調節(jié)的基礎行為是開關，在開關之間增加或者減少開度以適應需要就是調節(jié)。供熱調節(jié)有宏觀、中觀和微觀三種調節(jié)任務，涉及到供熱建設、經營、管理三個方面，都涉及到政策實踐。80年代開始城市集中供熱建設至今，有沒有政策、有什么樣的政策、政策執(zhí)行的如何，始終深刻地影響著集中供熱發(fā)展的水平，其問題、政策、實踐，呈現(xiàn)出相生相滅的關系。本文就青島10多年供熱管理的政策實踐進行梳理，力圖說明城市供熱不同于一般市場經濟，而是受著政府組織管理深刻影響的，必須有強有力的政策法制為基礎的政府組織行為，才能確保各種矛盾的社會因素相互合作，推動城市供熱的積極發(fā)展。

　　一、 分散供熱和集中供熱的矛盾

　　集中供熱比較適合我國城市集中生產、辦公、居住的格局，特別有益于這些地區(qū)實現(xiàn)節(jié)能環(huán)保，是經濟舒適的用熱方式。建設部在80年代期間出臺的集中供熱產業(yè)政策，依靠受益用戶集資的形式，極大地推動了各地的集中供熱建設。但是隨著技術的進步，分散供熱也具有了相當?shù)暮陀眯�，加之城市老城區(qū)用熱分散的特點，目前油氣電方式供熱開始在城市生活當中呈現(xiàn)出上升趨勢，青島實現(xiàn)了地源熱泵、海水熱泵供熱方式以及被動式太陽房，更先進的分布式梯級供能系統(tǒng)也進入了規(guī)劃視野。在這種形勢下，有些部門過高地估計了形勢，以為集中供熱過時了，在執(zhí)行配套費政策上采取了消極退縮的態(tài)度，大比例減少了配套費的征收額度，減弱了集中供熱產業(yè)政策支持力度，在分散供熱和特許經營制度雙不到位的情況下，致使集中供熱近兩年來出現(xiàn)了停滯局面，而略有發(fā)展的分散供熱的高成本和使用上的不便于持久專業(yè)化管理的缺點也逐漸暴露出來，集中供熱和分散供熱都沒有在適合的區(qū)域得到較好較快的發(fā)展。

　　二、 發(fā)展城市供熱建設和經濟社會發(fā)展水平的矛盾

　　青島屬于黃河以南城市，在經濟停滯的60-70年代不屬于供熱城市，但是隨著經濟社會的快速發(fā)展，特別是90年代以來，城市生產生活用熱需求不斷增長，給供熱建設帶來了巨大的壓力，一方面，這種需求還不是爆發(fā)性的，只是逐步增長，另一方面，這種需求總量已經較大，目前的供熱建設已經不能完全滿足，這就呈現(xiàn)出總體上供熱需求壓力日漸增加，而局部則表現(xiàn)出用熱需求的多樣性。同一座樓，有些馬上就要求集中供熱，另一些則完全不需要，入住率、安裝率等等因素困擾著供熱建設和供熱管理。目前我們還沒有研究透針對這種局面的各方都接受的政策，供熱單位提出了最低安裝率、最低入住率、最低繳費率等等相對合理的要求，在避免浪費較大的前提下目前只能單方面考慮供熱單位的經濟利益。為了緩解這些矛盾，對于低收入群體用熱較大比例提高民政補貼，在盡可能的情況下擴大供熱、正常供熱、保障供熱，使更多的群眾受益。

　　三、 供熱成本和經濟用熱之間的矛盾

　　按照建設部和國家發(fā)改委的供熱價格體制改革的進度安排，應當著重實行分類定價、煤熱聯(lián)動、兩部制熱價、分戶計量熱價、公共建筑計量改造。這幾項措施是平衡的制度安排，能夠極大地促進科技進步、供熱發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境改善、社會和諧。然而這樣一個好的政策體系，在實際中落實不夠，影響了經濟環(huán)境社會效益的持續(xù)提升。

　　比如分類定價，作為一個基本的供熱價格政策原則，在青島也沒有堅持下來，而是由五類制變成了四類制最后進一步蛻化成了兩類制，供熱單位承擔的社會負擔加重了，減少的價格收入不足以彌補成本，每年都需要財政進行補貼，使得行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出后勁不足，裹足不前的形勢。

　　比如煤熱聯(lián)動，這個各方協(xié)調的價格原則，已經出臺兩年多了，聯(lián)動的方案也有了，但是有關部門始終不同意進入操作階段，致使今年的煤熱價格繼續(xù)倒掛，供熱虧損局面無法根本扭轉。

　　沒有前兩個政策作基礎，進一步合理化的兩部制熱價、分戶計量熱價和公共建筑改造就難以有動力和動機，在集中供熱當中存在的不合理用能的局面就不可能得到根治，集中供熱按面積收費的能源浪費和環(huán)境負擔就會持續(xù)加劇。

　　比如很多民用和公共建筑，末端用戶已經有了分戶計量裝置，但是由于依舊采取面積熱費制度而不是計量熱價，使得這些裝置的行為節(jié)能作用得不到發(fā)揮。特別是不采用兩部制熱價使得集團用熱缺乏計量改造、調節(jié)用熱的積極性，致使社會建筑總體能耗快速增長得不到遏制。前者是用多用少都一樣，使節(jié)能工作無法開展，后者是想用多少用多少，使供熱無法保障經濟性。

