隨著城市化和工業(yè)化的推進，加之我國長期以來長期分割的城鄉(xiāng)二元土地所有制和管理制度的制約，城市土地特別是建設用地的緊張與農(nóng)村土地的低效利用局面并存，土地的可持續(xù)利用成為城市的可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)社會的統(tǒng)籌發(fā)展所面臨的核心問題，本文將以土地資源的可持續(xù)發(fā)展理論為支撐，以瀏陽市工業(yè)新城的土地開發(fā)和利用為研究對象，探討我國城市土地資源可持續(xù)發(fā)展的對策和措施，以期對當前我國的城市化進程中面臨的土地資源開發(fā)和利用有所助益。

　　土地，國脈所系，民生所依。土地資源的開發(fā)利用為我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎。2009年，瀏陽市委市政府提出了建設橫跨兩園區(qū)、涵蓋四鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“工業(yè)新城”。新城規(guī)劃總用地396平方公里，其中建設用地規(guī)模將近100平方公里。當前，新城建設大幕拉啟，受用地規(guī)劃滯后的制約，新城農(nóng)業(yè)用地、建設用地、生態(tài)用地等各類用地供需矛盾將日趣凸顯，如何保障新城有限土地資源的可持續(xù)利用對統(tǒng)籌實現(xiàn)新城經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展至關重要。

　　一、土地資源可持續(xù)利用含義

　　土地資源可持續(xù)利用是受當前土地資源瓶頸作用日漸凸顯的嚴峻形勢倒逼，以土地的高效、集約、綜合利用為基礎，基于可持續(xù)發(fā)展理論而提出來的科學用地方式。它包含兩層含義：一是土地資源的高效持續(xù)利用；二是土地資源與社會其他資源相配合共同支撐經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。土地資源的可持續(xù)利用主要包括以下內(nèi)容：

　　（1）土地資源數(shù)量配置與土地資源的總量稀缺保持高度一致；

　　（2）土地資源質(zhì)量組合與土地資源稟賦相適應；

　�。�3）土地資源的時間安排與土地資源的時序性完全相當；

　�。�4）土地資源配置應當考慮區(qū)域差異，反映各地區(qū)特點，激發(fā)各地區(qū)發(fā)展活力。內(nèi)容的核心是指土地資源既要滿足當代人的需要，又不影響后代人的發(fā)展條件，保證有限的土地供給能滿足社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的土地需求，要讓土地資源配置在數(shù)量上具有均衡性，在質(zhì)量上具有級差性，在時間上具有長期性，在空間上具有全局性，從而實現(xiàn)自然協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟連續(xù)性和社會持續(xù)性的統(tǒng)一。工業(yè)新城土地資源的可持續(xù)發(fā)展就是指新城的土地利用在“保護資源、保障發(fā)展、保持生態(tài)”的基本理念指導下，在生態(tài)合理、經(jīng)濟可行、社會可接受的控制目標約束下（如圖1所示），實現(xiàn)新城經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)的和諧發(fā)展。

　　二、工業(yè)新城土地資源可持續(xù)利用對策

　�。ㄒ唬┳邇�(nèi)涵型開發(fā)模式，高效利用農(nóng)業(yè)用地

　　人類社會創(chuàng)造財富實質(zhì)就是對土地進行遞進式的開發(fā)利用過程。建設工業(yè)新城同樣是在現(xiàn)有發(fā)展基礎上對規(guī)劃范圍內(nèi)的土地進行統(tǒng)籌開發(fā)和利用。由于新城涵蓋永安、北盛、洞陽、蕉溪四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃用地也是以農(nóng)業(yè)用地為主（如表1所示），因此，高效利用農(nóng)業(yè)用地，夯實新城第一產(chǎn)業(yè)，將為新城發(fā)展奠定基礎。高效利用農(nóng)業(yè)用地，要多方面統(tǒng)籌兼顧。

