政府采購集中化十大難題待解

　　編者按 《政府采購法》中規(guī)定的“政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合”，開啟了我國政府采購集中化趨勢的進程。近年來，集中采購機構(gòu)的主渠道作用得到顯著發(fā)揮，然而集中采購在發(fā)展完善和具體執(zhí)行過程中仍存在不少問題。這些問題大部分是制度改革本身帶來的，但不少問題是通過集中采購機構(gòu)表現(xiàn)出來，因而，集中采購機構(gòu)承受了比其他部門更多的壓力。為探究政府集中采購發(fā)展的最佳渠道，本報特拋磚引玉，列舉政府采購集中化趨勢中所暴露出的十大問題，給予剖析，探索問題的根源，尋找解決的思路和對策。

　　集采改革遇阻力

　　解決難度：★★★★★

　　在發(fā)達市場經(jīng)濟國家和地區(qū)運作成熟的政府采購制度，為什么引入我國后卻會出現(xiàn)這樣或那樣的問題？為什么政府集中采購難以統(tǒng)一、有效地推開？

　　業(yè)內(nèi)專家認為，這是因為我國的市場環(huán)境、交易規(guī)則尚未真正規(guī)范有效，并處于社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期。因此在借鑒西方發(fā)達國家政府采購制度的成功經(jīng)驗時，必須與我國的實際情況相結(jié)合。

　　政府采購制度改革的實施勢必影響到原有既定的利益格局，撼動相當(dāng)數(shù)量團體的利益基礎(chǔ),改變政府行政人員的工作方式，影響人們的購買習(xí)慣，對于這些“變動”不能接受或難以理解的人，在短期內(nèi)必然會形成我國政府采購制度改革進程中的一股阻力。這股阻力希望政府采購制度改革的步伐越慢越好，但我國公共財政支出改革的形勢和壓力又決定了政府采購制度改革刻不容緩，博弈和沖突難以避免。

　　采購規(guī)模相對較小

　　解決難度：★★★★

　　根據(jù)國際經(jīng)驗，一個國家的政府采購規(guī)模一般占該國當(dāng)年GDP的10%以上，或占當(dāng)年財政收入的15%，或占當(dāng)年財政支出的30%至40%左右，才能較好地發(fā)揮其規(guī)模效益，對社會經(jīng)濟產(chǎn)生影響或?qū)�向作用�?

　　據(jù)統(tǒng)計，我國政府采購規(guī)模在2003年占當(dāng)年GDP的1.3%，占財政支出的6.7%；2005年占當(dāng)年GDP的1.6%，占財政支出的8.7%；2008年占當(dāng)年GDP的1.9%，占財政支出的9.8%……雖然我國政府采購規(guī)模逐年擴大，但按國際標(biāo)準(zhǔn)衡量仍有較大差距，規(guī)模效益并未充分發(fā)揮。

　　從各地的實際工作情況來看，雖然貨物、服務(wù)類采購項目品目不斷拓寬，工程政府采購項目逐漸增加，并隨著將“三農(nóng)”項目、救災(zāi)項目和緊急采購項目等關(guān)系民生的項目納入政府采購范圍，政府采購規(guī)模日益增大，但集中采購規(guī)模仍然相對較小。

　　部門集采先天不足

　　解決難度：★★★★

　　《政府采購法》第十八條第二款規(guī)定：“我國的集中采購分為政府集中采購和部門集中采購……”此款規(guī)定對緩解我國政府采購制度改革初期的矛盾，順利推進政府采購制度改革具有重要意義。

　　從實際執(zhí)行的效果看，改革初期，部門集中采購與集中采購機構(gòu)采購相比具有兩大優(yōu)勢：一是對一些特殊的采購項目，相關(guān)部門具有豐富的采購經(jīng)驗和一定的專業(yè)知識，對項目性能的把握超過采購機構(gòu)，能更好地滿足采購人需求；二是部門集中采購更具操作性和靈活性，效率更高，減少了部分審報環(huán)節(jié)。

