監(jiān)理工程師承擔(dān)施工安全事故責(zé)任的依據(jù)問題

行政法規(guī)。《中華人民共和國建筑法》第四十五條明確規(guī)定：施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。實(shí)行施工總承包的，由總承包單位負(fù)責(zé)。分包單位向總承包單位負(fù)責(zé)，服從總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)管理。第七十一條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)的管理人員違章指揮、強(qiáng)令職工冒險作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。”這些條款非常明確，施工安全責(zé)任應(yīng)由承包單位負(fù)責(zé)，不是由業(yè)主或監(jiān)理單位負(fù)責(zé)，這符合“誰生產(chǎn)，誰負(fù)責(zé)”的安全基本原則。

技術(shù)法規(guī)。為了保障建筑施工安全，建設(shè)部先后出臺了一系列行業(yè)規(guī)范：如《施工現(xiàn)場臨時用電安全技術(shù)規(guī)范》、《建筑施工高處作業(yè)安全技術(shù)規(guī)范》、《龍門架及井架物料提升機(jī)安全技術(shù)規(guī)范》等。為了科學(xué)地評價建筑施工安全生產(chǎn)情況，提高安全生產(chǎn)工作的管理水平，預(yù)防傷亡事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)檢查工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，又制定了《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》。從執(zhí)行角度，這些規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)都是從技術(shù)上要求施工單位應(yīng)遵守的準(zhǔn)則，而非工程監(jiān)理單位；從監(jiān)督角度，建設(shè)部第81號令——《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》第六條規(guī)定：“建筑安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對工程建設(shè)施工階段執(zhí)行施工安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的情況實(shí)施監(jiān)督。”這里的安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是指具有一定行政執(zhí)法權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，而非目前的監(jiān)理企業(yè)。

監(jiān)理性質(zhì)與特點(diǎn)。從概念上講，工程監(jiān)理是指監(jiān)理單位按業(yè)主的委托和授權(quán)，根據(jù)有關(guān)法規(guī)和監(jiān)理合同以及其他相關(guān)工程建設(shè)合同，對工程建設(shè)實(shí)施的監(jiān)督管理。監(jiān)督管理者與生產(chǎn)組織者是不一樣的。按誰組織生產(chǎn)，誰承擔(dān)安全責(zé)任的基本原則，現(xiàn)有條件下，監(jiān)理單位承擔(dān)施工的安全責(zé)任的權(quán)力不足；從性質(zhì)上講，監(jiān)理人員利用自己的工程建設(shè)知識技能和經(jīng)驗為業(yè)主提供監(jiān)督管理服務(wù)，它既不同于承建商的直接生產(chǎn)活動，也不同于業(yè)主的直接投資活動，它不向業(yè)主承包工程報價，不參與承包單位的利益分成。因此，監(jiān)理單位承擔(dān)施工安全責(zé)任的理由不足；從目的講，工程建設(shè)監(jiān)理的目的是力求使工程項目能在計劃的投資、進(jìn)度和質(zhì)量目標(biāo)內(nèi)建成使用。因此，在監(jiān)理過程中，監(jiān)理工程師只能承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，所以監(jiān)理單位承擔(dān)施工安全責(zé)任的能力不足。

行政責(zé)任追究。去年4月國務(wù)院第302號令《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)范》頒布后，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府部門不是生產(chǎn)組織者，仍要承擔(dān)安全生產(chǎn)的行政責(zé)任，那么，工程監(jiān)理單位理應(yīng)承擔(dān)施工安全責(zé)任。

我認(rèn)為，這種觀點(diǎn)理由欠充分：首先，監(jiān)理單位是獨(dú)立法人的企業(yè)實(shí)體，而不是政府的職能部門，保障人民群眾生命、財產(chǎn)安全是各級政府的基本職責(zé)，不是監(jiān)理公司的基本職責(zé)；其次，各級政府的職能部門對涉及安全生產(chǎn)事故負(fù)責(zé)行政審批：如批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、認(rèn)可、注冊，頒發(fā)證照等，而監(jiān)理單位不具有行政審批職能。因此不具備承擔(dān)安全生產(chǎn)行政責(zé)任的主體資格。

監(jiān)理工程師在施工安全方面應(yīng)注意的問題

監(jiān)理單位或監(jiān)理工程師不承擔(dān)施工安全的直接責(zé)任，并不等于監(jiān)理工程師可以忽視施工安全，在一定條件下，監(jiān)理工程師將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第一，不可忽視。投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)是一個有機(jī)整體，監(jiān)理工程師要力求目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就必須把施工安全作為影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素加以重視。

第二，不能缺位。監(jiān)理是一種高智能有償技術(shù)服務(wù)活動。按國際慣例和FIDIC合同條件下的監(jiān)理，監(jiān)理工程師應(yīng)該能夠在事前控制發(fā)揮積極作用，能夠及時發(fā)現(xiàn)施工方案、施工技術(shù)等方面存在的隱患和缺陷，能夠避免發(fā)生質(zhì)量和安全事故。如果監(jiān)理工程師沒有做工作，是主觀意義上的缺位；如果做了工作，但沒有發(fā)現(xiàn)隱患而發(fā)生了事故，是客觀意義上的缺位。這兩種缺位，監(jiān)理工程師都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，這種責(zé)任不是經(jīng)濟(jì)和刑事責(zé)任，主要是執(zhí)業(yè)責(zé)任，政府將對這種執(zhí)業(yè)責(zé)任進(jìn)行處罰。

第三，不能錯位。按現(xiàn)階段定義，監(jiān)理工程師不是生產(chǎn)者，也不是生產(chǎn)的組織指揮者。如果監(jiān)理工程師錯位，把自己視為承包商的領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者，直接組織操作施工，甚至強(qiáng)令操作人員在不具備安全生產(chǎn)條件下作業(yè)，違章指揮等造成安全事故的發(fā)生，監(jiān)理工程師將承擔(dān)錯位責(zé)任。錯位責(zé)任的大小將根據(jù)錯位程度和事故性質(zhì)確定，情節(jié)嚴(yán)重的將負(fù)刑事責(zé)任。