摘 要：轉型期我國地方政府投資行為受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制慣性因素的諸多影響。為完善政府投資管理制度，迫切需要探索引入新的模式和機制，以改進地方政府投資管理制度，通過模式創(chuàng)新以突破傳統(tǒng)體制的制度約束，優(yōu)化地方政府投資項目管理制度、提高政府投資項目管理效率。

　　改革開放30年來，隨著我國經(jīng)濟、社會雙重轉型的不斷推進，社會主義市場經(jīng)濟取得了突飛猛進的發(fā)展，政府管理體制也在探索中前行。但傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的慣性因素依然制約著經(jīng)濟的集約化發(fā)展，這在政府投資領域表現(xiàn)得最為突出。如普遍存在投資沖動、項目管理程序不科學、投資規(guī)模超預算、審批周期較長等諸多問題。如何有效突破來自傳統(tǒng)制度方面的約束，對此問題的研究將有助于完善政府投資管理制度的改革。

　　一、轉型期地方政府投資項目管理過程中的制度約束及其影響

　　目前我國地方政府投資項目管理已經(jīng)初步建立了包括建設程序管理制度、政府采購制度、項目法人負責制、工程合同管理制、建設監(jiān)理制、財政基本建設資金評審與財務等在內(nèi)的管理體系，但是在地方政府具體操作和執(zhí)行環(huán)節(jié)中的效果卻差強人意。地方政府投資管理體制中還存在較為明顯的制度約束，具體表現(xiàn)在：

　　（一）政府職能轉型過程中的路徑依賴

　　1、“有形之手”的強大慣性，抑制了市場機制的發(fā)揮。“精簡、統(tǒng)一、效能”是我國行政機構改革的方向。從政府職能轉型的情況來看，目標是要徹底實行“政企分開”，充分發(fā)揮政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控職能，政府管理從單一的行政手段轉向以綜合運用經(jīng)濟、法律手段為主，輔之以必要的行政手段。但從現(xiàn)實情況看，特別是在地方政府投資管理領域，問題較為突出。在投資領域，政府應投資于公共物品的范圍，即在“市場失靈”的領域發(fā)揮政府的職能。對經(jīng)濟活動中絕大部分的盈利性、經(jīng)營性物品應當是由市場機制發(fā)揮作用，并主要靠民間資本投資與建設。但是在大政府主導經(jīng)濟發(fā)展的制度環(huán)境下，不少本應由市場機制全部或部分地發(fā)揮作用的地方，也存在由財政埋單的情況，造成了財政負擔過重的結果。同時，政府支出結構的不合理，也必然在某些領域產(chǎn)生政府投資對民間投資的“擠出效應”，不利于宏觀經(jīng)濟和相關行業(yè)的健康發(fā)展（注：閆彥明：《轉型期中國政府與市場有效協(xié)調(diào)的制度分析》，《求實》2002年第10期。

　　2、缺乏 “協(xié)同”，制約了政府投資項目管理效率的提高。“條塊分割”是我國大政府模式下行政管理體制的特征之一，同時也因為部門、區(qū)域間有關部門缺乏協(xié)同而形成了對政府投資管理效率的制度約束。其突出表現(xiàn)：一是區(qū)域分割與地方保護盛行，阻礙了政府資源及政府調(diào)控下的市場資源的高效率配置；二是行政審批環(huán)節(jié)過多，導致部門間職能重疊、審批效率低及投資周期過長；三是政府部門“各自為政”，彼此之間缺乏有效協(xié)調(diào)，影響信息資源共享，等等。

　　在這種制度約束下，政府開展項目投資的效率大打折扣。一是涉及到不同層級政府的重大項目，程序較為繁瑣，基本上都要涉及發(fā)展與改革委員會、財政、建設與交通委員會、衛(wèi)生、審計等多個部門的審核，再經(jīng)地方政府領導同意，然后報上級政府審批，之后逐步落實。這個過程周期較長，審批項目投資效率低下。二是不少項目的立項過程涉及多個部門，需要跨部門決策。目前還沒有一個部門能夠發(fā)揮整體的協(xié)調(diào)功能，導致多頭管理，難以開展有效管理。三是大多數(shù)地方政府缺乏跨部門的信息管理系統(tǒng)，這導致政府各職能部門之間的信息不能有效共享、溝通效率低下。四是在地方保護的情況下，地區(qū)之間在投資項目、資金等方面也缺乏有效整合，導致重復建設。

