1 引言

　　20世紀(jì)90年代末，中國進(jìn)入新的歷史發(fā)展期，社會(huì)主義市場機(jī)制全面建立，城市發(fā)展呈現(xiàn)高速度快節(jié)奏的特征，全球化城市時(shí)代的來臨給中國城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展既帶來了機(jī)遇更帶來了挑戰(zhàn)。一方面城市規(guī)劃迎來了前所未有的重視度，同時(shí)也承受著越來越強(qiáng)的社會(huì)不滿度。越來越高的重視度，既反映在各種政府文件、各級領(lǐng)導(dǎo)的講話中，也反映在廣大市民對規(guī)劃工作的關(guān)注，媒體對規(guī)劃消息報(bào)道量的增加。越來越強(qiáng)的社會(huì)不滿度主要表現(xiàn)在因規(guī)劃建設(shè)引發(fā)矛盾的百姓群訪案件數(shù)量增加，有關(guān)規(guī)劃審批行為的法律訴訟案件數(shù)量也在上升。從中可以明顯地感受到社會(huì)對規(guī)劃關(guān)注的深度和廣度，社會(huì)各界對于規(guī)劃參與的積極性不斷上升，城市規(guī)劃已不僅僅只是規(guī)劃師的技術(shù)性工作，更是政府和規(guī)劃職能部門的法定工作，也是社會(huì)每一位公民、利益相關(guān)的城市政府部門的重要責(zé)任和義務(wù)。規(guī)劃參與的必要性、廣泛性、系統(tǒng)性必須引起各級政府的重視，使規(guī)劃參與機(jī)制在規(guī)劃編制過程中得到體現(xiàn)，并且在規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督檢查過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

　　2 區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃參與

　　2.1 城市區(qū)域發(fā)展的趨勢與矛盾

　　全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下，中國在城市化過程中城市群或城市密集地區(qū)日趨形成并完善，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)，城市區(qū)域化的特征也越發(fā)明顯，城市中的人流、物流、信息流在區(qū)域間通過空間網(wǎng)絡(luò)組織進(jìn)行流動(dòng)，城市不僅僅是一個(gè)單一的個(gè)體，還是屬于區(qū)域系統(tǒng)下的子系統(tǒng)。在這種背景下，城市密集區(qū)域勢必要發(fā)展成一個(gè)公平、公開又具競爭力的管治和協(xié)調(diào)系統(tǒng)，以保障區(qū)域與城市的可持續(xù)發(fā)展。

　　為了在城市區(qū)域建立合理的管治和協(xié)調(diào)系統(tǒng)，各級政府開始重視區(qū)域規(guī)劃的編制。如廣東省政府組織編制的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》就屬于區(qū)域規(guī)劃的成功案例。區(qū)域規(guī)劃旨在對區(qū)域各城市所處的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件分析的基礎(chǔ)上，對其產(chǎn)業(yè)、居民點(diǎn)和重要市政工程設(shè)施、資源保護(hù)進(jìn)行全面發(fā)展規(guī)劃，合理配置資源，使區(qū)域內(nèi)各城市之間形成良好的協(xié)作互補(bǔ)共生關(guān)系，以達(dá)到區(qū)域內(nèi)資源共享，使城市建設(shè)良性發(fā)展，從戰(zhàn)略意義上保證國民經(jīng)濟(jì)合理發(fā)展和城市協(xié)調(diào)布局。

　　但是，在區(qū)域內(nèi)各城市之間因行政區(qū)劃的存在導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、生活成本、發(fā)展機(jī)遇和利益分配的不一致，在強(qiáng)烈追求自身利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，地方政府借行政區(qū)劃手段展開對區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源、發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展空間的爭奪，這種惡性爭奪既嚴(yán)重阻礙了區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也制約了城市的永續(xù)良性發(fā)展。因此，在區(qū)域規(guī)劃的編制實(shí)施過程中必須搭建一個(gè)區(qū)域性規(guī)劃參與的平臺，在科學(xué)分析和合理論證的前提下，綜合協(xié)調(diào)不同行政區(qū)劃的各城市之間的利益沖突。

　　2.2 建立區(qū)域?qū)用嬉?guī)劃參與的信息平臺

　　城市群或城市密集地區(qū)在中長期時(shí)間內(nèi)是增長還是衰落，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公平領(lǐng)域都面臨著戰(zhàn)略決策選擇，并要將重大的決策落實(shí)到區(qū)域規(guī)劃和管理層面。理解、分析這些問題，為這些問題提供解決方案和決策支持，往往需要地理信息和地理信息技術(shù)的幫助。

