國務(wù)院以第397號令發(fā)布《安全生產(chǎn)許可證條例》，確立了建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證制度，這是建筑業(yè)安全生產(chǎn)管理的一件大事，標(biāo)志著建筑施工安全法律法規(guī)的進(jìn)一步完善。建筑施工安全生產(chǎn)許可證是一種市場準(zhǔn)入條件，也是政府依法行政的具體行為。對建筑業(yè)實行市場準(zhǔn)入對于政府依法加強(qiáng)對安全生產(chǎn)的監(jiān)管，提高高危行業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻，對于督促建筑企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，加大安全投入、改善安全生產(chǎn)條件、提高安全標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)，具有重大的現(xiàn)實意義。如何促進(jìn)企業(yè)的安全管理模式、管理體制和管理機(jī)制的不斷完善，如何確保建筑業(yè)安全生產(chǎn)管理水平的不斷提高，促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展，將是今后一個階段我們面臨的新問題。

本文討論重點：建筑施工安全生產(chǎn)許可證制度的實施對建筑業(yè)的影響；如何將安全生產(chǎn)許可制度與建筑業(yè)的管理緊密結(jié)合。

一、我市建筑業(yè)安全生產(chǎn)管理的現(xiàn)狀

近幾年來，隨著全市經(jīng)濟(jì)社會和城市建設(shè)的迅猛發(fā)展，我市建筑業(yè)總體實力增長較快。2004年全市共完成建筑業(yè)產(chǎn)值227億元，同比增長20.7%，占全市GDP的10.5％，增加值達(dá)到147.3億元；實現(xiàn)利稅總額14.5億元，增長26.1%；施工面積累計3200萬平方米，同比增長11.2%；全員勞動生產(chǎn)率人均7.83萬元，同比增長10.3%。在全國安全生產(chǎn)形勢比較嚴(yán)峻的大背景下，我市建筑施工安全生產(chǎn)繼續(xù)保持了平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢，百億元施工產(chǎn)值死亡率為2.09，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的控制指標(biāo)，我市在全面加強(qiáng)安全監(jiān)管的同時，突出加強(qiáng)了塔吊、腳手架、深基坑、圍擋墻等危險源的專項治理，收到了很好效果。

雖然我市建筑業(yè)發(fā)展水平較高，潛力很大，但是應(yīng)該看到目前我市建筑業(yè)的安全生產(chǎn)面臨的問題也十分突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是建筑行業(yè)安全生產(chǎn)方面的市場準(zhǔn)入門檻低。相當(dāng)一部分基礎(chǔ)薄弱、安全生產(chǎn)條件差、安全生產(chǎn)能力弱的小企業(yè)進(jìn)入了建筑領(lǐng)域，在一定程度上加重了建筑行業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)脆弱的現(xiàn)實。安生生產(chǎn)自保體系難以正常地從事建筑行業(yè)、安全生產(chǎn)能力差的企業(yè)，資本、技術(shù)、人力資源等重要的生產(chǎn)要素難以適應(yīng)激烈的市場競爭，而為了在市場競爭中獲得更多的份額，瓜分到更多的蛋糕，就必然要加快資本積累的速度，對投資回報心情迫切。在這一簡單市場活動中，墊資建設(shè)、違法轉(zhuǎn)包、分包的行為就會發(fā)生，到了生產(chǎn)過程中就會千方百計地減少安全投入，或者挪用安全費用，把生產(chǎn)成本降到最低。不發(fā)生事故是僥幸，發(fā)生事故是必然。從安全事故分析來看基本是這樣一種模式�？梢灾v，安全生產(chǎn)門檻低是導(dǎo)致事故頻發(fā)的主要原因。

二是建筑業(yè)總體素質(zhì)不高，核心競爭力不強(qiáng)。建筑業(yè)的競爭，關(guān)鍵是科技的競爭、人才的競爭。目前，我市建筑業(yè)企業(yè)大多仍停留在傳統(tǒng)階段，全員勞動生產(chǎn)率、技術(shù)裝備率較低，主要是靠大量的人力物力投入維持經(jīng)濟(jì)增長。據(jù)統(tǒng)計，美國1997年的勞動生產(chǎn)率已經(jīng)達(dá)到6.8萬美元，我市2003年的勞動生產(chǎn)率僅為7.1萬元人民幣，占美國1997年的1/8。從人才方面看，目前全市項目經(jīng)理總數(shù)8300人，而一級項目經(jīng)理只有600人；全市基層作業(yè)從業(yè)人員20萬人，而高級技工僅有2000人。

