行政管理組織

　�。ㄒ唬┬姓�管理組織的含義

　　廣義的行政組織指一切具備計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制等行政功能的組織，它既包括國家行政部門的組織，也包括國家立法、司法等部門內履行行政職能的組織，還包括企事業(yè)單位、群眾團體內部的相應機構。

　　狹義的行政組織是依照國家憲法和法律的規(guī)定，在一定的權限內執(zhí)行各種公共事務的機構的總稱，簡單地說就是指政府機構。它的主要特征在于，一是具有權威性和強制力；二是屬于預算撥款制的行政組織，全部財政來源于國家預算。本節(jié)所指的，是狹義上的行政組織。

　�。ǘ�）行政管理組織的種類

　　行政組織按照其功能和作用的不同，大體可分為以下一些基本種類：

　　1.領導機關。領導機關也稱首腦機關，是各級政府統(tǒng)轄全局的指揮、決策和督導中心。領導機關是行政組織的中樞，其職能是負責制定行政組織的目標、規(guī)劃和政策，對轄區(qū)內的重大行政問題進行集中領導與協(xié)調，并督導決策的實施。如我國的國務院和地方各級人民政府就屬此類。

　　2.職能機關。職能機關是指在領導機關領導下，負責組織和管理某一專業(yè)行政事務的執(zhí)行機關。它對上受領導機關的指揮和監(jiān)督，執(zhí)行領導機關的各種具體指示、方針和政策；對下行使政府的行政管理職能，指導下級相應的行政部門或某些社會公益性組織的活動。如我國國務院所屬部委就屬此類。

　　3.輔助機關。輔助機關是指為領導機關和職能機關實現(xiàn)行政目標而在行政組織內部承擔協(xié)助工作的機關。輔助機關的功能主要是為領導機關和職能機關收集信息、提供咨詢、協(xié)調溝通各方面的關系、管理日常事務等。輔助機關包括辦公機關、信息機關和咨詢機關。具體說來，又可細分為綜合性輔助機關、專門性輔助機關和咨詢性輔助機關三類。綜合性輔助機關即各級政府的辦公廳（室）、秘書處（科）等，主要處理各種綜合性事務，協(xié)助領導處理政務，溝通協(xié)調各方面的關系等；專門性輔助機關即各級政府中的人事部門、總務部門、財務部門等；咨詢性輔助機關包括各種智囊團、政策研究室等，其職能主要是為領導機關和職能機關的決策提供各種建議。輔助機關直接聽從行政首長的指揮和命令，它對各專業(yè)職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權力，但在授權條件下，可以代表行政首長。由于輔助機關是緊靠行政首長的一個組織環(huán)節(jié)，事實上參與政務、協(xié)助決策、溝通關系、協(xié)調活動、匯集信息、處理糾紛、培訓人才、管理日常事務，它的效率如何直接關系到領導機關功能的發(fā)揮，歷來被認為是一種重要的行政機關。

　　4.直屬機關。直屬機關是指各國政府序列中主管某些專門業(yè)務的行政機構。在我國，國務院把一些不便劃歸各部、各委員會管理的專門事務交付給專設的直屬機構管轄，這些直屬機構的法律地位略低于部委，如國家統(tǒng)計局、國家環(huán)保局和海關總署等。此外，美國聯(lián)邦政府內部，根據國會法令設立的，具有廣泛的立法權、行政權和司法權的獨立機構也屬于直屬機關的范疇。

　　5.派出機關。派出機關是指行政機關依法根據工作需要在一定區(qū)域內設立的分支機關或代表機關。派出機關有權代表國家行政機關執(zhí)行某種特定的任務或執(zhí)行整體性社會事務。通常情況下，派出機關是中央集權制下行政機關為減輕自身的工作負擔，保證對轄區(qū)進行有效控制和管理而設置的，它不是一級政府，其職權受到派出者較強的約束。在我國，各省、自治區(qū)人民政府在必要的時候，經國務院同意，可以設立若干行政公署作為它的派出機關。市轄區(qū)和市轄區(qū)的市人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處作為其派出機關。當然，我國的派出機關還包括國家行政機關有關工作部門派出的代表機關，如海關、公安、鐵路等機關派駐各地的機關以及外交部派駐國外的大使館、領事館以及外交部派駐香港、澳門的特派員公署等。

