所謂土地利用配置，可以簡單地認(rèn)為是為了達(dá)到一定的生態(tài)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)目標(biāo)，依據(jù)土地的特性，利用科學(xué)技術(shù)和管理手段。對區(qū)域一定數(shù)量的土地的利用結(jié)構(gòu)、方向，在時空尺度上，分層次進(jìn)行安排、設(shè)計、組合和布局，以提高土地利用效率和土地產(chǎn)出率，使土地生態(tài)系統(tǒng)維持相對平衡，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

　　就其過程而言，土地配置實質(zhì)上是一個確定一整套的土地布局的技巧或活動，來達(dá)到一定特殊目標(biāo)的過程， 或被認(rèn)為是對適臺于特定土地利用目標(biāo)的多種用地類型的合理選擇。這里布局的涵義，既是一個過程。也可以理解為土地利用配置的一種狀態(tài)，是一個由點(diǎn)、線、面、網(wǎng)組成的多層次、多類別、多部門、多項目交織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

　　因此，一個完整意義上的土地配置應(yīng)包括土地利用的區(qū)域宏觀配置、地區(qū)（部門）配置和地點(diǎn)（宗地）配置。就土地屬性來看，作為一種資源，土地利用配置是區(qū)域多種土地利用類型的宏觀構(gòu)成及其在國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)部門之間的組合；作為一種資產(chǎn)，它是土地產(chǎn)權(quán)在不同財產(chǎn)行為主體之問的分配；作為一種生產(chǎn)要索。在微觀層次上，它是土地與勞力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的比配投入。

　　“優(yōu)化”是一種相對于不合理的土地利用問題而存在的人類期望和目標(biāo)。在土地資源有限供給的前提下，如何在時空上有效地把土地資源分配于不同的用途并與其他經(jīng)濟(jì)資源（人力、資金、技術(shù)）達(dá)到合理組合，以使這些資源生產(chǎn)出更多的為社會所需要的產(chǎn)品和提供更多的勞務(wù)，又不導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。這些任務(wù)和目標(biāo)。只有通過土地利用優(yōu)化配置的途徑和手段，才能夠?qū)崿F(xiàn)。

　　1 土地優(yōu)化配置的驅(qū)動力

　　1.1 發(fā)揮和建立土地資源優(yōu)勢的需要。

　　土地資源在適宜性上具有空間差異，然而除了不可利用土地之外，每一種土地資源的適宜方向便代表了一種優(yōu)勢，在地域優(yōu)化配置中要首先將它發(fā)揮出來。盡管土地資源位置固定，不能流動，但土地的質(zhì)量和性能是可以改變的，例如可以通過調(diào)水工程改進(jìn)干旱地區(qū)的水土匹配，可以通過交通條件的改善提高土地的區(qū)位度等。要通過土地利用的優(yōu)化配置使現(xiàn)有的土地資源優(yōu)勢發(fā)揮出來，揚(yáng)長避短，主動創(chuàng)造新的土地利用優(yōu)勢。

　　1.2 既是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的必然要求，又是土地使用制度的不斷深化改革的必然結(jié)果。

　　土地資源的優(yōu)化配置方式必須減少計劃配置比例，增加市場配置比例。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，要求土地資源必須以市場為基礎(chǔ)優(yōu)化配置。

　　市場經(jīng)濟(jì)就是要在政府的宏觀調(diào)控下使市場對資源配置起基礎(chǔ)作用， 土地不僅是資源更是資產(chǎn)和資本，其配置方式當(dāng)然也要隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷改進(jìn)，使有限的土地資源得以充分的利用，發(fā)揮其最大效益。

　　土地資源優(yōu)化配置對于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的開發(fā)及完善都具有重要的意義。一是有利于實現(xiàn)盤活國有土地資產(chǎn)。二是有利于增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)實力。三是有利于企業(yè)間公平競爭。四是有利于建立企業(yè)法人財產(chǎn)制度。

　　1.3 土地外向開放，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的需要。

　　隨著國家宏觀戰(zhàn)略，土地外向開放步伐的加快，再繼續(xù)靠那種粗放的、低廉的方式和優(yōu)惠是很難吸引外商，也不能提高外向型經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量。今后在外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中土地使用和參與一定要講效益、講核算，靠土地的不斷增值來吸引更多的外資和外企。