　　3、制度變革的路徑依賴在很大程度上影響到地方政府部門投資項目管理的科學化、程序化、規(guī)范化。受轉型期制度變革中路徑依賴因素的影響，在投資項目管理過程中，政府行為還具有明顯的粗放式特征。例如，在整個管理環(huán)節(jié)中存在“三重、三輕”的現(xiàn)象：重審批、輕監(jiān)管，重事前、輕事后，重定性、輕量化。同時，粗放式的項目管理也常常導致決策程序不規(guī)范、主觀性強、領導拍板定項目、合同管理不夠嚴格、缺乏合理的項目計劃與儲備制等諸多問題。

　　（二）制度的實施問題：軟約束與片面激勵

　　為促進我國地方政府投資決策的制度化、規(guī)范化、民主化，我國已制訂了相應的制度和規(guī)則。例如1996年國家計委曾頒發(fā)《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》，2004年國務院頒發(fā)了《國務院關于投資體制改革的決定》，這些政策出臺后對于我國投資體制改革產(chǎn)生了很大的影響。但是在各級地方政府的實施過程中，效果卻不盡理想。問題在于，政府在項目投資過程中缺乏必要的責任約束機制。一是在政績目標主導下，主管領導往往偏好形象工程、面子工程，而缺乏對投資項目經(jīng)濟、社會影響的論證；二是在政府換屆制度的影響下，繼任者與前任領導的投資項目偏好往往存在一定差異，這導致投資領域的更替，從而使許多項目投資都缺乏連續(xù)性；三是在投資項目及預算獲得政府主管部門立項、審批后，項目業(yè)主和代建單位往往越位，提出變更設計、擴大規(guī)模、提高標準等要求，使項目很可能變?yōu)?“三超”工程，并最終成為各方牟利的載體；四是在缺乏項目主管部門責任考核、約束的情況下，容易滋生項目業(yè)主、代建單位、甚至參與項目評估的中介機構等向主管部門進行的尋租行為。

　　究其原因，從制度層面來看，是由于制度和規(guī)則的不完善，即缺乏對地方政府行為的有效監(jiān)督和制約機制，直接原因則是中央政府對地方政府的考核指標體系以及有偏差的激勵方向所致。有偏差的激勵方向，在無硬約束的環(huán)境中，必然導致投資膨脹和重復建設，出現(xiàn)局部利益和整體利益的分離。政府在項目投資過程中缺乏必要的責任約束機制，已經(jīng)成為政府論證不足、投資沖動、規(guī)模膨脹的重要原因。當務之急是各級政府部門需加強對投資體制改革的重視，并逐步探索適合轉型期特征的政府投資項目管理方法和管理模式。

　　（三）特定的轉軌目標導致的新博弈均衡

　　青木昌彥在《比較制度分析》中，闡釋了制度的關聯(lián)與互補性，并將經(jīng)濟體看作是制度間相互關聯(lián)的整體性安排，從而更好地解釋了“一種低效的制度為什么長期存在”這一難題，為轉型經(jīng)濟國家實現(xiàn)制度變遷的內(nèi)在機理和有效路徑提供了有益啟示（注：[日]青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海遠東出版社 2001年版，第187-270頁。）。

　　就我國的地方政府投資問題而言，充分反映了這個關系的存在。隨著漸進式改革的進行，財政分權、分稅制、事權與責任的下放、國有為主導的金融體制之間形成的制度的共時關聯(lián)性，導致改革的半路上出現(xiàn)新的博弈均衡。這個現(xiàn)象的背后是漸進式改革的深層理念，即激發(fā)行政系統(tǒng)內(nèi)部的多層次的活力，基本放松對商品市場的管制，但控制命脈經(jīng)濟，如金融、能源等領域和重點項目。在這種共有信念下，地方政府成為拉動經(jīng)濟快速增長的火車頭，發(fā)揮出了干勁和智慧，取得了豐碩的成果；同時，也導致地方政府對金融體系的干預能力和投資主體意識。這在各地方基礎設施建設發(fā)展到一定程度、經(jīng)濟金融領域將要深入改革之際，又必然導致新的阻力。

　　制度的關聯(lián)結構背后是共有信念。因此，要突破現(xiàn)有的利益集團及其博弈均衡，就必須深入研究改革的共有信念，在新的政治經(jīng)濟背景下及時進行調(diào)整，下決心確立市場化的目標，結合經(jīng)濟全球化的過程進行大刀闊斧的深層次改革。

