招投標(biāo)法與政府采購(gòu)法沖突制約政府采購(gòu)

　　如何更好發(fā)揮政府采購(gòu)的作用

　　《招投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》都是人大出臺(tái)的同位法，雖然有時(shí)間先后，有程序和實(shí)體之分別，但基本規(guī)范同一采購(gòu)行為。兩法沖突給實(shí)際工作帶來(lái)較大影響，這集中體現(xiàn)在工程適用招投標(biāo)還是應(yīng)納入政府采購(gòu)管理的爭(zhēng)議上。法律間的矛盾，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮

　　為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)出臺(tái)了一系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策和措施。這些宏觀經(jīng)濟(jì)政策和措施符合中國(guó)實(shí)際，也非常及時(shí)、有力和有效。

　　在這“一攬子計(jì)劃”中，大多數(shù)都與政府采購(gòu)政策功能有關(guān)：一是中央提出4萬(wàn)億元投資計(jì)劃和十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，其中大部分內(nèi)容涉及政府采購(gòu)。二是充分利用政府采購(gòu)政策功能擴(kuò)大內(nèi)需，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，扶持中小企業(yè)。“家電下鄉(xiāng)”、“車(chē)輛下鄉(xiāng)”、政府采購(gòu)力主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政策以及國(guó)務(wù)院將制定政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)發(fā)展的具體辦法等，或?qū)⒃诓煌瑫r(shí)期出臺(tái)，保證政策落到實(shí)處。三是利用政府采購(gòu)或采購(gòu)政策功能發(fā)揮對(duì)外作用。中國(guó)派出大規(guī)模采購(gòu)團(tuán)，適機(jī)采購(gòu)先進(jìn)技術(shù)裝備，同時(shí)為遏制貿(mào)易保護(hù)主義作出表率，樹(shù)立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，取得更多話語(yǔ)權(quán)和盟友。四是制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)(PMI)作為宏觀經(jīng)濟(jì)先行指標(biāo)在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)期間越來(lái)越受到關(guān)注，成為中國(guó)制造業(yè)是否擴(kuò)張或緊縮的晴雨表。

　　政府采購(gòu)到底是什么

　　這些政策措施可以看出：政府采購(gòu)作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，與財(cái)稅、金融手段并列提出，在國(guó)際金融危機(jī)影響下發(fā)揮了有效的作用，表明中國(guó)政府采購(gòu)制度已從單純的財(cái)政支出管理手段，上升為國(guó)家實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的公共政策工具。那么，政府采購(gòu)到底是什么，有哪些功能呢？

　　政府采購(gòu)，在目前法律上的定義是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)功能一般有三個(gè)，第一個(gè)是基礎(chǔ)功能。即通過(guò)透明競(jìng)爭(zhēng)信用原則采購(gòu)到價(jià)格合理，質(zhì)量?jī)?yōu)良，服務(wù)良好的工程、產(chǎn)品和服務(wù)。第二個(gè)是制度功能，為規(guī)范政府采購(gòu)行為而制定的法律制度和規(guī)則。換言之，是政府通過(guò)引入透明競(jìng)爭(zhēng)信用的方式和規(guī)則進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，并對(duì)整個(gè)市場(chǎng)規(guī)則與秩序產(chǎn)生積極導(dǎo)向的功能，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化；在這基礎(chǔ)上，形成產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。同時(shí)按照1：5的乘數(shù)效應(yīng)，進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模、增加政府稅收和拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)。第三個(gè)是政策功能。指政府利用政府采購(gòu)在市場(chǎng)中的規(guī)模效應(yīng)，通過(guò)政策措施調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，貫徹社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策總目標(biāo)。

　　制約政府采購(gòu)發(fā)揮的問(wèn)題

　　《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施特別是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，政府在利用政府采購(gòu)擴(kuò)大內(nèi)需、加速產(chǎn)業(yè)振興以及貫徹國(guó)家環(huán)保、節(jié)能和科技創(chuàng)新政策等方面作了許多有益的探索，政府采購(gòu)的政策功能初步顯現(xiàn)，政策功能的導(dǎo)向作用突出。這表明政府采購(gòu)由基礎(chǔ)功能向政策功能轉(zhuǎn)變，由初級(jí)階段向全面發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。但是，政府采購(gòu)政策功能是成熟規(guī)范的政府采購(gòu)制度應(yīng)有的組成部分，現(xiàn)實(shí)的一些突出問(wèn)題制約著政府采購(gòu)政策功能的有效發(fā)揮。