　　1.4 環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的需要。

　　土地與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)，過去人們在開發(fā)利用過程中改變了土地覆蓋、向土地排入污染物質(zhì)，從而一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展要求，土地利用在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時要擔(dān)當(dāng)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的歷史重任，而其中土地優(yōu)化配置可以說是這項系統(tǒng)工程的“先行官”，要通過優(yōu)化配置形成良好的地域土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為土地利用的良性循環(huán)創(chuàng)造條件。

　　1.5 為人地關(guān)系的協(xié)調(diào)創(chuàng)造條件的需要。

　　目前人口增長導(dǎo)致的人地關(guān)系惡化，除了加大人口控制力度之外，土地利用優(yōu)化配置是重要的方面。要通過土地利用分布的改變來引導(dǎo)人口分布，形成合理的人口流向，通過各類用地向西部人口稀疏地區(qū)的移動，開拓新的生存空間，改變?nèi)丝谶^于集中于東部地區(qū)的局面，為實現(xiàn)人地關(guān)系地域系統(tǒng)的相互協(xié)調(diào)創(chuàng)造有利條件。

　　2 土地資源優(yōu)化配置的研究進(jìn)展

　　從1987年《我們共同的未來》的發(fā)表到1992年世界環(huán)境與發(fā)展會議上《21世紀(jì)議程》的頒布，可持續(xù)發(fā)展的新思想逐漸被世界各國所接受，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用與管理，已成為新時期世界各國共同關(guān)注的目標(biāo)。

　　近年來，在土地利用與環(huán)境變化、土地利用規(guī)劃模式、可持續(xù)土地利用評價方面開展了比較深入的研究。土地利用優(yōu)化配置，作為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和手段日益受到廣泛重視。

　　2.1 目前國外土地資源優(yōu)化配置主要研究領(lǐng)域包括：

　�。�1）城市化、農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地優(yōu)化配置的機(jī)理研究；

　�。�2）濕地、廢棄地及居住地等特殊地段土地配置研究；

　�。�3）農(nóng)作物、林業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、交通運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)用地優(yōu)化配置研究；

　�。�4）土地使用政策及其對土地利用配置的作用研究等。

　　由此可見，國外土地利用配置研究，具有范圍廣泛、注重深度探討、技術(shù)手段先進(jìn)等特點(diǎn)。但是，從總體上來看，對于區(qū)域土地利用的整體性、層次性，以及土地利用配置動力機(jī)制研究，尚顯不夠。

　　2.2 我國從80年代后期以來，土地資源研究邁上了一個新臺階，進(jìn)入了一個更加廣泛而深入的研究階段。

　　我國在土地利用及其配置研究方面呈現(xiàn)出如下的發(fā)展態(tài)勢：

　　（1）基礎(chǔ)理論研究進(jìn)一步加強(qiáng)，土地類型與土地評價、土地利用、土地利用規(guī)劃、土地利用系統(tǒng)工程，以及城鎮(zhèn)土地定級與估價研究等方面的專著不斷問世；

　�。�2）研究領(lǐng)域更加廣泛深入。已由原來比較狹窄的農(nóng)業(yè)土地利用研究轉(zhuǎn)入更為廣泛、實踐性更強(qiáng)的農(nóng)林復(fù)合與牧業(yè)用地、城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村住宅用地、旅游用地等土地利用研究領(lǐng)域；

　�。�3）土地利用優(yōu)化配置研究受到重視。并日顯活躍。具體表現(xiàn)在如下4個方面：

　　a 伴隨著城市土地有償使用制度深化改革，關(guān)于城市土地配置的市場化途徑、目標(biāo)模式和區(qū)位配置原理等方面的研究取得了一系列成果；無論在理論上。還是在指導(dǎo)城市土地配置決策實踐上都有著重要的意義；

　　b 為適應(yīng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求，以土地可持續(xù)利用為準(zhǔn)則的土地配置系統(tǒng)分析及土地利用配置模式、可持續(xù)土地利用模型的研究蓬勃開展

　　c GIS支持區(qū)域土地利用調(diào)查、土地利用優(yōu)化決策的研究廣泛開展，并取得了顯著成效。

　　d 土地利用信息系統(tǒng)（LIS）的開發(fā)潛力與應(yīng)用受到普遍重視。

　　3 土地優(yōu)化配置與可持續(xù)發(fā)展——土地優(yōu)化配置是順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求

