文摘：本文從東平湖水資源及其開發(fā)利用現(xiàn)狀入手，分析了水資源權(quán)屬管理現(xiàn)狀，針對(duì)水資源管理方面存在的突出問題，提出了東平湖水資源隸屬黃河部門管理的主要法律依據(jù)和南水北調(diào)東線經(jīng)過東平湖調(diào)蓄必須由黃河部門管理的理由，進(jìn)而提出了對(duì)策措施。

　　關(guān)鍵詞：水資源 水權(quán) 東平湖 管理

　　東平湖水庫(kù)是黃河下游使用機(jī)率最大的分滯洪區(qū)，也是黃河下游最大的支流——大汶河的自然滯洪區(qū)，同時(shí)又是國(guó)家南水北調(diào)東線過黃河的調(diào)蓄水庫(kù)和山東省西水東調(diào)工程的水源地，正向李國(guó)英主任所講的東平湖是黃河下游防洪和水資源利用戰(zhàn)略布局中最重要的棋子，是黃河下游防洪和水資源利用的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程。在南水北調(diào)東線工程即將開工建設(shè)之際，認(rèn)真分析研究東平湖水資源的管理問題，對(duì)確保黃河長(zhǎng)治久安和充分發(fā)揮水資源效益意義重大。

　　1、東平湖水資源及其開發(fā)利用現(xiàn)狀

　　1.1東平湖水資源概況。東平湖位于黃河右岸由寬變窄的過渡段上，大汶河匯流入黃處。庫(kù)區(qū)總面積627km²，其中老湖區(qū)209km²，設(shè)計(jì)蓄洪水位46m，近期蓄洪水位保證44m爭(zhēng)取44.5m，老湖常年積水面積124km²，蓄量約1.65億m³，多年平均水位40.25m，水面面積近20萬畝。本地區(qū)水資源主要包括大汶河來水、可引用的黃河水、南水北調(diào)調(diào)來的長(zhǎng)江水等。

　　1.1.1大汶河水資源。大汶河是山東黃河最大的支流，也是東平湖的主要補(bǔ)給水源，根據(jù)水文資料統(tǒng)計(jì)，大汶河水資源具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）來水量年際和年內(nèi)豐枯變化大。入湖水量多年（1952～1999）平均為10.77億m³，最大為1964年的60.73億m³，最小為1989年的0.其中7～10月份平均為6.10億m³，其它月份為1.66億m³.（2）來水量呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。近年來，汶河上游加快了整治步伐，加大了地表徑流攔蓄措施，擴(kuò)大了水資源的開發(fā)利用，使來水明顯減少，春季減少尤甚。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952～1960年平均來水量為14.70億m³，1961～1970年平均來水量為17.49億m³，1971～1980年平均來水量為9.30億m³，1981～1989年平均來水量為3.31億m³，1990～1999年平均來水量為8.70億m³.進(jìn)入80年代枯水期，汶河春季不斷出現(xiàn)長(zhǎng)期干河斷流的現(xiàn)象，尤其是從1988年10月至1990年5月，創(chuàng)連續(xù)20個(gè)月未發(fā)生徑流的記錄。

　　1.1.2黃河水資源存在斷流與棄水并存的現(xiàn)象。據(jù)水文資料統(tǒng)計(jì)，1950～1999年黃河平均每年入海水量344億m³，其中非汛期入海水量為133億m³.其中：1950～1959年平均每年入海水量480億m³，非汛期入海水量181億m³；1960～1969年平均每年入海水量501億m³，非汛期入海水量210億m³；1970～1979年平均每年入水量311億m³，非汛期入海水量124億m³；1980～1989年平均每年入海水量286億m³，非汛期入海水量96億m³；1990～1999年平均每年入海水量142億m³，非汛期入海水量54億m³.因此，利用東平湖水庫(kù)可供調(diào)蓄的黃河水量是有保證的。

　　1.1.3南水北調(diào)水量。根據(jù)1993年9月水利部會(huì)同有關(guān)省市共同審查通過的《南水北調(diào)東線工程修訂規(guī)劃報(bào)告》和《南水北調(diào)東線第一期工程可行性研究修訂報(bào)告》，第一期工程過黃河規(guī)劃規(guī)模為200m³／s，31.1億m³／年；2020年水平過黃河規(guī)劃規(guī)模為400m³／s，80.1億m³/年；過黃河最終規(guī)劃規(guī)模為700m³／s，130億m³／年。根據(jù)調(diào)整后的《南水北調(diào)東線一期工程山東供水區(qū)規(guī)劃報(bào)告》，2010年山東需調(diào)引江水30億m³，通過東平湖調(diào)節(jié)由西水東調(diào)工程向膠東送水10～12億m³，2010年后黃河以北的聊城、德州兩市可利用江水5億m³.