　　城市群GIS系統(tǒng)正是適應(yīng)區(qū)域規(guī)劃和管理的需要，透過跨政府部門、跨行政區(qū)域的政府、學(xué)術(shù)、商業(yè)等機(jī)構(gòu)的協(xié)作，共建和共享地理、人口、經(jīng)濟(jì)、資源、交通等空間信息基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展多種多樣的地理信息應(yīng)用系統(tǒng)，服務(wù)于城市區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、資源利用、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、災(zāi)害防護(hù)等，服務(wù)于區(qū)域管治的決策和行動(dòng)。通過積累地理信息、制作專題地圖、空間模型分析等手段使參與者獲得共識，并付諸行動(dòng)。借助區(qū)域城市群GIS系統(tǒng)，使各政府在跨行政區(qū)域的協(xié)作運(yùn)行中更好地掌握信息，了解區(qū)域發(fā)展問題，全面分析問題，為正確的決策投資提供參考，是區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)的不可缺少的信息基礎(chǔ)平臺。

　　2.3 建立“官方”和“非官方”的規(guī)劃參與途徑，為區(qū)域性規(guī)劃參與提供行政保證和社會(huì)支持

　　所謂“官方”規(guī)劃參與途徑是指官方的意見交流和協(xié)商，通過區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃的各個(gè)城市推出政府官員，聯(lián)合各個(gè)城市的規(guī)劃專家，組成區(qū)域性的規(guī)劃指導(dǎo)委員會(huì)。在區(qū)域規(guī)劃編制過程中，定期召開現(xiàn)場或遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，在城市群GIS系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，合理解決資源配置和利益協(xié)調(diào)問題，作為區(qū)域規(guī)劃編制的政策指導(dǎo)和行政保證。

　　而“非官方”規(guī)劃參與途徑是指利用咨詢、談判、公示、聽證等措施，在官方的規(guī)劃參與途徑之外，開辟一條不完全是官方的意見交流和協(xié)商行動(dòng)的渠道，通過制定公平準(zhǔn)則，建立公開的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團(tuán)參與規(guī)劃的全過程，以尋求解決區(qū)域發(fā)展中的各種利益沖突的方法和途徑，制定出一個(gè)透明度高、可信度強(qiáng)、滿足全社會(huì)愿望的區(qū)域規(guī)劃。雖然這個(gè)過程可能意味著大量的時(shí)間與精力耗費(fèi)，但卻是使區(qū)域規(guī)劃由圖紙走向?qū)嵤┑闹匾�保障機(jī)制。這種協(xié)商契約式的規(guī)劃可以處理包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、就業(yè)市場的開拓、環(huán)境污染的防治，以及土地資源的需求、開敞空間的建設(shè)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的共享等問題，也可在目前已經(jīng)頻繁出現(xiàn)的有關(guān)爭奪城市發(fā)展機(jī)遇和信息共享處理等方面加以運(yùn)用。

　　2.4 建立規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和法律法規(guī)保障體制

　　強(qiáng)調(diào)規(guī)劃參與的責(zé)任制和規(guī)劃成果的法定性區(qū)域規(guī)劃是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益城市合理有續(xù)健康發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件。長期以來，區(qū)域規(guī)劃沒有相應(yīng)的法律地位，導(dǎo)致它的指導(dǎo)剛性較小，彈性太大。國家出臺強(qiáng)制性條文時(shí)，雖然強(qiáng)調(diào)了省域、市域、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制中必須劃定強(qiáng)制保護(hù)的區(qū)域，但對如何劃定和如何操作落實(shí)保護(hù)區(qū)域卻沒有進(jìn)一步明確相關(guān)的操作細(xì)則和法定運(yùn)作主體、程序和監(jiān)督部門。從城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，城市規(guī)劃法修改的重點(diǎn)要確定更加科學(xué)合理、層次分明的規(guī)劃編制體系，完善“一書兩證”的審批制度，增加聽證程序，明確區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法定地位。

　　建立一個(gè)成員廣泛，非政府官方性質(zhì)的規(guī)劃監(jiān)督委員會(huì)，由社區(qū)代表和行業(yè)代表組成，直接向國家有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)，對各個(gè)城市的規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，并就不同時(shí)期的規(guī)劃發(fā)展做出總結(jié)報(bào)告，防止區(qū)域內(nèi)的不良競爭，對違規(guī)的地方政府提出公示，明確規(guī)劃參與的責(zé)任制。