　　（三）行政管理組織的結構

　　行政組織的結構是指行政組織的各組成要素之間的相互聯(lián)系方式或互動關系模式。科學合理的組織結構，能保證行政組織內的各個構成要素包括人力、物力、財力等有一個最佳的使用效率。行政組織的基本結構有縱向結構和橫向結構兩個方面。行政組織的上下層級之間，存在著領導和被領導的關系，這種排列方式稱為行政組織的縱向結構；行政組織的同一層級之中的各部門之間，是相互協(xié)調與合作的平等關系，這種組合方式稱為行政組織的橫向結構。

　　1.行政組織的縱向結構。所謂行政組織的縱向結構就是指各級政府上下級之間，每級政府的各組成部門之間的領導與被領導、命令與服從關系的組合方式。

　　它主要涉及的問題有兩個，即管理層次與管理幅度之間的關系。管理層次和管理幅度是影響行政組織結構形態(tài)的兩個決定性因素。

　　所謂管理幅度，是指一個層級的行政機構或一位行政首長直接控制的下級機構或人員的數目。每一個行政首長的管理幅度必須適當，管理幅度過大，行政首長就很難面面俱到，難以深刻地了解具體問題；管理幅度過小，則行政首長就會對下屬控制過嚴，直接影響到下屬的工作積極性。

　　所謂管理層次，是指行政組織縱向結構的層級。行政部門的管理層次和管理幅度在一個特定的組織內成反比關系，即就一個特定的行政組織而言，行政層次越多，每一行政機構的管理幅度就越小；反之，行政層次越少，每一行政機構的管理幅度就越大。行政層次多，幅度小，行政組織就呈尖型結構；行政層次少，幅度大，行政組織就呈扁型結構。尖型結構是一種集權的結構，有利于強有力的行政控制，但不利于發(fā)揮下級的主動性和創(chuàng)造性；扁型結構是一種分權的結構，有利于調動下級的積極性和創(chuàng)造性，但可能導致軟弱的行政控制。在實際行政活動中，一個行政組織的結構往往不是純粹的尖型或扁型的，而是綜合型的，即組織中某些層次的機構管理幅度大，某些層次的機構管理幅度小。

　　2.行政組織的橫向結構。行政組織的橫向結構是指行政組織橫向分化的結果，又稱為部門結構，是行政組織中處于同一等級的各組成部門之間的平等、合作與協(xié)調關系的一種組合方式。我國目前行政組織橫向劃分的方法主要有以下幾種：

　�。�1）職能部門化。即按照行政職能的界限劃分行政組織的部門，如我國國務院根據職能劃分的部門有國家計劃部門、勞動人事部門、財政部門、審計部門、監(jiān)察部門、司法部門等等。行政職能部門化是目前應用最廣泛的一種劃分行政組織的方法，它的優(yōu)點是能較好地體現(xiàn)專業(yè)化分工的組織原則，有利于行政組織內部的協(xié)調統(tǒng)一，不利之處在于實踐中有時會出現(xiàn)各職能部門之間由于利害關系不同而發(fā)生沖突。

　�。�2）區(qū)域部門化。即按照管轄區(qū)域的界限劃分行政組織，如我國省、市、縣各級政府就以此方法劃定，公安系統(tǒng)也按省、市、縣、鄉(xiāng)等區(qū)域界限來設立機構。這種方法有利于某一區(qū)域內部事務的協(xié)調統(tǒng)一，職權下放，也可提高各地區(qū)行政人員的主動性和積極性，有利于培養(yǎng)人才；但不利之處是重復性機構增多，容易產生地方主義和區(qū)域部門權力膨脹、條塊分割等弊端。

　�。�3）行業(yè)和產品部門化。即按照行業(yè)和產品的不同來劃分行政部門的方法，如我國各級政府中的經濟部門，例如商業(yè)局、水利局、農業(yè)局、林業(yè)局等都是按行業(yè)和產品部門化的方式設置的。這種方法的優(yōu)點是有利于發(fā)揮某一行業(yè)內部專業(yè)技術力量的業(yè)務特長，符合專業(yè)化分工的原則，缺點是會造成機構的重疊設置，不利于整個行政組織系統(tǒng)的宏觀協(xié)調。