　　首先要控制存量高效利用。要長期堅持“保經(jīng)濟增長、保耕地紅線”的“雙保”行動，實行最嚴格的耕地保護制度，對新城區(qū)劃類的農(nóng)業(yè)用地實行動態(tài)監(jiān)控制度，保證耕地數(shù)量不減；要加大水利、防洪、生態(tài)等基礎設施建設，保證耕地面積不因洪澇、干旱等自然災害而減少。在保證耕地數(shù)量不減少的同時要保障耕地質(zhì)量，要實施“沃土工程”、“移土培肥”、“土壤培植”工程，保證耕地的耕作層、耕地質(zhì)量、耕地產(chǎn)出不因人工化肥種植、取土、挖沙而受影響，定期檢測監(jiān)控耕地土壤質(zhì)量；要嚴禁耕地拋荒，提高耕地復種指數(shù)，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社規(guī)模經(jīng)營，堅持發(fā)展烤煙、藥材、有機蔬菜、花卉苗木、規(guī)模養(yǎng)殖等特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高耕地單位產(chǎn)能。

　　其次要保證增量持續(xù)利用。土地的數(shù)量是有限的，耕地數(shù)量更是匱乏。因此，應根據(jù)瀏陽市土地整理復墾開發(fā)規(guī)劃（如表2所示）細分編制工業(yè)新城土地綜合整治規(guī)劃并嚴格執(zhí)行；要大力加強農(nóng)田水利、農(nóng)村道路等農(nóng)業(yè)基礎設施建設，積極開展土地整理；要認真領會和貫徹國土資源部最新發(fā)出的《關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》，嚴格控制新城內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地的改擴建，將新建宅基地納入居住點規(guī)劃并嚴格審批農(nóng)村新建住宅和鄉(xiāng)村別墅的占地面積，做到事前審批，事后復查和定期核查相結合的監(jiān)管制度，加大空心村、廢棄宅基地的整理力度，大力加強新城農(nóng)村居民點整理；要統(tǒng)籌規(guī)劃，積極開展廢棄土地的復墾；要按計劃、有步驟地推進耕地后備資源的開發(fā)利用，提高新開墾耕地的質(zhì)量和產(chǎn)出率。

　　再次要占補平衡合理利用。當前，工業(yè)新城的建設正處于初期階段，新城也是三大高速交匯地和長瀏城際輕軌必經(jīng)地，同時也是多條縣鄉(xiāng)道必經(jīng)地，要完善新城區(qū)劃內(nèi)的交通網(wǎng)絡、水、電等基礎設施建設必然會占用不少耕地。因此，要力爭少占或不占耕地，嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度，在新城永安、北盛、洞陽等市域次中心鎮(zhèn)因建設擠占耕地時，必須由官渡、社港、金剛、淳口等一般鎮(zhèn)多補充耕地，同時要考慮因新城發(fā)展而引起的土地發(fā)展權配置的不同和利益分配的不平衡，要將新城次中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先的土地發(fā)展權所帶來的利益與犧牲土地發(fā)展權為補充耕地作貢獻的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享，而不是按照“誰投資，誰受益”傳統(tǒng)原則由新城獨享，否則難以做到統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)發(fā)展�？傊�，新城農(nóng)業(yè)用地的開發(fā)利用既要保證數(shù)量不減，又要保障質(zhì)量提高，不斷提高新城有限農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值以滿足新城可持續(xù)發(fā)展需要。

　�。ǘ�）采用立體化利用方式，集約利用工業(yè)用地

　　農(nóng)業(yè)是基礎，工業(yè)是主導。工業(yè)新城的發(fā)展正是建立在長沙國家生物產(chǎn)業(yè)基地和湖南瀏陽制造產(chǎn)業(yè)基地的發(fā)展基礎之上，并將繼續(xù)以兩基地的發(fā)展為主導，新城工業(yè)發(fā)展離不開城市建設用地這一稀缺性載體。因此，不僅要高效利用新城農(nóng)業(yè)用地，更要集約利用新城建設用地，尤其是建設用地中的工業(yè)用地。從表1可見，工業(yè)新城總體規(guī)劃用地面積中，由于林地占絕大比例，城市建設用地僅占總體規(guī)劃用地的16.89%，包括遠景城市建設用地在內(nèi)也只有23.68%.在這比重有限的建設用地中，根據(jù)《瀏陽工業(yè)新城總體發(fā)展規(guī)劃》公布的“規(guī)劃城市建設用地一覽表”（如表3所示），工業(yè)用地雖占新城建設用地的40.43%，但僅占新城總體規(guī)劃用地的6.82%.總量有限的工業(yè)用地遠遠滿足不了新城工業(yè)項目發(fā)展的用地需求。