　　3 政府各部門和規(guī)劃編制部門互動(dòng)的規(guī)劃參與機(jī)制

　　3.1 政府各部門規(guī)劃參與的法定性和連續(xù)性

　　區(qū)域規(guī)劃是具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義的發(fā)展規(guī)劃，對于物質(zhì)空間的劃分，土地利用及產(chǎn)業(yè)布局等相關(guān)具體內(nèi)容，必須依靠各城市政府組織規(guī)劃部門進(jìn)一步編制下一層次的規(guī)劃加以確定。而城市總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)的重要手段，傳統(tǒng)總規(guī)編制的過程往往是政府部門制訂發(fā)展方向、戰(zhàn)略和指導(dǎo)思想，然后委托相關(guān)規(guī)劃部門進(jìn)行編制，在編制過程中，政府各部門就不同階段的成果提出相關(guān)意見指導(dǎo)規(guī)劃編制。在這個(gè)過程中，政府各部門并沒有參與城市規(guī)模論證、用地性質(zhì)確定和空間布局等城市發(fā)展的重要規(guī)劃內(nèi)容的具體討論，僅僅是在對于不同階段規(guī)劃成果的編制意見中更多地體現(xiàn)行政長官的施政意圖。而規(guī)劃編制部門的專業(yè)知識和行業(yè)操守在行政權(quán)利面前處于絕對的弱勢，由此形成具有強(qiáng)烈領(lǐng)導(dǎo)意識的“市長規(guī)劃”。政府各部門這種片斷式的規(guī)劃參與使規(guī)劃編制淪為一項(xiàng)單純的技術(shù)性工作，忽略了規(guī)劃編制的行政性和法定性，對規(guī)劃成果的審批和實(shí)施都帶來不良影響。

　　因此，如何建立政府和規(guī)劃編制部門互動(dòng)的規(guī)劃參與機(jī)制，制訂以科學(xué)分析和論證為基礎(chǔ)的，既能體現(xiàn)規(guī)劃專業(yè)知識，又能體現(xiàn)政府施政意圖的綜合協(xié)調(diào)的編制框架顯得尤為重要。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)突出政府組織規(guī)劃編制的職能，明確政府各部門參與規(guī)劃的法定性和主要參與內(nèi)容和程序。在參與過程中，既可令政府各部門對城市規(guī)模、用地布局等規(guī)劃指標(biāo)的科學(xué)性產(chǎn)生認(rèn)同感，同樣也可以根據(jù)政府的施政意圖，與規(guī)劃編制部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成合理的城市發(fā)展框架，這樣不僅有利于城市規(guī)劃的管理和實(shí)施，還可以為政府各部門樹立良好的形象。

　　3.2 規(guī)劃編制部門的專業(yè)性和獨(dú)立性

　　改變目前名義上由政府組織編制總體規(guī)劃，實(shí)際上變成規(guī)劃部門的部門性工作的實(shí)際狀況，強(qiáng)化規(guī)劃編制程序的法定性與成果的公開性�？梢钥紤]運(yùn)行的一種模式是：由政府直接授權(quán)規(guī)劃委員會(huì)（由政府官員與社會(huì)行業(yè)代表共同組成）來組織規(guī)劃編制和審批，并受理規(guī)劃質(zhì)詢；規(guī)劃局負(fù)責(zé)規(guī)劃的實(shí)施管理與監(jiān)督；規(guī)劃編制人員作為公共政策研究人員進(jìn)行規(guī)劃編制與研究，擺脫企業(yè)生產(chǎn)的色彩。這樣，在弱化了行政控制和排除經(jīng)濟(jì)利益干擾的基礎(chǔ)上，才能保證規(guī)劃部門參與的專業(yè)性和獨(dú)立性。

　　4 規(guī)劃職能部門與相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)的規(guī)劃參與

　　4.1 規(guī)劃參與的必要性

　　城市規(guī)劃的編制和實(shí)施管理作為政府在空間關(guān)系上協(xié)調(diào)各方利益的工具，規(guī)劃編制和管理調(diào)整對象涉及到利益的各種類型，有經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、社會(huì)利益、環(huán)境利益、景觀利益等，而與這些利益相聯(lián)的對象既有代表公共利益的政府，也有代表不同部門利益的政府職能部門和社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人，利益關(guān)聯(lián)性的對象之廣、層面之全、關(guān)系之緊是規(guī)劃編制和管理矛盾性突出的根本原因。