　　要保障用熱的經濟性，更要保障供熱的經濟性。只有供熱成本與用熱成本相一致，才能維持集中供熱的可持續(xù)發(fā)展。

　　四、 供熱生產、輸配、消費各環(huán)節(jié)的協(xié)調問題

　　供熱生產、輸配、消費三個環(huán)節(jié)的工作必須協(xié)調統(tǒng)一起來。曾經有一段時間有些部門認為應當切割熱源生產和熱網輸配部門，使其分業(yè)經營，熱源市場化、熱網統(tǒng)一管理，正是從電力改革引入的這種熱源建設市場化觀念，使得熱源建設失去了配套費政策支持，熱源建設發(fā)展出現(xiàn)了前所未有的寒冬，從2003年開始，熱網建設突飛猛進，熱源則配套不上，出現(xiàn)了要求供熱的信訪連年增長的情況，這是不重視熱源、熱網、熱用戶統(tǒng)一規(guī)劃建設原則的必然結果，目前這一危機正在協(xié)調解決機制，原則依然是三者協(xié)調統(tǒng)一起來，不能把建設和經營及管理無機分割開來，也不能混為一談。在微觀操作層面上看，熱源、熱網、熱用戶存在各自不同的控制形式、調節(jié)策略、計費模態(tài)。熱源控制和調節(jié)及計費重點集中在總量和關鍵參數(shù)上，熱網調控輸配的目標則是均衡，熱用戶行為節(jié)能的關鍵是自主用熱。實現(xiàn)建筑節(jié)能目標，必須三者結合起來。

　　青島有一家外貿大廈采用集中供熱轉供熱，由于沒有分戶計量，租戶按面積繳全額熱費，外貿大廈控制轉供熱用汽，白天高峰、夜間低谷，峰谷差太大，供熱網損嚴重，過低的用汽量和一部制熱價直接導致企業(yè)經營虧損。如果實行兩部制熱價和分戶計量收費，租戶白天可以調節(jié)用熱減少熱費支出，用熱峰谷差將大大減少網損下降，供熱單位收支保持平衡，轉供熱單位可以少付出一些供熱管理勞動，專心投入更優(yōu)質的物業(yè)管理。

　　在供熱準備、試運行、初期的工作中，檢查督察巡查供熱生產情況，發(fā)現(xiàn)各單位的供熱方案各不相同同，如何確保總的供熱質量，我們研究熱源、熱網、熱用戶供熱檢查指標，粗略比較供暖水平值（[平均水溫-室溫]/[室溫-室外氣溫]）、節(jié)電水平值（[平均水溫-室溫]/[供回水溫差]）和平均水溫、流量面積比率、立管水溫差、立管壓差，通過這些指標協(xié)調指導解決供熱系統(tǒng)運營當中整體矛盾。

　　五、 供熱服務的協(xié)調問題

　　除了項目建設和企業(yè)經營以及技術管理外，進一步強調的是供熱服務，這是供熱和諧文化建設的最后一個高地。這幾年，青島供熱行業(yè)在加強供熱服務方面做了大量的工作，以立法規(guī)范和基層建設為基礎，建立了《青島城市供熱條例》《供熱價格和收費辦法》《供熱服務質量標準》《供熱室溫測量標準》《居民供熱投訴服務程序》《供熱合同[按面積、按熱量流量]》《供熱質量誠信企業(yè)考核辦法》《集中供熱煤熱聯(lián)動方案》《供熱特許經營管理辦法》《供熱應急預案》等一系列法規(guī)規(guī)章，及時建立地方供熱協(xié)會通過《青島供熱信息》加快開展各方信息意見溝通，如反映了民聲，及時促成計費使用面積規(guī)范測量的啟動，及時協(xié)調啟動技術監(jiān)督部門的第三方供熱質量測量室溫工作。并向社會公開各企業(yè)的服務維修專線電話，公布供熱成本和供熱方案，定期考核供熱企業(yè)誠信服務水平，促進了全市供熱服務水平穩(wěn)步提高。

　　供熱工作是一項牽一發(fā)動全身的社會系統(tǒng)工程，任何一項工作的完成都不可能簡單依賴一個部門一蹴而就，因此市政府專門成立了副市長為組長的供熱領導小組，專門協(xié)調規(guī)劃建設、成本管理、信訪投訴等方面的工作。今年即將啟動的政府大樓和公共建筑的計量改造也將在這個機制下開展工作，其中兩部制熱價、計量熱費等遲遲難以出臺的政策，將成為考驗這種機制的決心的試金石，如果有決心進行供熱體制的全面改革，兩部制熱價和計量熱費將是一個起點，這是一個全社會合作節(jié)能的機會、是一個全面提升環(huán)境質量的機會、是一個優(yōu)化城市供熱經濟關系的機會、是一個改善城市供熱市場條件的機會，抓住這次機會集中供熱將得到更快速的發(fā)展，進而全面滿足社會多種形式的用熱，促進社會文明富裕水平的提高。