三是企業(yè)安全生產(chǎn)工作基礎(chǔ)薄弱。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)成分尤其是三資企業(yè)、私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)組織大量產(chǎn)生，特別是近年來建筑業(yè)企業(yè)加快了改革步伐，通過租賃、改制、改組等多種形式，部分集體企業(yè)、國有企業(yè)實際上已為民營或被個體承包。大量非國有制企業(yè)的產(chǎn)生和企業(yè)經(jīng)營方式的改變，加之我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系以及管理和監(jiān)察體制不健全，使原有的安全管理體系受到?jīng)_擊，甚至不復(fù)存在，安全生產(chǎn)工作受到很大影響。如一些私營個體企業(yè)和改制后的國有集體企業(yè)呈現(xiàn)無主管部門、無工會組織、內(nèi)部管理不規(guī)范的現(xiàn)象，企業(yè)法人或經(jīng)營者法律觀念淡薄，對國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)知識知之甚少，有的企業(yè)管理人員干脆將安全管理機(jī)構(gòu)與其他部門合并，安全管理人員身兼數(shù)職，使安全管理處于失控狀態(tài)。

四是職工缺乏必要的安全生產(chǎn)意識。相當(dāng)多的企業(yè)出于降低生產(chǎn)成本的考慮大量使用文化素質(zhì)較低的農(nóng)民工、外來工，同時有的企業(yè)對新工人也沒有進(jìn)行正規(guī)的就業(yè)前培訓(xùn)，這些工人的安全生產(chǎn)能力和自我保護(hù)意識都很差，往往既是事故的肇事者，也是受害者。

五是建筑業(yè)90％以上的職工來自農(nóng)村，由于工作場所的不固定性，企業(yè)對人員的流動缺乏規(guī)范有效的制約措施，難于對職工開展全面系統(tǒng)的培訓(xùn)工作。

二、實施建筑施工安全生產(chǎn)許可證制度對建筑業(yè)的影響

推行安全生產(chǎn)許可證制度要從貫徹以人為本、執(zhí)政為民的思想高度，從政府工作適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求，堅持統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求的高度，從政府轉(zhuǎn)變職能、依法強(qiáng)化市場監(jiān)管的高度，充分認(rèn)識實施安全生產(chǎn)許可證制度的重要意義。建筑業(yè)實行安全生產(chǎn)許可證制度，是一項重要的戰(zhàn)略性工程�！栋踩�生產(chǎn)許可證條例》是第一部有關(guān)安全生產(chǎn)行政許可的行政法規(guī)，實行安全生產(chǎn)許可證制度，目的是把不符合安全生產(chǎn)條件的企業(yè)排除在生產(chǎn)經(jīng)營活動之外，堵住源頭，預(yù)防和減少傷亡事故，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作從被動防范向源頭管理轉(zhuǎn)變，從事后查處向強(qiáng)化基礎(chǔ)工作轉(zhuǎn)變。

總的來說，通過安全生產(chǎn)許可證的審查工作，對我市的安全生產(chǎn)工作起到了積極的推動作用。

一是進(jìn)一步貫徹落實了二是促進(jìn)企業(yè)改善安全生產(chǎn)條件，提高安全管理水平。實行安全生產(chǎn)許可證制度，建筑施工企業(yè)必須依法取得安全生產(chǎn)許可證之后方可從事生產(chǎn)活動。它就象一道堅實的門檻，把不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)擋在了門外。企業(yè)要想跨過這道門檻，就必須加大安全投入，全面落實安全生產(chǎn)的基本條件，強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理水平，改善企業(yè)安全生產(chǎn)環(huán)境，建立企業(yè)安全生產(chǎn)長效機(jī)制。