　　1.2東平湖水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀。從整體上看東平湖地區(qū)屬于水資源比較豐富的地區(qū)，但由于種種原因東平湖目前仍沒有擺脫只考慮防洪而不能適當(dāng)調(diào)蓄的單一運(yùn)用方式，再加上來水量時(shí)間上分布不均、引湖開發(fā)利用設(shè)施配套差、湖水水質(zhì)較差等因素，東平湖地表水資源開發(fā)利用率仍較低，多年平均引湖水量只有0.66億m3左右。

　　2、黃河主管部門對(duì)東平湖水資源管理現(xiàn)狀及主要依據(jù)

　　2.1黃河主管部門管理現(xiàn)狀。國(guó)務(wù)院《取水許可制度實(shí)施辦法》、水利部《關(guān)于授予黃河水利委員會(huì)取水許可管理權(quán)限的通知》等下發(fā)后，根據(jù)統(tǒng)一部署，東平湖管理局自1994年下半年起組織開展了東平湖（含大清河戴村壩以下）水資源開發(fā)利用情況普查及取水許可登記工作，1995年7月對(duì)其4個(gè)地表取水口和360個(gè)地下取水口發(fā)放了取水許可證；并于2000年6月份由黃委對(duì)地表水和生活、工業(yè)用地下水取水口換發(fā)了取水許可證。根據(jù)水利部《取水許可監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，取水許可監(jiān)督管理機(jī)關(guān)每年都認(rèn)真組織開展了取水許可證年度審驗(yàn)和取用水統(tǒng)計(jì)工作，定期不定期地對(duì)取水人的取水情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查。

　　2.2黃河主管部門管理的主要依據(jù)。

　�。�1）東平湖滯洪區(qū)包括新湖區(qū)和老湖區(qū)兩部分，是分滯黃河洪水、接納汶河洪水，控制艾山下泄流量不超過10000M3/S，確保山東黃河防洪安全的關(guān)鍵工程。老湖區(qū)不僅分滯黃河洪水，而且接納汶河洪水，調(diào)蓄南水北調(diào)水量，運(yùn)用機(jī)遇高，防汛任務(wù)重。因此，確保分滯黃河洪水和蓄滯汶河洪水安全是東平湖老湖的首要任務(wù)，在此前提下，才能進(jìn)行綜合開發(fā)、蓄水興利，發(fā)揮工程最大效益。東平湖水庫(kù)和水資源只有由黃河部門實(shí)施統(tǒng)一管理，南水北調(diào)東線經(jīng)過東平湖調(diào)蓄由黃河部門牽頭管理才能在確保黃河和汶河防洪安全的前提下，把防汛和利用水庫(kù)調(diào)蓄興利有機(jī)結(jié)合起來。充分利用東平湖，適時(shí)增蓄汶河來水和調(diào)蓄黃河豐水，以減少高成本的南水北調(diào)水量，節(jié)約資金，對(duì)確保黃河長(zhǎng)治久安、國(guó)家南水北調(diào)、山東西水東調(diào)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，意義重大。

　�。�2）水利部《關(guān)于授予黃河水利委員會(huì)取水許可管理權(quán)限的通知》明確規(guī)定：黃河水利委員會(huì)對(duì)黃河干流及其重要跨省區(qū)支流的取水許可實(shí)行全額管理或限額管理，并按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的黃河可供水量分配方案對(duì)沿黃各省區(qū)的黃河取水實(shí)行總量控制；在黃河干流托克托（頭道拐水文站基本斷面）以下（含河口區(qū)）……東平湖滯洪區(qū)（含大清河）范圍內(nèi)的取水，應(yīng)到黃河水利委員會(huì)進(jìn)行取水登記，領(lǐng)取取水許可證，其中已由當(dāng)?shù)厮�行政主管部門登記過的，應(yīng)到黃河水利委員會(huì)換領(lǐng)取水許可證。