　　在以往的城市總體規(guī)劃編制過程中，與規(guī)劃實(shí)施相關(guān)的政府職能部門規(guī)劃參與的程度并不高，基本上都是為規(guī)劃編制提供相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和技術(shù)依據(jù)，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員根據(jù)國家規(guī)定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)的用地布局，并沒有充分考慮相關(guān)的部門利益，由于部門之間缺乏利益協(xié)調(diào)，從而阻礙了規(guī)劃的順利實(shí)施。而在專項(xiàng)規(guī)劃的編制過程中，各職能部門從本身的部門利益出發(fā)，忽略總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)性，造成不同層次規(guī)劃的沖突，嚴(yán)重削弱了城市總體規(guī)劃本身的嚴(yán)謹(jǐn)性和法定性。

　　隨著政治民主的推進(jìn)，權(quán)與益的明晰，維權(quán)法制的健全，各部門利益群體對自身利益的訴求，對規(guī)劃參與權(quán)和自身話語權(quán)、知情權(quán)的強(qiáng)烈需求，使規(guī)劃對于各相關(guān)部門的公開和參與的開放性要求成為一種必須。規(guī)劃部門必須通過相關(guān)職能部門的規(guī)劃參與協(xié)調(diào)不同利益，以達(dá)到規(guī)劃的科學(xué)合理和共贏性。

　　4.2 在利益協(xié)調(diào)的規(guī)劃參與過程中，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃部門的權(quán)威性

　　溫家寶總理指出：“城市規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域。”城市規(guī)劃是非常綜合的規(guī)劃，它關(guān)系城市發(fā)展的性質(zhì)、規(guī)模、布局，關(guān)系城市發(fā)展的長遠(yuǎn)和全局。也許由于規(guī)劃工作的不夠細(xì)致和相關(guān)專業(yè)知識的缺乏，在規(guī)劃布局方面會(huì)出現(xiàn)利益失衡的問題。但是。城市規(guī)劃的專業(yè)性質(zhì)確定了其在利益協(xié)調(diào)的規(guī)劃參與過程中的主導(dǎo)性和權(quán)威性，在綜合協(xié)調(diào)和科學(xué)分析的前提下，各部門的利益實(shí)現(xiàn)必須符合城市規(guī)劃的既定安排，體現(xiàn)各部門發(fā)展意圖的各類專門性規(guī)劃必須服從城市總體規(guī)劃的統(tǒng)一要求。

　　4.3 建立規(guī)劃咨詢委員會(huì)參與制度，強(qiáng)調(diào)部門規(guī)劃參與的行政責(zé)任制

　　由各部門的行政官員和相關(guān)專業(yè)的專家組成規(guī)劃咨詢委員會(huì)，參與城市規(guī)劃的編制程序，保證各部門意見的即時(shí)和全面參與，在各部門之間、各部門和規(guī)劃部門之間綜合協(xié)調(diào)，達(dá)成共識，避免單獨(dú)利益或單獨(dú)意見對規(guī)劃的影響。對基于各部門形成的共識所制訂的規(guī)劃決策，制訂相關(guān)行政管理?xiàng)l例，提供行政保障。各部門在主動(dòng)協(xié)調(diào)，積極配合上都負(fù)有不可推卸的責(zé)任，必須主動(dòng)積極參與，保證規(guī)劃編制和實(shí)施管理的一致性，而不是僅僅依靠事后監(jiān)督。對于由于規(guī)劃參與力度不夠或是違反規(guī)劃獲取部門利益的行為，上級政府將通過行政效能監(jiān)察追究相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人和承辦人員的責(zé)任。

　　5 公眾參與與聽證機(jī)制

　　城市規(guī)劃是城市建設(shè)的“龍頭”，直接影響到城市未來的發(fā)展戰(zhàn)略與布局。其從行為主體上看是一種政府行為，但其根本的立足點(diǎn)則是公眾，因而城市規(guī)劃的本身應(yīng)該尊重和體現(xiàn)公眾的意愿。公眾是城市生活的主體，也是被服務(wù)的主體，對一方的服務(wù)設(shè)施與環(huán)境最知情，具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)。讓公眾參與城市規(guī)劃，是國際上通行的做法。它不但有利于提高決策的民主化與科學(xué)化，而且增強(qiáng)了人們參與城市建設(shè)的積極性，提高了市民的主人翁意識，體現(xiàn)的則是公眾的知情權(quán)和參與決策權(quán)。問計(jì)于民，集思廣益，可避免“拍腦袋”式的決策與“暗箱”操作。