　　3.1 優(yōu)化配置是土地可持續(xù)利用的重要途徑

　　人類對土地資源利用過程的干預(yù)，可產(chǎn)生兩種完全相反的土地演替結(jié)果。一種是遵循自然生態(tài)規(guī)律，人類的干預(yù)與調(diào)控給系統(tǒng)輸入“負(fù)墑流”，促使土地利用系統(tǒng)朝著有序化方向發(fā)展，功能不斷增強(qiáng)，并能取得良好的經(jīng)濟(jì)效益，保持系統(tǒng)的持續(xù)性；另一種是違背自然生態(tài)規(guī)律，不合理的人類活動導(dǎo)致土地利用系統(tǒng)發(fā)生退化性演替，引起生態(tài)環(huán)境惡化、土地系統(tǒng)功能衰減，不僅經(jīng)濟(jì)上得不償失，而且難以保持系統(tǒng)發(fā)展的可持續(xù)性。

　　土地資源優(yōu)化配置，就是要在全面認(rèn)識區(qū)域土地資源現(xiàn)狀構(gòu)成、質(zhì)量特點(diǎn)及存在問題的前提下，從分析區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略人手，著眼于土地供需狀況的系統(tǒng)分析，合理組織土地生產(chǎn)力分配與布局，并通過制定政策和措施規(guī)范人類活動行為、協(xié)調(diào)土地生產(chǎn)關(guān)系，以保持人地系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，不斷提高土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)功能，獲取土地利用的最佳經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。

　　具體包括：① 進(jìn)行土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)、動態(tài)演化系統(tǒng)分析，掌握土地利用類型轉(zhuǎn)換及其動力機(jī)制與規(guī)律；② 開展區(qū)域土地質(zhì)量綜合評價，鑒定土地適宜性等級結(jié)構(gòu)。對比分析土地利用現(xiàn)狀與土地質(zhì)量結(jié)構(gòu)的對應(yīng)匹配關(guān)系，確定土地利用調(diào)整對象，初步提出土地利用優(yōu)化配置的目標(biāo)；③ 分析并預(yù)測區(qū)域土地利用需求狀況，尤其是區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)部門及重大項目的用地需求，根據(jù)需求研究供給方案，包括新辟、整理和內(nèi)涵挖潛等多種途徑的可能性，在土地總量、土地質(zhì)量及地域空間上分析供需適應(yīng)狀況，初步提出平衡方案，劃定土地利用控制區(qū)；④ 宏觀與微觀結(jié)合 從區(qū)域 局域到部門聞，對用地平衡方案逐層落實，直到具體地塊的定性、定量和定位，并進(jìn)行必要的地段土地生態(tài)設(shè)計，提出土地合理利用和土地用途管制措施。

　　總之，土地利用優(yōu)化配置，其根本的任務(wù)就在于尋求土地利用系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，增強(qiáng)土地系統(tǒng)功能，促使土地資源在國民經(jīng)濟(jì)各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)、各部門的合理分配和集約利用，從而為區(qū)域土地資源在當(dāng)代人之間及代際問的可持續(xù)利用奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　3.2 可持續(xù)利用是土地優(yōu)化配置的基本準(zhǔn)則

　　土地可持續(xù)利用是指有約束力的利用。土地資源的有限性、位置的固定性及其作用的不可替代性，決定了土地資源在人類社會生存與發(fā)展的歷史進(jìn)程中的重要地位。過去受人類中心主義思想的影響，導(dǎo)致人們對土地資源毫無顧忌地占有和掠奪性利用，不僅造成資源的極大破壞和浪費(fèi)，而且諸如耕地銳減、林地縮小、生態(tài)失衡、水土流失等土地利用問題日益嚴(yán)重，在有些地方甚至對人類進(jìn)一步發(fā)展已構(gòu)成威脅。因此，80年代末，全球可持續(xù)發(fā)展思想提出后，土地可持續(xù)利用的問題首先受到國際社會的普遍關(guān)注。

