未經(jīng)招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目合同的效力

    什么樣的工程可不進(jìn)行招標(biāo)，什么是合同效力待定？

    案情介紹

    2004年1月，吉斯達(dá)商務(wù)港（南通）有限公司（“吉斯達(dá)公司”）向四家施工企業(yè)發(fā)出了招標(biāo)邀請(qǐng)，四家公司同月向吉斯達(dá)公司發(fā)作出投標(biāo)。同期，南通市招投標(biāo)辦公室接受吉斯達(dá)公司的委托，對(duì)投標(biāo)的四家單位的標(biāo)書及文件進(jìn)行評(píng)標(biāo)，1月29日評(píng)議得出結(jié)論為：四家公司中的江蘇南通六建建設(shè)集團(tuán)有限公司標(biāo)底折扣率為89.125%，為評(píng)標(biāo)第一名。評(píng)標(biāo)后，吉斯達(dá)公司并未當(dāng)場(chǎng)定標(biāo)，事后也未在四單位中確定中標(biāo)者。同年2月9日，吉斯達(dá)公司卻向這四家企業(yè)之外的另一家施工單位中國第二十冶金建設(shè)公司發(fā)出了“中標(biāo)通知書”，并于2月15日簽訂了承包合同。合同約定：承包方式為包工包料施工總承包；承包范圍為A、B、C、D、E館及附屬設(shè)施；合同價(jià)款暫定為3000萬人民幣，決算審定價(jià)為最后價(jià)；合同簽訂后5日內(nèi)，發(fā)包方支付給承包方合同價(jià)款10%，計(jì)300萬元，等等。2月27日，吉斯達(dá)公司向冶金公司預(yù)付了300萬元的工程款，冶金公司向吉斯達(dá)公司出具了收款條。雙方確定該合同關(guān)系時(shí)，吉斯達(dá)公司并未辦理該項(xiàng)工程立項(xiàng)審批等手續(xù)。

    3月18日吉斯達(dá)公司取得“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”，3月28日南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局批復(fù)該項(xiàng)工程的初步設(shè)計(jì)方案，11月取得南通市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)的項(xiàng)目核準(zhǔn)通知，12月13日取得南通市國土資源局頒發(fā)的工程土地使用權(quán)證，但至今尚未取得建筑規(guī)劃許可證。由于上述證照手續(xù)是在2004年底前才辦妥，故雙方約定的“D、E館2004年5月底完工，地面6月10日前完成。完工后45天內(nèi)竣工。A、B、C館在D、E館完工前陸續(xù)開工”的合同條款并未能夠履行。2004年11月19日，吉斯達(dá)公司向冶金公司發(fā)出解除合同的通知，稱：“現(xiàn)因原鋼結(jié)構(gòu)工程已全部改為鋼筋砼結(jié)構(gòu)；江蘇省2001年定額已停止執(zhí)行，這樣按原合同已無法執(zhí)行。鑒此，通知貴公司從2004年7月30日起正式終止施工總承包合同，請(qǐng)貴公司退回工程預(yù)付款，撤出工地，對(duì)履行期間在工地上的實(shí)際損失我公司將給予合理的賠付。變更后的吉斯達(dá)（南通）工程歡迎貴公司參加投標(biāo)，在同等條件下貴公司將優(yōu)先中標(biāo)。”該通知發(fā)出后，冶金公司未予理涉，為此，吉斯達(dá)公司訴至法院。

    原告吉斯達(dá)公司認(rèn)為，本案合同確立前，被告未參與工程的招投標(biāo)，其取得“中標(biāo)通知書”直接違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，故中標(biāo)無效，由此訂立的承包合同也無效。原告訴請(qǐng)法院確認(rèn)原、被告間的承包合同無效，并請(qǐng)求被告退還預(yù)付款。

    被告冶金公司辯稱：原告為外商獨(dú)資公司，本工程項(xiàng)目不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》規(guī)定不許強(qiáng)制進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，故即使被告不是通過招投標(biāo)取得中標(biāo)書，但原告選定被告并簽約，合同仍然有效。