　　由于工業(yè)用地產(chǎn)出是主導和支撐新城社會經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力，因此，集約利用新城建設用地的核心在于集約利用好工業(yè)用地。集約利用工業(yè)用地，是指以用量節(jié)約、布局合理、結構優(yōu)化為前提，通過增加存量土地的投入，改善工業(yè)用地的經(jīng)營和管理，使工業(yè)用地利用的綜合效益和效率不斷提高。

　　首先要從源頭節(jié)約用量，優(yōu)化用地總體布局。工業(yè)要發(fā)展，招商引資爭取項目是關鍵。但招商引資要合理提高工業(yè)用地準入門檻，改變過去用地選址服從“項目需要”、用地面積服從“項目投資人需求”而忽視用地布局和用地效益的局面�，F(xiàn)有的新城工業(yè)用地主要分布在生物醫(yī)藥園、現(xiàn)代制造產(chǎn)業(yè)基地、豐裕和亞洲湖組團，[2]要讓新項目用地選址與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局相一致，以提高新城產(chǎn)業(yè)集聚度和用地總體布局合理程度；要嚴格遵守2008年國土資源部發(fā)布和實施的《工業(yè)項目建設用地控制指標》，將項目用地面積與投資總額掛鉤，提高項目用地單位面積投資強度和容積率。

　　其次要動態(tài)評估用地效益，合理調(diào)整工業(yè)用地數(shù)量和布局。項目建設用地的管理不僅僅是“辦理用地審批手續(xù)”，在項目立項審批時，應對投資強度、容積率、建筑密度等指標預先控制，達不到控制指標要求的項目不予立項，對建成的項目，按計劃對各項控制指標進行驗收；項目用地審批時，要從用地面積、用地費用概算等方面進行項目初步設計的審查；項目取得土地使用權證和項目運行后，要對項目用地進行復核，防止“批東占西、批少占多”，避免借項目投資之名行“囤地、炒地”之實，同時要綜合項目運行后產(chǎn)生的就業(yè)機會、稅收貢獻、單位產(chǎn)值等指標因素與項目占地面積掛鉤評價，適時適當調(diào)整供地面積；同時可以鼓勵新城區(qū)劃內(nèi)效益低、規(guī)模小、產(chǎn)品同質(zhì)或同類的醫(yī)藥企業(yè)合并，可以整合回收企業(yè)閑置用地和廠房并重組招商，可以及時清理整頓關停倒閉企業(yè)，以此減少土地閑置時間和面積。

　　再次，要立體化利用工業(yè)用地。要鼓勵企業(yè)用地由“橫向平鋪”向“縱向高度”發(fā)展，引導企業(yè)加層改建，對于污染小，勞動力密集程度弱的醫(yī)藥類企業(yè)可以適度上調(diào)容積率和適當下降綠地率，以此優(yōu)化新城工業(yè)用地結構。對于工業(yè)用地以外的城市建設用地，要切實保證公共設施用地，優(yōu)化住宅用地結構，提高交通、市政等其他建設用地的綜合利用效益。在穩(wěn)定發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)的同時，加快發(fā)展商業(yè)金融、會展物流、文化娛樂等第三產(chǎn)業(yè)，節(jié)約控制工業(yè)用地，優(yōu)化新城建設用地結構。

　　節(jié)約集約用地是新城建設用地可持續(xù)利用的主要路徑，但僅僅依靠存量控制遠遠難以滿足新城工業(yè)化和城市化快速推進對建設用地的需求。根據(jù)瀏陽市政府組織編制的《瀏陽市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，[3]僅新城內(nèi)的北盛、永安、洞陽三鎮(zhèn)在2006-2020年間將新增城鎮(zhèn)建設用地2501.87公頃，其中占用耕地將達1011.78公頃。對此，我市可根據(jù)《中共長沙市委推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作綱要》中“創(chuàng)新土地管理制度，引導土地有序流轉(zhuǎn)”的要求，在“尊重民意、保障民利”的基本理念指導下，在借鑒江蘇蘇州、安徽蕪湖、廣東廣州等地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎上，研究推進經(jīng)濟基礎較好的北盛、永安、洞陽三鎮(zhèn)開展“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”、土地承包經(jīng)營權置換保障、以宅基地永久使用權置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)的試點工作，以實現(xiàn)既滿足新城建設用地需求又確保新城區(qū)劃內(nèi)“耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的多元目標。