　　二、當前我國地方政府投資項目管理的若干模式探索

　　（一）基礎管理模式創(chuàng)新

　　1、切實、不動搖地加強法治建設，將地方政府置于有效的法律監(jiān)督和保護之下。法治建設是立國的基石，我國建設法治的信心不會改變。然而，每每在短期利益面前有所動搖。比如為穩(wěn)定動用行政力量干預，而不是充實法治建設；為政績和效益以政府干預法人獨立的經(jīng)營權，等等。因此，要深刻認識到培育法治基礎是要承受一定的風險，作出長期不懈的努力的。這是推動地方政府投資行為規(guī)范化的根本保障。

　　2、落實科學發(fā)展觀，改進對地方政府的指標考核體系�？茖W發(fā)展觀對我國政府管理提出了很高的要求。而改進對地方政府的考核方式，推行量化的指標考核體系與定性考核相結合的辦法，是落實科學發(fā)展觀的重要步驟。如何避免地方政府官員的短視效應，促使政府投資按照科學發(fā)展觀的要求實現(xiàn)長期的可持續(xù)開展，并將綠色考核、民本考核、執(zhí)行力考核等理念落實到位，是一個新的課題。

　　3、在政府層面建立跨部門協(xié)調(diào)機制與信息共享機制。目前，在我國地方政府層面，需要探索在開展投資項目過程中建立有效的跨部門協(xié)調(diào)機制與信息共享機制，以解決當前存在的“地方保護”、“多頭管理”、“各自為政”、“各負其責”又“不知誰最后負責”等相關問題。建議：一是確立某一部門（如發(fā)展和改革委員會）為投資項目的協(xié)調(diào)主體，統(tǒng)籌各相關部門制定投資計劃、進行項目論證、進行建設和投資規(guī)模核定、辦理資金撥付等；二是進一步明確部門之間在投資項目審批方面的分工，以避免相互之間的牽制現(xiàn)象，并提高效率；三是加強相關部門的協(xié)調(diào)，如通過定期的聯(lián)席會議制度以促進部門間的協(xié)調(diào)、信息溝通；四是按照“權責對應”、“合理共享”的原則建立跨區(qū)域、跨部門、跨層級的信息共享系統(tǒng)，將有關投資項目的信息在不同部門之間進行共享，以提高決策和管理效率，并有助于量化管理的推進。但是，在信息共享的過程中也要避免項目信息的泄密，特別是一些關鍵的核心信息，應當加強瀏覽權限的設定。

　　（二）具體管理模式創(chuàng)新

　　我國在較短的時間內(nèi)還無法徹底擺脫傳統(tǒng)體制對政府投資管理行為的約束，各級地方政府可以在明確政府投資范圍的情況下，通過局部改良的辦法、探索一些新的政府投資項目管理模式，通過“潛移默化”，逐步展現(xiàn)出新模式的優(yōu)勢，從而逐漸打破傳統(tǒng)體制下對政府投資管理各環(huán)節(jié)工作的束縛，并促使政府體制最終能夠向科學化方向發(fā)展。具體來看，近期可操作（或改良）的模式或方法主要有：

　　1、探索多元化公私合作方式。我國《預算法》規(guī)定，地方政府不能發(fā)行地方債券，這使地方政府的財政收入來源較為單一。但考慮到政府財力的限制和不斷增長的公共基礎設施投資要求的矛盾，地方政府開展投資活動可嘗試多種途徑、探索引進各種民間資金，以共同投資建設來完成。特別是在一些欠發(fā)達的相對貧困地區(qū)，政府資金缺口往往較大，探索引入多元化投資主體、開辟多渠道資金共同參與政府投資項目具有更強的迫切性。我國在2004年頒發(fā)的《國務院關于投資體制改革的決定》也明確鼓勵社會投資，放寬社會資本的投資領域，即只要是法律法規(guī)未禁止的基礎設施、公用事業(yè)，以及其他行業(yè)和領域，都允許社會資本進入。并且，國家通過注入資本金、貨款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎設施項目建設。

　　從20世紀90年代以來，聯(lián)合國及英、美、加、澳等國開始探索在公共管理領域引入PPP（即公私合作的方式，其英文名稱為Public Private Partnership）機制，以實現(xiàn)以公私合作的形式進行社會基礎設施的建設和經(jīng)營，并引入多元化投資主體，共同參與政府投資項目的投資及運作。通過引入PPP機制，不僅可以緩解政府的資金壓力，而且還能夠引入市場機制，提高政府投資工作的效率。在實踐中，廣義的PPP有許多的變化形式，常用的主要有如下模式：