　　近幾年來，公眾參與已引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，但在制度上還沒有保障，在形式上還比較單一；公眾參與的積極性還不高，渠道途徑尚不暢通完善，還處于初始階段；公眾參與范圍雖然已呈現(xiàn)出多元化的趨勢，涉及道路、市政管線、環(huán)保綠化、公共設(shè)施、城市特色、文化景觀、歷史遺產(chǎn)等諸多方面，但主要集中在形體規(guī)劃上，公眾參與的深度和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，目前公眾參與已取得初步成效，但尚缺乏連續(xù)性和互動(dòng)性，參與—反饋—再參與的機(jī)制并沒有形成。

　　城市規(guī)劃的公眾參與制度的建立、發(fā)展和完善，是一個(gè)漸進(jìn)的過程，這個(gè)過程與整個(gè)國家政治體制改革的進(jìn)程密不可分，它需要整個(gè)社會(huì)民主發(fā)展的大環(huán)境條件的提升。因此推進(jìn)城市規(guī)劃公眾參與的態(tài)度要積極，步伐要穩(wěn)妥，尤其應(yīng)當(dāng)處理好以下幾個(gè)問題。

　�。�1）建立公眾參與規(guī)劃的組織機(jī)構(gòu)

　　建議成立由市人大和市政協(xié)牽頭，人員包括人大代表、政協(xié)委員以及有代表性的群眾等人員組成的“公眾參與規(guī)劃委員會(huì)”，來負(fù)責(zé)組織公眾參與規(guī)劃工作，同時(shí)也作為人大、政協(xié)評議城市規(guī)劃工作的重要依據(jù)。

　　（2）公眾參與活動(dòng)要注重多層次、多形式的規(guī)劃宣傳

　　規(guī)劃部門可采取咨詢或召開情況通報(bào)會(huì)及通過電視節(jié)目、英特網(wǎng)定期向市民通報(bào)規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，給市民提供一個(gè)了解規(guī)劃的機(jī)會(huì)。同時(shí)還可邀請市民參加城市規(guī)劃的展示會(huì)、論證座談會(huì)或聽證會(huì)；聘請市民為城市規(guī)劃監(jiān)督員；有條件的城市要盡快建設(shè)專門的城市規(guī)劃展覽館。

　�。�3）將公眾參與深入到城市規(guī)劃決策機(jī)制，建立公眾參與規(guī)劃制度保障。

　　西方發(fā)達(dá)國家的城市規(guī)劃，公眾參與是法定的規(guī)劃程序，是城市規(guī)劃決策的重要依據(jù)。中國可借鑒其先進(jìn)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，將公眾參與規(guī)劃進(jìn)入立法內(nèi)容，要求規(guī)劃的審批應(yīng)有規(guī)劃對公眾意見的處理目錄，從全民意識和法制角度上保證規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。

　�。�4）延伸公眾參與活動(dòng)，通過公眾參與，強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)督管理工作職能。

　　在與公眾溝通的過程中，對全面而宏觀的規(guī)劃最感興趣的是專家；而眾多建設(shè)單位更關(guān)注的則是規(guī)劃的實(shí)施與管理；對于普通市民來說，最關(guān)切的卻是規(guī)劃的監(jiān)督與檢查。因此，后兩者也成為公示與公開的重要方面。有關(guān)規(guī)劃審批的程序與周期，各項(xiàng)規(guī)劃管理的法規(guī)、規(guī)定、規(guī)范和技術(shù)指標(biāo)，控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整，規(guī)劃方案的評審等。這些涉及市民百姓切身利益的內(nèi)容，要逐步地向社會(huì)公開并引入公眾參與機(jī)制，保證社會(huì)相對公正、公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同長遠(yuǎn)的利益保障。

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　　[5] 顧朝林.發(fā)展中國家城市管治研究及其對我國的啟發(fā).城市規(guī)劃。

　　[6] 陳為邦.城市規(guī)劃應(yīng)成為重要的公共政策.中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)。

　　[7] 馬玉琴.談中小城市規(guī)劃公眾參與.江蘇建設(shè) 2005（2）。