng)基層人員的培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和科學(xué)管理水平；三是抓緊制定與大規(guī)模淤地壩建設(shè)相適應(yīng)的相關(guān)政策和配套法規(guī)，以保證項(xiàng)目的順利實(shí)施

　　關(guān)鍵詞：黃土高原 淤地壩建設(shè) 施工隊(duì)伍

　　一、淤地壩工程建設(shè)簡(jiǎn)況

　　在黃土高原多年的治理水土流失實(shí)踐中，一條成功的經(jīng)驗(yàn)是：以小流域?yàn)閱卧�，在綜合治理的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)溝道工程建設(shè)，尤其以治溝骨干工程為支撐，積極探索和開(kāi)展小流域溝道壩系工程建設(shè)，全面提高治理水平。

　　治溝骨干工程，即在小流域壩系中起骨干作用的淤地壩，它是在嚴(yán)重水土流失區(qū)坡面治理的基礎(chǔ)上，為加強(qiáng)綜合治理、提高溝道抗洪能力、減少水毀災(zāi)害而在支毛溝中興建的控制性緩洪攔泥淤地工程。工程建設(shè)項(xiàng)目于1985年經(jīng)國(guó)家計(jì)委計(jì)土〔1985〕1225號(hào)文批復(fù)，列入基建計(jì)劃，作為小型項(xiàng)目管理，于1986年投入試點(diǎn)建設(shè)。截至2000年，15年間共安排興建骨干壩1436座（其中新建1046座，加固配套390座），1152座經(jīng)驗(yàn)收合格交付使用。

　　二、淤地壩工程建設(shè)面臨的新機(jī)遇

　　在黃土高原地區(qū)，淤地壩工程以其顯著的攔蓄、淤地、增產(chǎn)作用深受農(nóng)民群眾歡迎，尤其是自80年代中期利用國(guó)家有限資金興建骨干淤地壩工程后，提高了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了建設(shè)程序，又加強(qiáng)了科學(xué)研究，工程發(fā)揮了應(yīng)有的骨干作用，鞏固了眾多中小型淤地壩建設(shè)成果，使治黃成效大大提高。

　　1.近期實(shí)施概況

　　近年來(lái)，隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家加快了黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的步伐，投資力度增大，建設(shè)規(guī)模逐年增大。從1998年以來(lái)，每年治溝骨干工程建設(shè)數(shù)量都在100座以上。根據(jù)單壩國(guó)家補(bǔ)助投資分析，在單壩建設(shè)規(guī)模不變情況下，國(guó)家補(bǔ)助部分由“八五”期間的16.34萬(wàn)元增加到“九五”期間的32.38萬(wàn)元，翻了一番，增長(zhǎng)幅度較大。2000年以后，又進(jìn)行了重點(diǎn)支流項(xiàng)目區(qū)及示范區(qū)建設(shè)，除骨干壩建設(shè)外，還增加了中小型淤地壩建設(shè)，已安排建設(shè)1040座。

　　2.規(guī)劃發(fā)展建設(shè)前景

　　2002年7月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《黃河近期重點(diǎn)治理開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，確定了黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的基本思路、總體布局、目標(biāo)及重點(diǎn)措施等。2003年初，黃土高原地區(qū)淤地壩壩系建設(shè)被水利部列為年內(nèi)爭(zhēng)取啟動(dòng)實(shí)施的三大“亮點(diǎn)”工程之一。根據(jù)水利部黃河水利委員會(huì)新近組織編制的《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩建設(shè)規(guī)劃》，到2010年，在黃土高原地區(qū)建設(shè)淤地壩6萬(wàn)座（骨干壩1萬(wàn)座，中小壩5萬(wàn)座），近期至2005年建設(shè)1.84萬(wàn)座（骨干壩4200座，中小壩1.42萬(wàn)座）。

　　大規(guī)模的淤地壩建設(shè)，持續(xù)的高投入，必將給黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)事業(yè)帶來(lái)巨大的發(fā)展機(jī)遇，國(guó)家對(duì)淤地壩建設(shè)等各方面的工作也將提出更新更高的要求。

　　三、抓好開(kāi)局，努力工作，迎接新挑戰(zhàn)