三是強(qiáng)化了安全監(jiān)管執(zhí)法力度。實施安全生產(chǎn)許可證制度的重要目的，就是通過這一制度，賦予安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門一種有效的監(jiān)管手段，以進(jìn)一步加大安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的力度。一方面，在審核的同時，繼續(xù)做好安全監(jiān)管執(zhí)法工作，加大對不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)違反安全生產(chǎn)的監(jiān)督力度。另一方面，還要加強(qiáng)頒證后的監(jiān)管，對已取得安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)，發(fā)現(xiàn)其不再具備規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，立即暫扣或吊銷安全生產(chǎn)許可證。

四是促進(jìn)企業(yè)充分認(rèn)識到自身的安全責(zé)任。使企業(yè)初步了解到安全生產(chǎn)管理的系統(tǒng)性、科學(xué)性、重要性，有效地促進(jìn)企業(yè)完善安全生產(chǎn)基本條件，落實責(zé)任，加大企業(yè)內(nèi)部安全管理的力量和投入，提高安全管理人員的基本素質(zhì)，促進(jìn)企業(yè)提高內(nèi)部安全管理水平，以及自我約束、自我完善的能力。

五是全面掌握了我市施工企業(yè)的基本情況。對所有企業(yè)的安全生產(chǎn)管理情況建立了檔案，有了基本的數(shù)據(jù)資料，為今后制定安全生產(chǎn)管理政策，加大安全生產(chǎn)管理力度奠定了扎實的基礎(chǔ)。

但是，目前在審查過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。一是企業(yè)未按公司的職能設(shè)立安全生產(chǎn)責(zé)任體系和安全管理制度。各企業(yè)按要求的安全生產(chǎn)條件，做了大量的工作，審查結(jié)論都達(dá)到了合格或基本合格。但多數(shù)被審查企業(yè)的安全職責(zé)定位還不準(zhǔn)確，仍未擺脫計劃經(jīng)濟(jì)條件下所賦予其行政管理職能的定位，未按公司的職能設(shè)立安全生產(chǎn)責(zé)任體系和安全管理制度，一些管理制度和資料，經(jīng)不起推敲和延伸，有明顯的目的性。二是安全機(jī)構(gòu)設(shè)立和專職安全人員配備有短期行為。有不少企業(yè)的安全機(jī)構(gòu)和配備的專職安全人員雖從文件資料上達(dá)標(biāo)，但不少是近期所為，實際上獨立的安全機(jī)構(gòu)和專職安全人員有的只是虛設(shè)或者掛名。企業(yè)在通過安全生產(chǎn)許可證審查合格后，安全機(jī)構(gòu)和專職人員能否保持現(xiàn)狀，還需要認(rèn)真的檢查。三是企業(yè)的安全生產(chǎn)法制觀念和責(zé)任意識沒有真正牢固樹立起來。一些企業(yè)無視國家法律法規(guī)，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，沒有把安全生產(chǎn)擺上重要位置，忽視安全生產(chǎn)，安全意識不強(qiáng)，違章指揮、違章作業(yè)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、不斷強(qiáng)化安全生產(chǎn)許可證的監(jiān)督管理

（一）不斷完善建筑市場準(zhǔn)入機(jī)制

建筑業(yè)實行安全生產(chǎn)許可證制度，目的是有效落實"安全第一，預(yù)防為主"的方針，設(shè)置企業(yè)安全生產(chǎn)條件的準(zhǔn)入關(guān)口，從源頭上嚴(yán)格把關(guān)，以防止和減少事故，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作由事后查處向事前防范轉(zhuǎn)變。要通過實施安全生產(chǎn)許可證制度，以全面落實安全生產(chǎn)的準(zhǔn)入條件為手段，以推動企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任為重點，淘汰一些達(dá)不到安全條件的企業(yè)。不斷提高企業(yè)安全生產(chǎn)保障能力，提升全市建筑企業(yè)整體素質(zhì)的提高，落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，從根本上防止和減少各類事故的發(fā)生。

