隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的確立，建設(shè)監(jiān)理制在我國的基本建設(shè)項目中推行以及建設(shè)監(jiān)理工程師的作用和地位的確立，對提高建設(shè)項目的建設(shè)水平和綜合效益起到重大的作用。建設(shè)監(jiān)理制已成為我國工程建設(shè)的一項重要制度，納入了法律法規(guī)的范疇。然而，目前我國監(jiān)理工程師在行使其權(quán)力過程中，對工程索賠控制卻難以實現(xiàn)。如何解決監(jiān)理工程師在費用索賠工作中所遇到的問題，已經(jīng)成為一個十分緊迫的問題。

　　監(jiān)理工程師處理工程費用索賠難點問題分析

　　（一）監(jiān)理工程師處理索賠的決定的最終約束力程度盡管《建筑法》第三十四條有“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)單位的委托，客觀、公正地執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)”的規(guī)定，監(jiān)理工程師的地位究竟如何？是業(yè)主的代理人，是獨立的第三人，還是爭議裁決人，工程師的決定是否具有最終約束力，仍是一個模糊的問題。這給工程索賠爭議的解決帶來了不確定性。許多工程施工合同標(biāo)準(zhǔn)文本規(guī)定除了作為發(fā)展商的代理人之外，工程師還有獨立人的地位，但工程師何時行使代理人的權(quán)利及獨立人的權(quán)力卻并不清晰。

　　在我國法律體系下對工程師地位的理解—工程師的基本地位是發(fā)展商的代理人，其做出的決定對承包商不具有最終約束力。如工程師對簽證事由有代理人地位，工程師在業(yè)主授權(quán)范圍內(nèi)的簽證，承包商無異議的，可視為一份補充合同；承包商有異議的，可提交仲裁或訴訟；工程師超出業(yè)主授權(quán)范圍內(nèi)的簽證，業(yè)主有異議的，可提交仲裁或訴訟，現(xiàn)分析如下：我國《合同法》、《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》闡明工程師是發(fā)包人的代理人；《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF- 1999-0201）中的“工程師”指發(fā)包人授權(quán)代表或（監(jiān)理）工程師，發(fā)包人授權(quán)代表行使全部“工程師”的全部或部分權(quán)利，該文通用條款第5.2條款有關(guān)“發(fā)包人在專用條款內(nèi)要求工程師在行使某些職權(quán)前需要征得發(fā)包人的批準(zhǔn)的，工程師應(yīng)征得發(fā)包人的批準(zhǔn)”的規(guī)定說明了工程師的權(quán)利實質(zhì)是發(fā)包人所授予。

　　工程師客觀公正之職業(yè)要求并不意味著其是獨立人，其是否有該地位應(yīng)視施工合同的約定。獨立人是指在工程施工合同工履行過程中，接受簽約各方的共同委托，獨立處理工程事務(wù)的第三方�！督ㄔO(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）通用條款第5.4條款規(guī)定“合同履行中，發(fā)生影響發(fā)包人承包商雙方權(quán)利或義務(wù)的事時，負(fù)責(zé)監(jiān)理的工程師就依據(jù)合同在其職權(quán)范圍內(nèi)客觀公正地進行處理”。FIDIC《土木工程施工合同條件》（第四版）通用條件第2.6 條款規(guī)定“凡按照合同規(guī)定要求工程師自行采用可能影響業(yè)主或承包商的權(quán)利和義務(wù)的行動時，他就在合同條款規(guī)定內(nèi)，并兼顧所有條件的情況下，做出公正的處理”；有25處規(guī)定工程師就工期和價款確定問題做出確定前應(yīng)該與“業(yè)主和承包商適當(dāng)協(xié)商”；第67.1條款規(guī)定，對承發(fā)包雙方爭議及對其的異議，承發(fā)包任何一方均可按一定程序提交工程師裁決，對裁決不服的，70天內(nèi)提出來起訴訟或裁決。在作為工程師制度發(fā)源地的英國，工程師的決定具有最終約束力，一直也存在爭議。1999年，英國上議院對Beaufour Developments（NI）Limited訴Gilbar ASK（NI）Limited一案作出了判決，這種爭議才得到了解決。該案明確的觀點：除非施工合同另有約定，工程師的決定沒有最終約束力。