　　和過(guò)去相比，大規(guī)模的淤地壩建設(shè)不單單是建設(shè)任務(wù)的增加，建設(shè)環(huán)境也大不相同，國(guó)家已在基本建設(shè)項(xiàng)目中全面推行“三制”。依據(jù)多年來(lái)黃土高原淤地壩建設(shè)的情況來(lái)看，在建設(shè)與管理等方面確實(shí)存在一些不盡如人意的現(xiàn)象，應(yīng)研究對(duì)策措施以滿足項(xiàng)目建設(shè)的需要。

　　1.抓住關(guān)鍵，積極推行項(xiàng)目法人責(zé)任制

　　長(zhǎng)期以來(lái)，黃土高原地區(qū)的水土保持工程建設(shè)資金投入的標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，按照工程全額需要，各級(jí)的投入比例一直是一個(gè)困擾工程建設(shè)的主要問(wèn)題，加之多層次行政審批、管理，沒(méi)有哪個(gè)主體對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任負(fù)責(zé)，投資控制和項(xiàng)目管理難度很大。盡管在目前條件下推行項(xiàng)目法人責(zé)任制困難還很大，但為適應(yīng)大規(guī)模淤地壩建設(shè)的需要，必須轉(zhuǎn)變觀念，全力創(chuàng)造條件，推動(dòng)這一核心制度的實(shí)施。淤地壩建設(shè)是以支流為骨干，以縣為單位，以小流域?yàn)閱卧�進(jìn)行的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》，流域機(jī)構(gòu)行業(yè)主管部門(mén)和市、縣級(jí)水行政主管部門(mén)可以負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目法人，要按照政事或政企分開(kāi)的原則，徹底摒棄過(guò)去那種政事、政企不分，各種職責(zé)集于一身的管理模式。應(yīng)由組建的項(xiàng)目法人對(duì)淤地壩工程的建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)負(fù)全面責(zé)任。工程參建各方必須嚴(yán)格按照合同從事工程建設(shè)，全面落實(shí)各自的責(zé)任與權(quán)利，加強(qiáng)質(zhì)量管理，使淤地壩建設(shè)項(xiàng)目的管理逐步走上按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行建設(shè)管理的軌道。

　　2.著力提高淤地壩工程建設(shè)監(jiān)理水平

　　今后大規(guī)模的淤地壩建設(shè)，給水土保持行業(yè)監(jiān)理帶來(lái)了巨大的市場(chǎng)需求和發(fā)展機(jī)遇。根據(jù)目前情況，監(jiān)理需要在以下方面進(jìn)行完善：一是監(jiān)理隊(duì)伍需要擴(kuò)大和加強(qiáng)。尤其是流域機(jī)構(gòu)所屬的監(jiān)理單位，應(yīng)利用現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)發(fā)展壯大，提高競(jìng)爭(zhēng)力，滿足骨干壩建設(shè)監(jiān)理的需要；大量的中小型淤地壩需要地方監(jiān)理隊(duì)伍監(jiān)理，完善和加強(qiáng)地方監(jiān)理隊(duì)伍必要而緊迫。二是根據(jù)淤地壩工程的特點(diǎn)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人員配置。淤地壩項(xiàng)目不同于其他水土保持措施項(xiàng)目，淤地壩工程對(duì)專(zhuān)業(yè)的要求較強(qiáng)，尤其是骨干壩，不具備水工專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)是很難完成工程監(jiān)理任務(wù)的。三是規(guī)范淤地壩工程監(jiān)理行為，提高監(jiān)理質(zhì)量。根據(jù)淤地壩項(xiàng)目面廣量大、布局分散的特點(diǎn)，近年來(lái)采取的以巡視監(jiān)理為主的方式，難以保證淤地壩建設(shè)質(zhì)量的要求，影響工程建設(shè)的健康發(fā)展。因?yàn)橛俚貕喂こ掏度胭Y金量大、工程等級(jí)高、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求嚴(yán)格，一旦失事后果將非常嚴(yán)重。必須改革原有的監(jiān)理制度。