　　今后，隨著地方政府職能的轉換及投資項目范圍的不斷明確，許多可由多元化主體共同參與完成的公共類投資項目，都可探索引入 PPP機制來完成。但是在操作過程中要注意操作流程的規(guī)范性并防范風險；同時要不斷提高政府相關管理人員的業(yè)務素質和業(yè)務水平，以滿足項目管理的需要。

　　2、項目管理部分環(huán)節(jié)的外包。在地方政府項目投資過程中，整個流程環(huán)節(jié)較多、涉及的工作內(nèi)容也各不相同，單靠政府相關主管部門的管理或者審批，可能缺乏一定的專業(yè)性和人力方面的保證。因此，根據(jù)各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容可考慮適當引進市場化機制，將部分工作外包給那些符合資質條件、信譽較好的專業(yè)機構代為完成。這種辦法具有很大的優(yōu)越性：一是提高項目管理的專業(yè)性和科學性。通過政府部門委托建設、監(jiān)理、招、投標、評估、法律等專業(yè)化部門完成投資過程中相關環(huán)節(jié)的工作，可以提高投資管理工作的科學性和工作效率；二是將一些能夠委托市場機構操作的微觀性事務性工作外包，可以在很大程度上節(jié)約政府部門人力的投入，使政府部門擺脫“多而無序”的工作狀態(tài)，從而關注并更好地履行宏觀調(diào)控職能；三是通過將部分職能以合同化、規(guī)范化的形式委托給中介、咨詢機構，能夠促進責任機制的建立，有利于逐漸消除傳統(tǒng)體制中對政府工作能效考核與監(jiān)督機制相對弱化的缺陷。具體從各個工作環(huán)節(jié)的情況來看，可以重點從以下幾個方面引入市場化的中介機構：

　�。�1）項目招、投標：政府在投資項目確立后，需要選擇實力強、信譽好的建設單位進行建設。這時，就要保證政府采購的公正、公平、公開性，實行競爭性招標制度。1999年以來，我國先后頒布了《中華人民共和國招標投標法》、《政府采購辦法》等，在一定程度上規(guī)范了政府投資項目的招、投標行為，也有利于節(jié)約政府采購的資金。WTO過渡期后，WTO 的《政府采購協(xié)議》（即 GPA），其中最重要的原則就是競爭性和無歧視性，這對我國政府開展項目招、投標工作提出了更高的要求。

　�。�2）工程項目監(jiān)理：是指監(jiān)理單位受項目法人的委托，根據(jù)國家有關部門批準的工程建設文件、法律法規(guī)和工程建設監(jiān)理合同及其他工程建設合同，對工程建設實施的監(jiān)理工作。為了保證政府投資項目工程質量、工期、規(guī)模，目前國家對政府項目均要求實施建設監(jiān)理。但是在操作過程中由于缺少責任約束制度，使得該方式的效果大打折扣。今后應當進一步規(guī)范項目監(jiān)理市場行為，加強約束與行業(yè)道德評估，促使其行為更加規(guī)范。項目經(jīng)理圈子（3）項目評估：包括前評估、事中評估、后評估。通過聘任、委托等方式授權專業(yè)評估機構對政府投資項目的全過程實施評估，以提高決策的科學性，提高工程質量，確保建設目標的實現(xiàn)。同時，政府部門應當建立完善的量化評估與監(jiān)管體系，以提高評估機構的工作質量并使其與政府部門目標相一致。量化評估體系主要體現(xiàn)在投資項目的概、預、決算的量化及財務報表審核制度，以及投資效益的量化分析報告制度，等等。

　　（4）法律中介：加強政府投資項目管理，保護政府投資項目工程合同各方的合法權益，應該引入專業(yè)的法律中介機構。重點是對工程合同實施管理，主要確保合同文本的規(guī)范性、合法性，依照工作流程對總承包合同、建設監(jiān)理合同、材料及設備采購合同和施工合同等進行管理，但工程合同管理的核心是施工合同管理。如果遇到糾紛，法律機構憑借其專業(yè)憑證依法進行協(xié)調(diào)、參與訴訟。