　　（三）采取主動型保護策略，綜合利用生態(tài)用地

　　瀏陽作為“長株潭”城市群“兩型”社會建設規(guī)劃中的區(qū)域次中心城市之一，“環(huán)境友好、資源節(jié)約”的科學發(fā)展理念為新城的發(fā)展指明了方向，新城將逐步發(fā)展成人居和工作環(huán)境優(yōu)美的“宜居宜業(yè)”城市。如表1所示，46.59%的林地面積和1.96%的水域面積為新城的發(fā)展奠定了良好的生態(tài)基礎。對此，應采取綜合利用原則，保持生態(tài)用地多樣化。首先可以參照基本農(nóng)田保護區(qū)的管理模式，劃定一定面積的基本林區(qū)和水域加以嚴格控制和管理，進行定向生態(tài)保護，發(fā)揮主體生態(tài)區(qū)的自然涵養(yǎng)和綠化功能；以油茶種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖為生態(tài)軸，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)及休閑旅游業(yè)；在城市建設范圍內(nèi)，應當充分利用公共綠地、防護綠地、生產(chǎn)綠地、單位附屬綠地發(fā)展平面綠化，利用路、橋、樓、河等空間發(fā)展立體綠化，利用庭園、樓道、陽臺等環(huán)境發(fā)展居室綠化。在充分利用生態(tài)用地的同時，應嚴格控制新城內(nèi)的點源污染和水系流域污染，減少農(nóng)業(yè)面源污染，降低大氣和噪聲污染，保證生態(tài)用地的生態(tài)功效少打“折扣”；要建立生態(tài)補償機制，積極推進農(nóng)村人居環(huán)境管理和城市環(huán)境預防保護工作。

　　三、工業(yè)新城土地資源可持續(xù)利用措施

　　土地的可持續(xù)利用是一項長期系統(tǒng)的工程，因此，要建立健全節(jié)約集約用地的長效體制和機制，保證節(jié)約和集約用地落到實處。

　�。ㄒ唬┛茖W編制并嚴格執(zhí)行工業(yè)新城土地利用總體規(guī)劃

　　當前，瀏陽市政府已經(jīng)組織編制了《瀏陽市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，《瀏陽工業(yè)新城總體發(fā)展規(guī)劃》也于2010年1月通過專家評審，其中也有專篇涉及“城市總體用地布局”，但內(nèi)容過于框架，也缺乏節(jié)約和集約用地的具體目標及指導思想、保護措施等內(nèi)容。因此，應根據(jù)《瀏陽市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》和《瀏陽工業(yè)新城總體發(fā)展規(guī)劃》編制《瀏陽市工業(yè)新城土地利用總體規(guī)劃》，并將其加以細化、剛化，使新城用地特別是建設用地有規(guī)劃可依，使項目用地服從規(guī)劃。通過系統(tǒng)編制工業(yè)新城節(jié)約和集約用地方案，讓節(jié)約集約用地剛性到執(zhí)行層面；通過參照新城人口增長速度，充分估算土地利用量的年序變化及未來的土地供需情況；通過編制系統(tǒng)的土地整理方案和土地有序流轉(zhuǎn)方案，確保農(nóng)業(yè)用地和城市建設用地的盤活量。