　　1990年召開了首次國際土地可持續(xù)利用系統(tǒng)研討會，并正式確認(rèn)土地可持續(xù)利用思想。此后，1991年的“發(fā)展中國家可持續(xù)土地管理評價、1993年的”21世紀(jì)可持續(xù)土地管理“兩次國際學(xué)術(shù)討論會進(jìn)一步提出可持續(xù)土地利用的明確概念及基本原則，并將土地可持續(xù)利用問題列為全球《21世紀(jì)議程》中的優(yōu)先項目，旨在響應(yīng)這一新的發(fā)展觀念。

　　在我國，無論是全國和省級大的區(qū)域尺度，還是一個縣、鄉(xiāng)。甚至是村，土地利用優(yōu)化配置必須以土地可持續(xù)利用作為根本的目標(biāo)和準(zhǔn)則，其實質(zhì)就是在一定的區(qū)域內(nèi)，既滿足當(dāng)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地資源的需求，又不對人類未來的發(fā)展需求能力構(gòu)成威脅，保證土地生產(chǎn)力的持續(xù)性。而土地利用可持續(xù)性可以認(rèn)為是土地適宜性在時間上的擴(kuò)展。可見，按照土地適宜性進(jìn)行科學(xué)的區(qū)域土地利用配置，是土地利用持續(xù)性原則的具體體現(xiàn)。

　　3.3 尋求土地利用的持續(xù)性是共同的目標(biāo)

　　著眼于土地可持續(xù)利用的戰(zhàn)略高度，當(dāng)今在強(qiáng)調(diào)土地利用方式的適宜性和最大限度地挖掘土地生產(chǎn)潛力，從而獲得最佳土地利用經(jīng)濟(jì)效果的同時，一個更為重要的目標(biāo)，就是土地利用必須是可持續(xù)的，即達(dá)到區(qū)域土地供求的持續(xù)平衡，保持生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展的能力。這一目標(biāo)將區(qū)域土地利用優(yōu)化配置與土地可持續(xù)利用的實踐有機(jī)地統(tǒng)一起來。

　　可持續(xù)發(fā)展與土地資源配置相輔相成，一方面，要用可持續(xù)理論指導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置；另一方面，土地資源的優(yōu)化配置又是實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)有力的措施。土地可持續(xù)利用的表現(xiàn)之一是對土地資源進(jìn)行合理的開發(fā)、使用、治理、保護(hù)，并通過一系列的手段組織協(xié)調(diào)人地關(guān)系及人與資源、環(huán)境的關(guān)系，從某種意義上講，土地資源可持續(xù)利用即實現(xiàn)土地利用的優(yōu)化配置。而所謂土地資源優(yōu)化配置是為達(dá)到土地的科學(xué)利用和生態(tài)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，依據(jù)土地的特性，對一定區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)、方向，在時空尺度上分層次進(jìn)行安排、設(shè)計、組合和布局，以提高土地利用率和產(chǎn)出率，使土地生態(tài)系統(tǒng)維持相對平衡。

　　4 以科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建土地資源調(diào)控新模式

　　結(jié)合十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”、“五個堅持”以及全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀要求，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步，應(yīng)該充分有效地利用包括土地資源在內(nèi)的一切經(jīng)濟(jì)資源。

　　我國目前國有土地資源利用與管理體制還沒有真正建立起來，政府相當(dāng)程度上支配了本該由市場調(diào)節(jié)和配置的資源，沒有能夠很好地兼顧失地農(nóng)民利益，為此，應(yīng)該在全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，堅持以人為本的規(guī)劃理念，樹立統(tǒng)籌集約用地的思想，實施最嚴(yán)格的土地管理制度，推進(jìn)國有土地資源進(jìn)一步優(yōu)化配置，實現(xiàn)社會的全面進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　4.1 構(gòu)建城市土地資源調(diào)控新模式