　　1998年3月1日起施行的我國《建筑法》第四十三條規(guī)定：“工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)單位的委托，客觀、公正地執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)”。該規(guī)定與1995年12月 15日建設(shè)部、國家計委發(fā)布的《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》第18條有關(guān)“監(jiān)理單位應(yīng)按照公正、獨立、自主”的原則開展工程建設(shè)監(jiān)理工作，公平地維護項目法人和被監(jiān)理單位的合法權(quán)益之規(guī)定相矛盾，也可以理解為：《建筑法》否定了工程師獨立人的地位，肯定了工程師只是作為發(fā)包人的代理人的地位，與《合同法》第276 條及第21章委托合同有關(guān)規(guī)定相呼應(yīng)。綜合以上分析，除非合同有明確約定工程師有獨立人的地位，應(yīng)認(rèn)為工程師在施工合同關(guān)系中不具有獨立人的地位，工程師只是發(fā)包人的代理人，不宜再約定工程師又是獨立人。這解決了監(jiān)理工程師在不確定性的費用索賠和索賠案件審理中的地位。

　　（二）監(jiān)理工程師的費用索賠裁決難以獨立行使其權(quán)力監(jiān)理工程師把索賠證據(jù)和文件、索賠量計算依據(jù)和結(jié)果報給業(yè)主，而有些業(yè)主卻先考慮該結(jié)果對自己是否有利，干涉監(jiān)理工程師做出裁決，并采用不規(guī)范的手段阻止承包商進行費用索賠。由于工程師的權(quán)利來源于其與發(fā)包人簽訂的委托監(jiān)理合同，工程師在工程施工合同中的基本地位只是發(fā)包人的代理人，而不是其做出的決定對承包商具有最終約束力，我國目前由于建筑市場是買方市場，業(yè)主利用經(jīng)濟的約束手段，維系對自己買方的有利條件，我國監(jiān)理工程師的權(quán)限受業(yè)主的約束。所以監(jiān)理工程師對費用索賠難以做出客觀、公正的裁決原因之一。

　　《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》等相繼出臺，但同市場經(jīng)濟發(fā)展要求的法規(guī)體系仍有差距，對業(yè)主惡意不給索賠等不規(guī)范行為，以及政府過多干預(yù)市場行為，卻沒有相應(yīng)的制約措施，業(yè)主沒有按照合同給予監(jiān)理工程師充分授權(quán)，監(jiān)理工程師在費用索賠工作中難以獨立行使其權(quán)力，以致于費用索賠數(shù)量增加的原因。

　　設(shè)備費、材料費在建筑安裝工程中約占整個造價的70%左右。它是工程直接費的主要組成部分。材料、設(shè)備價格的高低，將直接影響到建設(shè)費用的大小。由于監(jiān)理工程師的權(quán)限受業(yè)主的約束。業(yè)主為了降低工程造價，對設(shè)備、材料的價格采用不規(guī)范手段；在合同價款的調(diào)整的問題上，甲方在合同簽訂時故意沒有明確是否可以調(diào)整或到某一個階段前不變價，如材料費、機械費以及定額費等等的變化，在什么情況下可以調(diào)整，如何調(diào)整，業(yè)主如認(rèn)為監(jiān)理工程師的處理結(jié)果對自己不利的不給認(rèn)可。所以，監(jiān)理工程師在費用索賠裁決工程作中難以獨立行使其權(quán)力。

　　（三）監(jiān)理行業(yè)的費用索賠工作的局限性由于受行政管理和投資體制以及建筑市場的影響，監(jiān)理工程師只局限于施工質(zhì)量、工期控制和進度支付簽證，不能全過程參與招標(biāo)工作，造成決策失誤和合同錯漏，沒有把未來可能發(fā)生的不利因素和障礙減至最低度，以致發(fā)生工程費用索賠。

　　縱觀我國監(jiān)理行業(yè)的施工費用索賠問題存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在：

　　1.監(jiān)理工程師對費用索賠控制未能充分體現(xiàn)全過程、全方位性�！督ㄔO(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》（GB50319－2000）指出監(jiān)理工作內(nèi)容其中有：協(xié)助建設(shè)單位進行可行性研究。當(dāng)業(yè)主與承包商有分歧時，工程師在雙方之間要公正行事。但是，業(yè)主為了自己的利益，使承包商擔(dān)負(fù)主要風(fēng)險，在建設(shè)工程投資決策階段和設(shè)計階段把監(jiān)理單位參與管理排除在外，費用索賠方面工作在可行性研究和設(shè)計階段涉及較少，施工索賠約定方面監(jiān)理工程師權(quán)限受到很大的限制，未能充分監(jiān)理控制費用索賠的全過程、全方位性。不但有悖于我國設(shè)立監(jiān)理制的初衷和國際慣例。

　　2.監(jiān)理造價控制人員的素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平有待于進一步提高。監(jiān)理單位人員素質(zhì)差，監(jiān)理水平不高，流于形式，對合同的法律認(rèn)識不足，對索賠費用管理不高；在合同條款不夠嚴(yán)密，業(yè)主與承包商對合同條款的理解不一，監(jiān)理工程師起不到“準(zhǔn)仲裁員”作用，造成費用索賠處理工作很難落實。