　�。�3）水利部《取水許可監(jiān)督管理辦法》明確規(guī)定：流域機(jī)構(gòu)是實(shí)施本辦法的取水許可監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，按取水許可分級(jí)審批權(quán)限，負(fù)責(zé)對(duì)管理范圍內(nèi)的取水實(shí)施監(jiān)督管理。

　　（4）《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》第25條明確規(guī)定：在黃河河道管理范圍內(nèi)設(shè)置或擴(kuò)大排污口，應(yīng)當(dāng)征得黃河河道主管機(jī)關(guān)同意等。

　　3、東平湖水資源管理方面存在的主要問題

　　3.1管理權(quán)交叉，給水資源統(tǒng)一管理設(shè)置了障礙。水利部（1994）197號(hào)《關(guān)于授予黃河水利委員會(huì)取水許可管理權(quán)限的通知》中明確規(guī)定，東平湖滯洪區(qū)（含大清河）內(nèi)的取水由黃河水利委員會(huì)實(shí)行全額管理，受理、審核取水許可（預(yù)）申請(qǐng)，發(fā)放取水許可證。因此，黃河水利委員會(huì)東平湖管理局是東平湖水資源的主管機(jī)關(guān)，代表國(guó)家行使水行政主管職能。1995、2000年由黃委會(huì)審批發(fā)放了取水許可證，初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)東平湖水資源的權(quán)屬管理。

　　東平湖滯洪區(qū)的行政管理權(quán)分屬于東平、梁山、汶上三縣，其中老湖區(qū)隸屬于東平縣，東平縣設(shè)有東平湖管理委員會(huì)，主要職責(zé)是開發(fā)東平湖水產(chǎn)資源、旅游資源，實(shí)施東平湖綜合開發(fā)戰(zhàn)略。地方政府雖然不管護(hù)水工程，但為了地方利益卻一直在大力無償開發(fā)水資源功能，產(chǎn)生了諸多矛盾。如2001年8月份，當(dāng)東平湖水位回落到43M高程之時(shí)，黃委會(huì)根據(jù)全河水資源管理的實(shí)際，要求關(guān)閘蓄水，保留5.4億M3的儲(chǔ)量，以備黃河水量不足之用，但當(dāng)?shù)卣�府卻堅(jiān)持盡快退水還田，當(dāng)?shù)厝罕娨簿郾娮钄r，至使黃委指令難以實(shí)施，使有限的水資源白白流失。

　　3.2現(xiàn)有水法關(guān)于水資源的流域所有權(quán)和使用權(quán)規(guī)定不明確，影響了流域水資源統(tǒng)一管理效能。黃河水利委員會(huì)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，國(guó)家僅在水利部三定方案中，授權(quán)其在黃河流域內(nèi)及其他相關(guān)地區(qū)行使水行政主管部門的職責(zé)，而缺乏最具權(quán)威的《水法》授權(quán)，法律主體地位不夠明確�！端�法》第三十四條第二款規(guī)定，直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)，而《水法》實(shí)施13年后的今天，流域機(jī)構(gòu)還沒有征收水資源費(fèi)的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，尚未開征黃河水資源費(fèi)，水資源的國(guó)家所有權(quán)沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償和體現(xiàn)。

　　3.3東平湖水污染嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，排入東平湖的工業(yè)和生活污水量多年平均達(dá)1億多立方米，大部分未經(jīng)處理直接排入河道流入東平湖，使東平湖水質(zhì)日趨惡化。東平湖水多數(shù)流入黃河或被當(dāng)?shù)厝罕娙∮�，加劇了黃河污染，危及庫(kù)區(qū)及沿湖群眾的身體健康，影響水產(chǎn)養(yǎng)殖。近幾年，黃河部門加大了水質(zhì)監(jiān)測(cè)力度和監(jiān)督管理力度，配合地方政府和環(huán)保部門關(guān)停了部分排污嚴(yán)重的企業(yè)，但東平湖水污染仍十分嚴(yán)重，水質(zhì)一般位于Ⅲ～Ⅳ類之間。東平湖管理局作為東平湖水庫(kù)和水資源的主管機(jī)關(guān)，上級(jí)僅僅賦予了其對(duì)水質(zhì)的監(jiān)督權(quán)，對(duì)向東平湖排污的單位和個(gè)人無權(quán)直接采取強(qiáng)制措施，加之戴村壩以上的大汶河隸屬于沿河的縣、市、區(qū)管理，給大汶河、大清河和東平湖的防污、治污增加了難度。