（二）不斷強(qiáng)化安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)工作

近年來建筑業(yè)事故多發(fā)，雖然原因是多方面的，但安全生產(chǎn)基礎(chǔ)條件差是根本性的原因。我市經(jīng)過幾年的大力整治，建筑施工安全生產(chǎn)條件有了明顯改善，但是，應(yīng)該看到目前的建筑業(yè)安全生產(chǎn)科技含量較低，安全生產(chǎn)工作基礎(chǔ)比較薄弱。因此，要通過安全生產(chǎn)許可證的實施，督促企業(yè)按規(guī)定設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，配備專職安全生產(chǎn)管理人員，以安全生產(chǎn)責(zé)任主體的姿態(tài)，從企業(yè)生存和發(fā)展的高度自覺增加安全投入，依法規(guī)范自身安全生產(chǎn)行為，積極采用安全性能可靠的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備和新材料，不斷改善安全生產(chǎn)條件。使企業(yè)主動發(fā)現(xiàn)自身安全管理存在的缺陷并進(jìn)行整改，全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作，提高安全生產(chǎn)管理水平。把加強(qiáng)企業(yè)制度建設(shè)、加強(qiáng)企業(yè)安全機(jī)構(gòu)建設(shè)、加強(qiáng)企業(yè)安全管理隊伍建設(shè)作為工作重點，從安全生產(chǎn)條件的硬件和軟件兩個方面加快整改步伐，提升建筑業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)條件，夯實安全生產(chǎn)基礎(chǔ)。

（三）不斷完善企業(yè)安全生產(chǎn)自保體系

通過安全許可證制度管理，實現(xiàn)管理重心的前移，查找企業(yè)的安全管理缺陷，促進(jìn)企業(yè)完善安全生產(chǎn)條件，健全自保體系，企業(yè)要在全面排查的基礎(chǔ)上，突出整改安全生產(chǎn)的薄弱環(huán)節(jié)。政府要改進(jìn)安全檢查方式，從以往重點對施工過程實體安全的監(jiān)督檢查，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ髽I(yè)的安全生產(chǎn)自保體系建立與運轉(zhuǎn)狀況的監(jiān)督檢查為主，查找企業(yè)安全生產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)企業(yè)自我保障體系不斷完善和有效運轉(zhuǎn)，提高企業(yè)對安全生產(chǎn)的自控能力；從以往重點以告知性的檢查，轉(zhuǎn)變?yōu)殡S機(jī)抽查、暗訪及巡查為主，增大安全監(jiān)管的覆蓋面；對安全責(zé)任不落實，致使施工現(xiàn)場安全隱患嚴(yán)重甚至發(fā)生安全事故的責(zé)任單位和責(zé)任人，加大責(zé)任追究力度，提高其違法成本。

（四）不斷加強(qiáng)建筑行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理

要通過安全生產(chǎn)許可證制度的實施，不斷提高安全監(jiān)管能力，做到安全監(jiān)管體制及運行機(jī)制的科學(xué)、高效，實現(xiàn)安全監(jiān)管的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化。

一是提高公開、公正、公平的依法監(jiān)管能力。把《安全生產(chǎn)許可證條例》的實施與《行政許可法》緊密結(jié)合，加強(qiáng)安全監(jiān)管的執(zhí)法規(guī)范建設(shè)，不斷完善安全監(jiān)管的內(nèi)部工作程序和工作標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范市場主體行為、完善市場機(jī)制的地方性規(guī)章制度。實施差別化管理機(jī)制，結(jié)合企業(yè)的誠信記錄，圍繞安全生產(chǎn)許可證的管理要求作相應(yīng)的梳理和調(diào)整。

二是嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。加大對申報安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)審查力度，嚴(yán)格檢查企業(yè)的安全生產(chǎn)各項規(guī)章制度的落實情況。對申報企業(yè)要進(jìn)行全面檢查，對照企業(yè)提供的材料，對申報企業(yè)的安全管理體系進(jìn)行審查，重點檢查企業(yè)的機(jī)構(gòu)建設(shè)是否到位，安全管理人員是否到位、企業(yè)的各項制度是否執(zhí)行，檢查企業(yè)申報材料與實際管理的符合性，對不符合安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，堅決不予頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證。

三是加大安全生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。對發(fā)現(xiàn)建筑施工企業(yè)未依法取得安全生產(chǎn)許可證擅自從事建筑施工活動的，要依法將其清出建筑市場。加強(qiáng)對已取得證書企業(yè)的檢查，對存在管理體系不完善、制度不落實、編造相關(guān)記錄等問題，不再具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，要堅決予以依法處理，直至吊銷其安全生產(chǎn)許可證。