    法院裁判

    南通市中級(jí)人民法院經(jīng)審判認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三條及2000年國務(wù)院批準(zhǔn)、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第2條、第3條、第4條、第5條、第6條、第7條的規(guī)定，原告所建設(shè)的工程建設(shè)項(xiàng)目不屬于國家法律和法規(guī)規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍。因此《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》在本案中不適用。又根據(jù)《合同法》的規(guī)定，原、被告間訂立的合同屬于效力待定狀態(tài)，屬于合同是否成立、何時(shí)成立生效之范疇，原告以此作為合同無效的理由也不成立，法院不予支持。

    綜上所述，原、被告簽訂的合同不違反法律規(guī)定，應(yīng)為有效合同，基于此要求被告返還300萬元的工程預(yù)付款的請(qǐng)求，法院礙難支持。依照《中華人民共和國合同法》第四十四條、第五十二條之規(guī)定，判決駁回原告關(guān)于“確認(rèn)原、被告簽訂的總承包合同無效；判令被告返還原告預(yù)付的工程款300萬元人民幣”的訴訟請(qǐng)求。本案案件受理費(fèi)25010元、其他訴訟費(fèi)400元、訴訟保全費(fèi)15520元、實(shí)際保全執(zhí)行費(fèi)8800元，合計(jì)49730元，由原告負(fù)擔(dān)。

    律師評(píng)析

    本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是原、被告之間的承包合同是否有效，其中涉及到兩個(gè)法律問題：本案是否適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，即所涉工程項(xiàng)目是否需要招標(biāo)，如未招標(biāo)是否影響合同效力；原、被告間簽訂的合同效力究竟如何界定。

    強(qiáng)制投標(biāo)及范圍。強(qiáng)制招標(biāo)，是指法律規(guī)定的某些類型的采購項(xiàng)目，達(dá)到一定的數(shù)額規(guī)模的，必須通過招標(biāo)進(jìn)行，否則采購單位要承擔(dān)法律責(zé)任。法律強(qiáng)制招標(biāo)范圍的重點(diǎn)是工程建設(shè)項(xiàng)目，而且是項(xiàng)目管理的全過程，包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、設(shè)備材料等貨物采購。強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目明確界定有三項(xiàng)：項(xiàng)目性質(zhì)類一項(xiàng)，即大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系到社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；資金來源類兩項(xiàng)：一是全部或者部分使用國有資金投資或國家融資的項(xiàng)目，二是使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。依據(jù)本條款，強(qiáng)制招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

    “法律或者國務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。根據(jù)此條規(guī)定及《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進(jìn)行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍。江蘇省人民政府于2003年4月發(fā)布了《關(guān)于修改〈江蘇省建設(shè)工程招投標(biāo)管理辦法〉的決定》規(guī)定，工程項(xiàng)目在50萬元以上必須招標(biāo)；建設(shè)部于2001年5月發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施的工程施工招投標(biāo)管理辦法》，規(guī)定施工新單項(xiàng)合同結(jié)算價(jià)在200萬元人民幣以上或項(xiàng)目總投資在3000萬元人民幣以上的必須進(jìn)行招標(biāo)等。依據(jù)上述規(guī)定辦法，本案的工程項(xiàng)目似乎應(yīng)屬強(qiáng)制招投標(biāo)范圍，被告的中標(biāo)過程則系違法操作，因此中標(biāo)無效，雙方訂立的承包合同也無效。