　　城市化是人類社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。是工業(yè)化的必然趨勢，也是我國走向現(xiàn)代化的必由之路。城市化對社會經(jīng)濟(jì)、自然資源和生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生很大的變遷作用和沖擊影響，引發(fā)一系列與之密切相關(guān)的矛盾和問題，其中尤為重要的是土地問題。

　　國際經(jīng)驗表明，城市化進(jìn)程加速最快的時期是在30％到70％之間，之后城市化率才逐漸下降。中國從上世紀(jì)9O年代末以來，城市化進(jìn)程進(jìn)人加速期，2000年城市化率為36.2％，2002為39.1％，2003年為40.5％，預(yù)測2020年城市化率將達(dá)60％左右。從1978年到1998年年平均城市化增長率為0.77，而1999年到2002年該數(shù)據(jù)為1.43，城市化進(jìn)程加快近一倍。城鎮(zhèn)人口也由1978年到1998年的年均增加1218.2萬人，上升到1998到2002年年均增加2151萬人的水平。這說明我國城市化進(jìn)程處于加速時期。

　　而這段時期城市空間擴(kuò)張迅速，各種矛盾相對集中，尤其應(yīng)該重視城市國有土地資源的優(yōu)化配置。科學(xué)發(fā)展觀對城市土地資源配置的基本要求是，在城市化加速過程中，應(yīng)該對城市土地實施最嚴(yán)格的土地管理制度，以經(jīng)濟(jì)手段、土地規(guī)劃管理和統(tǒng)籌兼顧征地各方利益，達(dá)到優(yōu)化配置土地資源、集約使用土地資源的目的，并構(gòu)建中國城市土地資源調(diào)控新模式。

　　4.1.1科學(xué)配置城市土地資源，實施統(tǒng)籌各行業(yè)土地供給的土地管理制度。

　　統(tǒng)籌城市各行業(yè)用地，統(tǒng)籌城市用地與城市生態(tài)和諧發(fā)展，處理好城市土地開發(fā)利用和人口增長的關(guān)系，建設(shè)土地集約型城市。

　　4.1.1.1 明確城市經(jīng)濟(jì)布局規(guī)劃。

　　土地規(guī)劃應(yīng)該認(rèn)真分析城市比較優(yōu)勢，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，要與其他地區(qū)的協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上最后形成。目前，在城市的延伸區(qū)域大肆圈占和低價出讓土地是地方政府掌握強(qiáng)大的土地行政權(quán)力，進(jìn)行招商引資的常用做法，土地被征者處于弱勢地位，往往出現(xiàn)失地農(nóng)民與土地粗放經(jīng)營并存現(xiàn)象。在中國今后一段時期以內(nèi)，市場機(jī)制作用難以實現(xiàn)集約利用土地資源，達(dá)到經(jīng)濟(jì)合理布局的目標(biāo)，必須盡快制定科學(xué)合理的城市規(guī)劃經(jīng)濟(jì)布局；在明確科學(xué)合理的城市經(jīng)濟(jì)布局規(guī)劃之后，編制科學(xué)合理的土地利用總體規(guī)劃，土地次級專業(yè)規(guī)劃服從于土地利用總體規(guī)劃。這要求以科學(xué)發(fā)展觀增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)土地供給。只有從全局高度，以統(tǒng)籌發(fā)展的思路，才能使城市土地資源可持續(xù)利用，這是構(gòu)建城市土地調(diào)控新模式的前提。

　　土地利用規(guī)劃應(yīng)該突出土地用途管制。舊城改造中的土地用途管制包括以城市土地用途分區(qū)為依據(jù)的管制；城市邊緣擴(kuò)展用地的管制主要是保護(hù)耕地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制用地總量，利用動態(tài)監(jiān)測體系確保區(qū)內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡。

　　4.1.1.2 采用經(jīng)濟(jì)手段使城市土地資源為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供必須的生產(chǎn)要素保障