　　（二）建立土地節(jié)約集約利用的評價與考核機制

　　土地的節(jié)約集約利用并不僅僅是國土管理部門的責任，在強化國土資源局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所的土地監(jiān)管職責的同時，要將發(fā)改、工業(yè)經(jīng)濟、基地和園區(qū)管理委員會、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、四鄉(xiāng)鎮(zhèn)等用地部門和單位納入評價考核機制，建議制定如下評價考核內(nèi)容：土地利用和管理部門的主要責任、基本農(nóng)田的保護、土地出讓金的收繳、土地出讓方式的規(guī)范、農(nóng)地轉(zhuǎn)用計劃的使用、土地利用規(guī)劃的實施以及用地項目的投資強度、產(chǎn)出率等。既要通過土地利用的數(shù)量和土地利用的產(chǎn)出率加以評價，又要從土地保持的質(zhì)量等方面加以考評。

　　（三）建立誘致性土地管理機制

　　傳統(tǒng)的土地管理機制是由政府完全將土地作為一種資源，通過行政層面的計劃和安排進行正面的強制性管理，這種管理機制容易受用地部門的利益驅(qū)動，也容易遭到土地利用主體--團體或個人的抵觸，導致管理失效。誘致性土地管理機制則是由政府從側面給出資源利用外部約束條件，通過對土地利用主體利益的引導，促使土地利用主體發(fā)揮主觀能動性，加強土地利用行為的自我約束，實現(xiàn)土地利用的有序管理。[4]土地資源資產(chǎn)化管理和土地經(jīng)營制度創(chuàng)新是其中的兩個重要方面。土地資源資產(chǎn)化管理就是按經(jīng)濟屬性對資源與資產(chǎn)的界限進行劃分，并將原來的數(shù)量管理與價值管理相結合，從而提高土地資源管理水平。因此應通過土地資源價值核算，將土地作為一種資產(chǎn)納入會計核算體系，把實物量管理與價值量管理有機結合，處理好土地資源價值補償與價值實現(xiàn)的關系。此外，要營造經(jīng)營制度創(chuàng)新環(huán)境，鼓勵轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、出租、抵押等形式，探討耕地流轉(zhuǎn)機制。對于目前已在其它地區(qū)出現(xiàn)的新的耕地流轉(zhuǎn)機制，如浙江樂清縣的轉(zhuǎn)包制、廣東南海市的股份合作制、北京順義縣的村辦集體農(nóng)場制、山東平度市的二田制（口糧田和承包田）、遼寧海成市的股份合作三田制（口糧田、經(jīng)濟田、責任田）等等成功經(jīng)驗，可以學習借鑒，要通過土地經(jīng)營制度創(chuàng)新推動區(qū)域土地資源可持續(xù)利用。

　　（四）逐步建立和完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)配套制度

　　長期以來，由于城鄉(xiāng)分割的二元土地所有制度和管理制度的制約，城市建設用地的需求擴張與供量有限并存，農(nóng)村集體建設用地的供量充足與利用低效并存。對此，江蘇蘇州從1996年就開始了對集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的探索與實踐，安徽蕪湖從2000年開始了農(nóng)村建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點工作，廣東省作為我國改革開放的前沿陣地從上世紀90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點工作，并于2005年以省政府令第100號頒布實施了《廣東省集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法》。當前，雖然由國土部負責制定的集體建設用地流轉(zhuǎn)管理辦法尚未出臺，但各地農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點工作有如潮涌，新華網(wǎng)就曾于2009年3月18日報道“農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)辦法將于近期出臺”。由此可見，農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)在不久的將來必然將提升到法規(guī)層面。對此，我們可以加強研究，逐步建立和完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)配套制度。一是建立農(nóng)民應得土地收益和集體經(jīng)濟組織土地收益的監(jiān)督機制，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。五是調(diào)整稅收政策，使集體土地的流轉(zhuǎn)和國有土地的流轉(zhuǎn)都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標奠定基礎；六是搞好信息公開查詢工作、指導簽訂各有關文書、產(chǎn)權變更登記政策咨詢等相關配套工作。

　　四、結語

　　土地是財富之母，對于稀缺和不可再生的土地資源，工業(yè)新城的土地利用要采取內(nèi)涵型土地開發(fā)模式、立體化土地利用方式和主動型土地保護策略，通過建立健全相應機制和制度保障有限土地的可持續(xù)利用，空間布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、城市功能齊全、基礎設施完善、人居環(huán)境優(yōu)美、城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)的工業(yè)“新”城必將建成。