    但是，部門性規(guī)章和地方性規(guī)章不能夠作為判定中標(biāo)有效與否及合同效力的法律依據(jù)，且這些部門和地方性規(guī)章其實(shí)并沒有改變上述《規(guī)定》所列的“必須進(jìn)行招標(biāo)”的具體范圍，仍是在按照該具體范圍執(zhí)行的前提下，僅就“規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行調(diào)整。因此，在國家法律法規(guī)對(duì)招標(biāo)的具體范圍予以調(diào)整前，目前工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍仍屬有效規(guī)范。部門規(guī)章和地方性法規(guī)應(yīng)屬地方政府和有關(guān)部門在國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)招標(biāo)市場(chǎng)進(jìn)行行業(yè)管理的規(guī)范，此類規(guī)定并不能否定或抵觸上位法的規(guī)定。本案中所涉建筑工程，無論是從項(xiàng)目性質(zhì)、還是從資金來源上看，不屬于國家必須進(jìn)行強(qiáng)制招標(biāo)的范圍。因此，吉斯達(dá)公司自行采取招標(biāo)活動(dòng)，卻又在投標(biāo)單位之外另行確定“中標(biāo)者”并與之簽訂合同的行為，雖然有違誠信及違反行業(yè)規(guī)定，但并未違反《招標(biāo)投標(biāo)法》，也未違反《合同法》有關(guān)合同無效的強(qiáng)制性規(guī)定及最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第3項(xiàng)之規(guī)定，因此中標(biāo)活動(dòng)有效，雙方訂立的承包合同亦有效。

    如何區(qū)分合同無效與合同效力待定。本案所涉工程項(xiàng)目未完全取得有關(guān)有權(quán)部門頒發(fā)的證照，必然影響合同的效力屬無效還是效力待定，所以有必要對(duì)合同無效與合同效力待定作出區(qū)分。

    合同無效指當(dāng)事人之間已達(dá)成的協(xié)議或者已經(jīng)完成的交易不發(fā)生預(yù)期的法律效果，或者約定的條款不能發(fā)生法律上的約束力。依據(jù)《合同法》第52條，有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法的目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

    效力待定合同，是指已成立的合同，因不符合有關(guān)生效要件的規(guī)定，其效力是否發(fā)生尚未確定，而有待其他行為使之確定的合同。只有經(jīng)過有權(quán)人的追認(rèn)，才能化欠缺有效要件為符合有效要件，發(fā)生當(dāng)事人預(yù)期的法律效力；有權(quán)人在一定期間內(nèi)不予追認(rèn)，合同歸于無效。由于這類合同在有權(quán)人追認(rèn)以前處于有效抑或無效不確定的狀態(tài)，因而稱為效力未定的合同，或者叫做效力待定的合同。

    最高人民法院2004年10月26日公布的《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第5條規(guī)定：承包人超越資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍簽訂建設(shè)工程施工合同，在建設(shè)工程竣工前取得相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)，當(dāng)事人請(qǐng)求按照無效合同處理的，不予支持。承包人超越資質(zhì)等級(jí)許可的范圍承攬建設(shè)工程的行為，違反了《建筑法》的強(qiáng)行性規(guī)定，依照《合同法》和《民法通則》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)為無效民事行為。但最高法院在作出《解釋》時(shí)，吸收了理論界關(guān)于合同效力補(bǔ)正的理論。因而，對(duì)于超越資質(zhì)等級(jí)承攬工程的承包人，只要在工程竣工前取得相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的，就可以理解為合同違反《建筑法》禁止性規(guī)定的情形已經(jīng)消失，可以認(rèn)定有效。本條規(guī)定對(duì)建設(shè)工程施工合同效力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是建立在合同效力補(bǔ)正理論和實(shí)踐中建設(shè)行政主管部門對(duì)建筑企業(yè)的資質(zhì)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的基礎(chǔ)之上。所謂“合同效力補(bǔ)正”原則，是指由于行政責(zé)任和合同效力并非同一概念，雖然違反了相應(yīng)強(qiáng)制性規(guī)定，但法律、法規(guī)并未指明違反該規(guī)定對(duì)當(dāng)事人民事行為效力影響的合同，并非不能通過事后補(bǔ)正或?qū)嶋H履行來促使合同有效。該類合同的效力則留待司法機(jī)關(guān)認(rèn)定。

    綜上所述，本案所涉工程不屬于國家法律法規(guī)所規(guī)定的“必須進(jìn)行強(qiáng)制招標(biāo)”的范圍，因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》在本案中并不適用。又根據(jù)《合同法》的規(guī)定，原、被告間訂立的合同屬于效力待定狀態(tài)，屬合同是否成立、何時(shí)成立生效之范疇。原告以此作為合同無效的理由也不成立，故法院判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。