　　3.逐步探索并試行淤地壩工程招標(biāo)投標(biāo)制

　　近期在黃土高原淤地壩工程建設(shè)中大規(guī)模推行招標(biāo)投標(biāo)制的條件還不太成熟。一是過(guò)去十幾年的淤地壩工程建設(shè)中投入資金低而不穩(wěn)。一方面是國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，另一方面是大多水土流失地區(qū)地方財(cái)政困難，匹配資金不到位。盡管改革開(kāi)放后國(guó)力增強(qiáng)，近幾年國(guó)家提高了建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但與建設(shè)的實(shí)際需要還有差距，項(xiàng)目招標(biāo)在一定程度上還缺乏資金保障。二是由于投入低而不穩(wěn)，建設(shè)項(xiàng)目時(shí)有時(shí)無(wú)，一方面在基層縣（旗）一級(jí)，形不成像樣的專(zhuān)業(yè)化、正規(guī)化施工隊(duì)伍，缺乏適應(yīng)工程建設(shè)施工的建筑市場(chǎng)條件；另一方面，在一些大中城市雖有實(shí)力雄厚的專(zhuān)業(yè)化、正規(guī)化施工隊(duì)伍，但淤地壩建設(shè)項(xiàng)目小型多樣、投入資金偏少、利潤(rùn)低，有能力承擔(dān)的施工隊(duì)伍又不愿做。

　　因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前要推行工程招標(biāo)投標(biāo)制，應(yīng)營(yíng)造適當(dāng)?shù)耐獠織l件，一方面隨著國(guó)家投入力度的不斷增加，在招標(biāo)的建設(shè)資金方面條件會(huì)逐步具備。另一方面，在今后建設(shè)中要?jiǎng)?chuàng)造條件加強(qiáng)基層專(zhuān)業(yè)化、正規(guī)化施工隊(duì)伍建設(shè)，積極引導(dǎo)，發(fā)展壯大招標(biāo)投標(biāo)建設(shè)市場(chǎng)，根據(jù)條件逐步實(shí)施。當(dāng)前應(yīng)對(duì)投資重點(diǎn)項(xiàng)目，如骨干工程積極開(kāi)展試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后，逐步推行實(shí)施。

　　4.加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)提高管理水平

　　多年來(lái)，黃土高原地區(qū)的小型淤地壩建設(shè)由群眾自發(fā)興建，治溝骨干工程建設(shè)也一直是“僧多粥少”，除少數(shù)重點(diǎn)縣外，大部分市縣項(xiàng)目時(shí)有時(shí)無(wú)，加之大都是在山大溝深、地域偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地方。許多地方技術(shù)力量薄弱、人才奇缺是一個(gè)普遍的問(wèn)題，業(yè)務(wù)管理人員因項(xiàng)目少得不到鍛煉，管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，尤其是具備水工專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的技術(shù)人員、懂現(xiàn)代科學(xué)管理知識(shí)和政策法規(guī)的管理人員少之又少，的確難以應(yīng)對(duì)大規(guī)模建設(shè)的需要。因此，重點(diǎn)對(duì)縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)加強(qiáng)人員培訓(xùn)和提高，是淤地壩建設(shè)前期工作不可忽視的重要問(wèn)題。

　　5.抓緊淤地壩項(xiàng)目相關(guān)政策和配套法規(guī)建設(shè)

　　淤地壩項(xiàng)目和其他基本建設(shè)項(xiàng)目不同，工程的建設(shè)離不開(kāi)流域機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)；工程建成后的運(yùn)行管護(hù)，離不開(kāi)地方政府及其業(yè)務(wù)主管部門(mén)和當(dāng)?shù)厥芤嫒罕姷膮⑴c，有著項(xiàng)目自身的特殊性和復(fù)雜性。項(xiàng)目的順利實(shí)施，需要在一定的制度安排下通過(guò)某種互動(dòng)的約束機(jī)制借助各方力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果沒(méi)有地方政府制定相關(guān)政策法規(guī)優(yōu)化投資和建設(shè)環(huán)境，將增加項(xiàng)目建設(shè)和安全運(yùn)行管理中的協(xié)調(diào)任務(wù)，甚至影響淤地壩建設(shè)和效益的長(zhǎng)久發(fā)揮。因此，各級(jí)地方政府應(yīng)及時(shí)研究制定和出臺(tái)淤地壩建設(shè)的有關(guān)政策和配套法規(guī)，如投資環(huán)境優(yōu)化政策、淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革政策、淤地壩運(yùn)行管護(hù)政策等。流域機(jī)構(gòu)要制定相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)章，如淤地壩項(xiàng)目建設(shè)與管理實(shí)施辦法、建設(shè)管理單位組織結(jié)構(gòu)及內(nèi)部規(guī)章制度等。在制定有關(guān)政策和相關(guān)法規(guī)時(shí)，要努力克服傳統(tǒng)管理體制下形成的某些慣性的影響，應(yīng)有一定的前瞻性和創(chuàng)新性，既要顧及現(xiàn)狀又要考慮適應(yīng)今后的發(fā)展。