　　3.4東平湖水庫(kù)調(diào)蓄能力不足，影響了其調(diào)蓄水資源效能的充分發(fā)揮。東平湖是確保山東黃河防洪安全的一張王牌，是黃河下游防洪、水資源利用戰(zhàn)略布局中最重要的一個(gè)棋子，同時(shí)作為南水北調(diào)東線工程向膠東、天津、北京等地送水的調(diào)水平臺(tái)，對(duì)東平湖蓄水能力提出了更高要求。當(dāng)前老湖常積水面積一般保持在20萬畝左右，相應(yīng)蓄水量只有1.65億M3左右，愈來愈滿足不了形勢(shì)發(fā)展的需要。

　　3.5水資源管理方式落后，監(jiān)督管理不及時(shí)，影響了水資源管理效能的發(fā)揮。多年來，由于黃河主管部門對(duì)水的資源管理認(rèn)識(shí)不到位，重建輕管思想嚴(yán)重，對(duì)水的資源管理和湖產(chǎn)品、旅游資源開發(fā)管理力度小，東平湖水資源統(tǒng)一管理尚末真正落到實(shí)處。目前尚處在探索階段，管理方式僅維持在粗放管理層面上，缺乏生機(jī)和創(chuàng)新，管理效益非常差。

　　4、東平湖水資源管理初步設(shè)想

　　隨著水權(quán)水市場(chǎng)的建立，要以水權(quán)理論為指導(dǎo)，研究解決東平湖資源管理中的問題，讓東平湖有限的水資源發(fā)揮更大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

　　4.1由水利部出臺(tái)專門《東平湖水資源管理辦法》，依法規(guī)范東平湖水資源的資源管理和開發(fā)使用管理行為。

　　4.2認(rèn)真執(zhí)行取水許可制度實(shí)施辦法，嚴(yán)格取水許可證的發(fā)放、審核，建立取用水管理工作體系，完善取水許可制度。

　　4.3建立東平湖水務(wù)一體化管理機(jī)制，建立健全水資源管理專職執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)東平湖水資源實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)一監(jiān)督管理，統(tǒng)一發(fā)放取水許可證，統(tǒng)一征收水資源費(fèi)，統(tǒng)一管理水量水質(zhì)，制定完善水資源配置、節(jié)約和保護(hù)制度，實(shí)行水資源有償使用制度。充分發(fā)揮東平湖水資源、湖產(chǎn)資源、旅游資源的綜合效益。

　　4.4采取有效措施，增大水儲(chǔ)備能力，發(fā)揮東平湖多種功能。東平湖水庫(kù)防洪功能是第一位的，但防洪運(yùn)有一定的時(shí)限性和機(jī)遇性，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是以蓄水為主。要充分發(fā)揮東平湖的蓄水功能，解決好湖區(qū)群眾的生產(chǎn)、生活問題。

　　4.5利用“四五”普法的有利時(shí)機(jī)，大力開展水法規(guī)宣傳，加大計(jì)劃用水節(jié)約用水的宣傳，讓廣大人民群眾了解水資源短缺現(xiàn)狀，樹立節(jié)水意識(shí)和憂患意識(shí)，樹立水法制意識(shí)，營(yíng)造節(jié)水型社會(huì)大環(huán)境。

　　4.6為適應(yīng)市水北調(diào)對(duì)水質(zhì)的要求（Ⅲ類以上標(biāo)準(zhǔn)），要認(rèn)真執(zhí)行水污染防治法和河道管理?xiàng)l例，加大對(duì)入湖（河）排污口的建前審查和日常監(jiān)督、排污達(dá)標(biāo)控制和總量控制管理。

　　4.7要增加治水管水的科技含量，著力開發(fā)水資源節(jié)約保護(hù)的新技術(shù)，用現(xiàn)代化的管理手段管理東平湖水資源。

　　4.8充分利用東平湖水資源優(yōu)勢(shì)，開發(fā)旅游資源，營(yíng)造人文景觀，開辟旅游熱線。利用東平湖浩大的水面進(jìn)行開發(fā)養(yǎng)殖，把東平湖盛產(chǎn)的菱、芡、魚、貝、藕的養(yǎng)殖、深加工進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，把東平湖建成經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。