　　但不容忽視的是，隨著政府采購制度改革的不斷推進，集中采購機構(gòu)專業(yè)化水平快速提升，電子化采購等執(zhí)行手段日新月異，部門集中采購機構(gòu)先天不足的缺陷也逐步暴露，應(yīng)嚴(yán)格限制部門集中采購規(guī)模的增長，積極發(fā)揮集中采購機構(gòu)的主渠道作用。

　　集采機構(gòu)定位尷尬

　　解決難度：★★★★

　　“集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。”關(guān)于集中采購機構(gòu)的定位，《政府采購法》中的介紹可謂簡明扼要。也許正是因為過于簡單，才造成今天集中采購機構(gòu)既尷尬又復(fù)雜的局面。集采機構(gòu)的職責(zé)定位不清也是當(dāng)前阻礙其發(fā)揮作用的障礙之一。

　　在實際工作中，采購人和集中采購機構(gòu)的職責(zé)分工卻比較模糊，由此產(chǎn)生了不少問題。很多時候，人們總誤認為集中采購機構(gòu)除了組織實施政府采購活動以外，還肩負著采購計劃的審批、調(diào)整，以及采購方式的確定等完成政府采購項目的前期準(zhǔn)備和后期驗收工作。由于職責(zé)界定不清，在實際操作中引發(fā)的糾紛非常多，不但不利于政府集中采購工作的正常開展，而且集中采購機構(gòu)還時常扮演“替罪羊”的角色。

　　價格與效率難“和諧”

　　解決難度：★★★

　　政府采購“價格高、效率低”，一直是各方詬病政府采購的理由。雖然隨著政府采購制度改革的不斷深入，這種不和諧之聲越來越小，然而，集采機構(gòu)工作人員仍然不能忽視政府采購效率和價格可能存在的問題。

　　以政府采購效率為例，規(guī)范是政府采購的生命線，規(guī)范必然會以犧牲部分效率為代價，因為相對于傳統(tǒng)的采購方式，政府采購受到更嚴(yán)格的制度約束。但從另一個角度考慮，規(guī)范性是政府采購的重要特點，如果不規(guī)范，就沒有設(shè)置政府采購制度和程序的必要性，政府采購制度改革也將流于形式，這就是所謂的“時效瓶頸”。政府采購應(yīng)如何提高工作效率，尋找原則性與靈活性的有機統(tǒng)一，怎樣正確處理好這對矛盾，兼顧公平與效率，這個問題已經(jīng)擺在各級集中采購機構(gòu)的面前。

　　處理質(zhì)疑缺乏依據(jù)

　　解決難度：★★★

　　隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大，采購項目操作頻次越來越高，供應(yīng)商維權(quán)意識日漸增強，質(zhì)疑和投訴比政府采購改革之初更多，且相對趨于理性。但由于質(zhì)疑處理辦法的缺失，給集中采購機構(gòu)帶來困擾。

　　《政府采購法》第五十二條規(guī)定“供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑”中，將“供應(yīng)商認為自己的權(quán)益受到損害”作為供應(yīng)商提出質(zhì)疑的基本條件，而沒有要求其必須具備事實依據(jù)，這導(dǎo)致部分供應(yīng)商因沒有中標(biāo)而產(chǎn)生誤解或不滿，向集中采購機構(gòu)討“說法”，大量的無效質(zhì)疑也影響了采購中心的正常工作。

　　標(biāo)準(zhǔn)化操作難統(tǒng)一

　　解決難度：★★★

　　可以說，標(biāo)準(zhǔn)化是提升集中采購機構(gòu)專業(yè)化、效率化的重要手段。在政府采購領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化包含文本的標(biāo)準(zhǔn)化和執(zhí)行過程的標(biāo)準(zhǔn)化兩項內(nèi)容。