　　現(xiàn)行土地資源利用已經(jīng)引進(jìn)了一些經(jīng)濟(jì)手段，但存在不足，特別是土地出讓金在中央和地方政府之間以一定比例進(jìn)行分成，更加促使地方政府大肆出讓土地，有的地方到2010年或最多到2015年將出現(xiàn)無地可用的情況。在經(jīng)濟(jì)手段方面，有必要開征不動產(chǎn)保有稅；進(jìn)一步完善城市土地收購儲備制度；與金融機(jī)構(gòu)合作，阻隔非法獲取土地的資金來源。

　　4.1.2建立完善的土地產(chǎn)權(quán)制度，為發(fā)揮市場在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用創(chuàng)造外部條件

　　要進(jìn)一步充實與完善集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)具體內(nèi)涵，為今后城市擴(kuò)張用地提供法律依據(jù)，以減少征地糾紛，提高郊區(qū)居民在征地過程中的談判地位，同時為政府退出直接參與的征地過程創(chuàng)造條件。

　　政府以規(guī)劃壟斷土地一級市場。強(qiáng)化土地一級市場壟斷，實現(xiàn)國家對城市國有土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，城市政府壟斷土地一級市場，對土地市場實行統(tǒng)一管理，控制土地供應(yīng)。城市土地資源的初次配置嚴(yán)格按城市規(guī)劃要求、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求進(jìn)行。在科學(xué)運(yùn)作土地基金的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善土地儲備制度，建立有效的土地儲備運(yùn)行機(jī)制，從土地數(shù)量、質(zhì)量和區(qū)位上提高對土地市場的調(diào)控能力。

　　在中國當(dāng)前土地以招標(biāo)拍賣掛牌等較高的市場競爭方式出讓比例還相當(dāng)?shù)偷臅r候，需要引進(jìn)大量的企業(yè)微觀主體進(jìn)人土地市場，進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用。通過土地市場價格，發(fā)揮土地資產(chǎn)效應(yīng)，達(dá)到土地資源優(yōu)化配置的目的。

　　建立和完善城市土地交易市場。應(yīng)該轉(zhuǎn)變土地交易方式，進(jìn)一步提高市場化出讓土地的比例，尤其應(yīng)該提倡招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場化程度高的出讓制度。對一般競爭性行業(yè)，如用于商業(yè)、旅游、娛樂、金融服務(wù)業(yè)、商業(yè)住宅等的地塊通過招標(biāo)拍賣掛牌等方式出讓。

　　4.2 清除“圈地”根源，發(fā)揮市場作用，以健全的經(jīng)濟(jì)手段妥善解決土地收益分配問題

　　中央與地方在土地出讓收益分配上關(guān)系沒有理清，促使地方政府大肆尋求地價“剪刀差”。現(xiàn)行的分稅制解決了中央與地方財政收人分配問題，但只要地方政府能夠爭取到建設(shè)用地指標(biāo)搞開發(fā)、引進(jìn)投資項目，就會產(chǎn)生地價“剪刀差”，這是許多地方政府大肆“圈地”的直接原因。地方政府按照和中央財政分成比例，就能夠合理合法地取得可支配的財政收人。政府不再通過征用土地以后以再出讓的形式取得土地收益，而是通過征收土地增值稅的方式實現(xiàn)。因為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、建設(shè)用地拆遷后發(fā)生的土地增值是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，而非被拆遷戶的勞動成果。

　　以累進(jìn)的國稅制方式改革并完善現(xiàn)行稅收制度。由于信息不對稱問題的存在，從遏制經(jīng)濟(jì)過熱角度出發(fā)，可以用行政手段收縮土地供應(yīng)，但這對經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生負(fù)面影響，而放開土地供給又可能造成供過于求，進(jìn)而地方政府之間出現(xiàn)地價惡性競爭，從而引發(fā)土地開發(fā)過熱。以累進(jìn)的分稅制度可以解決該問題，它是依據(jù)上一年度中央財政的土地收益和平均稅率預(yù)測下一財政年度的土地供給基本量，并將這一基本量由高到低分成幾個檔次，分稅過程中中央財政份額隨檔次提高而遞增。同時，允許供給量的突破，但此時的地價收人應(yīng)該全部上繳中央財政。這對扭轉(zhuǎn)和遏制。