　�。ㄋ模┦袌鼋�(jīng)濟體系不健全造成監(jiān)理工程師難以解決費用索賠原因分析建筑市場的過度競爭、監(jiān)理工程師處理費用索賠工作的可操作性不強，從深層次分析，這是由于市場經(jīng)濟的意識不強，市場經(jīng)濟體系不健全造成的。索賠是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，市場經(jīng)濟強調(diào)的是法制管理，索賠也應(yīng)有相應(yīng)的法律、法規(guī)和有關(guān)部門的有序管理。監(jiān)理工程師在市場經(jīng)濟運行作為政府、市場、企業(yè)之間的聯(lián)系紐帶，具有政府行政管理不可替代的作用。發(fā)達的監(jiān)理市場，是市場經(jīng)濟發(fā)達和市場體系成熟的重要表現(xiàn)。在政府管理方面，政府的主管部門如建設(shè)廳、建委、建設(shè)局、定額站之間職能界定不清晰等問題；在市場監(jiān)督管理方面，存在著過多的資格許可、市場準(zhǔn)入限制等問題，同自由競爭的原則相違背；一些地區(qū)和部門存在的地方保護和行業(yè)保護的問題，這些阻礙監(jiān)理市場的發(fā)展。

　　二、解決監(jiān)理工程師處理工程費用索賠的對策

　　（一）明確監(jiān)理工程師地位和權(quán)力我國《合同法》、《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（GB-1999-0201）明確對監(jiān)理工程師地位和權(quán)力的規(guī)定。監(jiān)理工程師應(yīng)按合同依據(jù)在其職權(quán)范圍內(nèi)獨立行使其權(quán)力，客觀公正地進行處理裁決。我國要制定相應(yīng)的制約措施，規(guī)范業(yè)主行為以及政府不能過多干預(yù)市場等行為，按照合同要求給予監(jiān)理工程師權(quán)力，在費用索賠裁決工作中，監(jiān)理工程師在雙方之間要公正、獨立行使其權(quán)力。使承包商和業(yè)主共同合理分?jǐn)偝袚?dān)工程風(fēng)險。

　�。ǘ�）不斷完善市場經(jīng)濟發(fā)展的法規(guī)體系《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及大量部門的規(guī)章的出臺后，我國要不斷完善市場經(jīng)濟發(fā)展的法規(guī)體系，索賠是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，市場經(jīng)濟強調(diào)的是法制管理。索賠也應(yīng)有相應(yīng)的法律、法規(guī)和有關(guān)部門的有序管理。對于工程建設(shè)監(jiān)理等服務(wù)的監(jiān)理行業(yè)，在市場經(jīng)濟運行中作為政府、市場、企業(yè)之間聯(lián)系的紐帶，具有政府行政管理不可代替的作用。發(fā)達的監(jiān)理市場，是市場經(jīng)濟發(fā)達和市場體系成熟的重要表現(xiàn)。

　�。ㄈ�）提高監(jiān)理造價控制監(jiān)理人員的素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平隨著經(jīng)濟體制改革的深入，分析我國監(jiān)理行業(yè)對費用索賠存在的難點和焦點，除了整頓和規(guī)范建筑市場，規(guī)范業(yè)主行為外，提高監(jiān)理費用，控制監(jiān)理人員的素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平，才能使監(jiān)理工程師正確行使其權(quán)力，處理好費用索賠，是我國監(jiān)理行業(yè)對費用工作走向科學(xué)化、規(guī)范化、市場化的關(guān)鍵。

　　不斷完善市場經(jīng)濟發(fā)展的法規(guī)體系《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及大量部門的規(guī)章的出臺后，我國要不斷完善市場經(jīng)濟發(fā)展的法規(guī)體系，索賠是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，市場經(jīng)濟強調(diào)的是法制管理。索賠也應(yīng)有相應(yīng)的法律、法規(guī)和有關(guān)部門的有序管理。對于工程建設(shè)監(jiān)理等服務(wù)的監(jiān)理行業(yè)，在市場經(jīng)濟運行中作為政府、市場、企業(yè)之間聯(lián)系的紐帶，具有政府行政管理不可代替的作用。發(fā)達的監(jiān)理市場，是市場經(jīng)濟發(fā)達和市場體系成熟的重要表現(xiàn)。

　　提高監(jiān)理造價控制監(jiān)理人員的素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平隨著經(jīng)濟體制改革的深入，分析我國監(jiān)理行業(yè)對費用索賠存在的難點和焦點，除了整頓和規(guī)范建筑市場，規(guī)范業(yè)主行為外，提高監(jiān)理費用，控制監(jiān)理人員的素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平，才能使監(jiān)理工程師正確行使其權(quán)力，處理好費用索賠，是我國監(jiān)理行業(yè)對費用工作走向科學(xué)化、規(guī)范化、市場化的關(guān)鍵。