　　“制定規(guī)范的政府采購文件標(biāo)準(zhǔn)格式文本，是加強政府采購規(guī)范化、精細化和科學(xué)化管理的需要”，這種觀點越來越被認識和贊同，不少省市也出臺或制定了地方性的采購文件標(biāo)準(zhǔn)格式文本，取得了很好的效果。然而，由于政府采購項目涵蓋的范圍太廣，采購品目豐富，就編制招標(biāo)文件范本而言，針對每個品目出臺一個招標(biāo)范本不現(xiàn)實，且即使相同的采購標(biāo)的在各地的具體市場環(huán)境不同，招標(biāo)文件也無法完全復(fù)制。

　　執(zhí)行流程的標(biāo)準(zhǔn)化也面臨同樣的問題。雖然《政府采購法》明確規(guī)定了政府采購項目執(zhí)行過程的程序和要求，由于各集中采購機構(gòu)內(nèi)部處室設(shè)置情況和操作習(xí)慣不同，實現(xiàn)的只是小范圍內(nèi)的“標(biāo)準(zhǔn)化”。

　　GPA談判帶來新挑戰(zhàn)

　　解決難度：★★★★★

　　加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）是我國加入WTO時作出的承諾。入世以來，我國加大了政府采購制度改革的力度，并得到了跨越式的發(fā)展。然而，與其他政府采購制度已經(jīng)開展了200多年的發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國政府采購制度改革仍處于全面發(fā)展階段，GPA對大部分基層集中采購機構(gòu)而言更是一件新生事物。

　　2007年12月28日，我國向WTO秘書處提交了加入GPA的初步出價清單，已經(jīng)正式啟動加入GPA的談判。可以預(yù)見，加入GPA后，我國政府采購制度改革將呈現(xiàn)新的局面，這一動向必將對集中采購機構(gòu)的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響和挑戰(zhàn)。此外，越來越多的新行業(yè)、新領(lǐng)域的新產(chǎn)品被納入政府采購的范圍，范圍的擴大也將直接給集中采購機構(gòu)帶來新的挑戰(zhàn)。集中采購機構(gòu)必須從人員儲備、硬件設(shè)施等方面做好充足的準(zhǔn)備，主動接觸和了解新行業(yè)、新產(chǎn)品的相關(guān)情況等。

　　競爭機制引發(fā)貧富差距

　　解決難度：★★★

　　2009年4月10日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》正式下發(fā)，其中規(guī)定“在集中采購業(yè)務(wù)代理活動中要適當(dāng)引入競爭機制，打破現(xiàn)有集中采購機構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購機構(gòu)，實現(xiàn)集中采購活動的良性競爭”。

　　打破行政隸屬關(guān)系接受委托引入競爭機制，就意味著有些集中采購機構(gòu)會“吃不飽”，而有些卻“吃不下”。這對于“全額撥款的事業(yè)單位們”來說，在理念上是一種巨大的沖擊。但是，從另一層面來說，競爭所導(dǎo)致的優(yōu)勝劣汰讓所有的集中采購機構(gòu)都不可能再安于現(xiàn)狀、不思進取。只有全力提升業(yè)務(wù)水平和服務(wù)水平才能夠獲得采購人的認可，才能在競爭中擁有一席之地。

　　執(zhí)業(yè)資格制度困擾從業(yè)者

　　解決難度：★★★★

　　從政府采購制度改革發(fā)展的趨勢來看，采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度的建立已是大勢所趨。這對于全國的集中采購機構(gòu)來說，也將是一種挑戰(zhàn)。目前，我國在集采機構(gòu)從事政府采購項目操作的從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平良莠不齊，持證資格意味著要通過全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)考試，這一道關(guān)卡不知會給多少從業(yè)者帶來困擾。

　　但是，政府采購這一特殊的行業(yè)因其涉及領(lǐng)域龐雜、技術(shù)復(fù)雜而對從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高，國家設(shè)立執(zhí)業(yè)資格制度，就是希望能夠通過考試選拔真正的人才，促使更多的從業(yè)人員努力提升業(yè)務(wù)水平，同時也淘汰掉不適合從事這項事業(yè)的參與者。