　　（5）項目審計：為緩解項目投資、建設過程中的跟蹤審計工作的任務繁重與國家審計力量相對不足的矛盾，進一步提升地方政府投資項目的審計質量，可探索委托專業(yè)審計機構代為審計。政府有關部門可依據(jù)年度跟蹤審計的任務和需要，通過政府采購形式擇優(yōu)選擇參審機構，審計經(jīng)費由地方財政集中支付。同時，應當制訂完善的制度，對受托機構的審計行為進行嚴格的規(guī)定，使其能夠嚴格依據(jù)國家法律法規(guī)，按照委托和聘約要求，以及基本建設等程序開展審計工作。受聘機構出具的審計報告可作為項目竣工決算的依據(jù)，受聘機構必須對出具的審計報告承擔法律責任。

　　具體操作過程中，以上各類中介機構都應當在政府投資項目的施工現(xiàn)場和建成后的建筑物的顯著位置公示。同時，政府應加強對這些機構的管理，主要是建立對各類中介機構的責任約束機制，對不遵守法律法規(guī)及聘任合同給國家造成損失的，都要依法追究有關責任人的行政和法律責任。

　　3、理順城投公司職能。近幾年，各地政府為了更加有效開展城市基礎設施建設，提高投資項目管理效率，加強基礎設施建設的融資管理；紛紛設立了“城投公司”（即城市建設投資開發(fā)建設有限公司）以解決城市建設中的“政府失靈”難題。但是各地的城投公司在職能、定位上又不盡相同。從各地城投公司具體的運行過程來看，由于在定位上沒有超越項目管理的傳統(tǒng)模式、管理中又往往缺乏必要的約束制度，使城投公司沒能達到預期效能。例如有的地方政府把“代建制”項目統(tǒng)一由城投公司承擔，雖然管理水平有所提高，但是往往存在缺乏競爭，人員、水平跟不上政府對項目管理的要求；以及“質量、工期、投資規(guī)模”難以保證等新問題。

　　為了有效突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟制度對城市基礎設施建設領域的約束，就要充分利用城市資源和市場機制，形成良好的投入、產(chǎn)出機制。就近階段現(xiàn)狀來看，其重點就是理順城投公司職能，徹底改變計劃經(jīng)濟條件下政府既是城市建設的決策者，又是城市建設的投資者；既是城市建設的經(jīng)營者，也是城市建設的管理者的不合理格局 （注：吳智銳：《股權多元化下城投企業(yè)有效運營的思考》，新浪財經(jīng)2007年3月19日。）。將城市建設中的政府行為轉變?yōu)槠髽I(yè)行為，結束城建基礎設施投資與經(jīng)營中的權責不分、政企不分的現(xiàn)象。真正按市場經(jīng)濟的要求建立城市建設的投融資體制。具體來看，一是堅持推行城投公司的法人化探索，通過引入多元化投資主體（注：引入多元化主體的過程是決定未來城投公司能否順利運行的非常重要的環(huán)節(jié)，因此在選擇多元化投資主體的時候，應當充分考慮到城市基礎設施建設的公益性、公共性特征。根據(jù)部分地區(qū)的經(jīng)驗，盲目引進多元化主體參與公共基礎設施建設，并不能使城投公司真正發(fā)揮其職能，甚至出現(xiàn)城投公司不能有效解決市政建設的資金，以及自身經(jīng)營決策、業(yè)務開展等方面的問題。今后還需要通過不斷的探索，尋求最佳的投資主體組合與運行模式。），規(guī)范法人治理結構、改變其政府 “附屬”機構的特征，并不斷完善激勵和投資、經(jīng)營管理約束機制，實施科學的經(jīng)營管理。二是探索把開發(fā)功能從城投公司中剝離出來，使其成為基礎設施建設項目的融資平臺，并通過“代建制”等PPP模式，委托市場專業(yè)機構進行建設；三是項目論證職能由政府行使，要把可行性研究、審批、評估等環(huán)節(jié)的職能從城投公司剝離，并由政府主管部門履行。但是在具體履行過程中，可通過委托專業(yè)咨詢機構來完成。，并不斷完善激勵和投資、經(jīng)營管理約束機制，實施科學的經(jīng)營管理。二是探索把開發(fā)功能從城投公司中剝離出來，使其成為基礎設施建設項目的融資平臺，并通過“代建制”等PPP模式，委托市場專業(yè)機構進行建設；三是項目論證職能由政府行使，要把可行性研究、審批、評估等環(huán)節(jié)的職能從城投公司剝離，并由政府主管部門履行。但是在具體履行過程中，可通過委托專業(yè)咨詢機構來完成。