　　首先，政府采購(gòu)時(shí)間不長(zhǎng)，總量不大，影響政府采購(gòu)政策功能發(fā)揮。政府采購(gòu)制度在國(guó)外已有200多年歷史，采購(gòu)程序嚴(yán)密，采購(gòu)行為的規(guī)范性和透明度較高，管理體制和管理手段都比較先進(jìn)。同時(shí)，歐美國(guó)家政府采購(gòu)的范圍較大，涵蓋了公共部門(mén)所有采購(gòu)活動(dòng)，政府采購(gòu)規(guī)模一般占年度GDP的10%~15%，占政府財(cái)政支出的30%~50%。

　　而中國(guó)從1996年才開(kāi)始進(jìn)行政府采購(gòu)制度改革工作試點(diǎn)，只走了僅僅13年發(fā)展歷程。2008年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模5900億元，但僅占GDP的1.96%和財(cái)政支出的9.45%。規(guī)模上不去除了時(shí)間因素外，還有一個(gè)重要原因是大量工程采購(gòu)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)體采購(gòu)游離于政府采購(gòu)管理之外。

　　其次，體制不健全。由于歷史原因，工程招投標(biāo)和政府采購(gòu)出現(xiàn)雙軌并行的局面。

　　從管理職能看，按政府采購(gòu)法，財(cái)政性資金的工程貨物和服務(wù)都屬于政府采購(gòu)管理監(jiān)督職能。但按招投標(biāo)法，發(fā)改部門(mén)有權(quán)審定招標(biāo)方式，各建設(shè)、交通、水利、工信部等部門(mén)從事工程管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能。并且在該領(lǐng)域存在行政監(jiān)督部門(mén)既是招標(biāo)人又是管理者還是評(píng)審會(huì)組長(zhǎng)的重位現(xiàn)象。

　　監(jiān)督管理部門(mén)多且交叉重疊，監(jiān)督管理力量薄弱，操作職能定位不明確，操作職能條塊不統(tǒng)一無(wú)疑給政府采購(gòu)政策執(zhí)行帶來(lái)很大影響。以政府采購(gòu)國(guó)貨為例，日前九部委發(fā)文要求強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品。這事在國(guó)際上惹出不小風(fēng)波。實(shí)際上財(cái)政部在金融危機(jī)沒(méi)來(lái)之前，早在2007年就出臺(tái)了政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法，以嚴(yán)格限制進(jìn)口產(chǎn)品審核方式來(lái)逆向保護(hù)國(guó)貨的政府采購(gòu)。該制度操作性強(qiáng)，實(shí)施效果很好。2008年中還專門(mén)出臺(tái)了補(bǔ)充意見(jiàn)。2009年4月，國(guó)務(wù)院又發(fā)文強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格審核進(jìn)口產(chǎn)品的采購(gòu)，凡國(guó)內(nèi)產(chǎn)品能夠滿足需求的都要采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品。由于體制不健全，招標(biāo)和采購(gòu)分屬不同管理部門(mén)，就同一政策行為出臺(tái)不同制度和措施，在制度適用和執(zhí)行上容易混淆，政府采購(gòu)政策功能效果大打折扣。

　　第三，法律法規(guī)制度不完善�！墩型稑�(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》都是人大出臺(tái)的同位法，雖然有時(shí)間先后，有程序和實(shí)體之分別，但基本規(guī)范同一采購(gòu)行為。兩法沖突給實(shí)際工作帶來(lái)較大影響，這集中體現(xiàn)在工程適用招投標(biāo)還是應(yīng)納入政府采購(gòu)管理的爭(zhēng)議上。法律間的矛盾，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。對(duì)政府采購(gòu)政策功能自身來(lái)說(shuō)，自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等政策功能在法律依據(jù)、組織體系、認(rèn)定機(jī)制和采購(gòu)支持力度等方面還存在著諸多問(wèn)題，無(wú)法充分發(fā)揮政策作用。

　　此外，在招投標(biāo)和政府采購(gòu)領(lǐng)域運(yùn)行機(jī)制上，同樣存在一些問(wèn)題。比如，在招投標(biāo)領(lǐng)域，就存在領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)招標(biāo)、招標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)行為、投標(biāo)人圍標(biāo)、陪標(biāo)、串標(biāo)問(wèn)題和招投標(biāo)代理單位存在 “中介不中”等問(wèn)題。

　　如何改進(jìn)

　　由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)制度還有很長(zhǎng)的一段路要走。尤其是在當(dāng)前金融危機(jī)影響下，如何推陳出新，強(qiáng)化公共采購(gòu)政策功能，非常重要。

　　對(duì)此，筆者有幾個(gè)建議。

　　其一，推進(jìn)公共采購(gòu)體制創(chuàng)新。建議設(shè)立公共采購(gòu)管理委員會(huì)，由政府一把手擔(dān)任，各部門(mén)組成，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)公共采購(gòu)全局和重大性問(wèn)題；將各部門(mén)招投標(biāo)或政府采購(gòu)管理權(quán)歸一，獨(dú)立行使公共采購(gòu)管理權(quán)。下設(shè)公共采購(gòu)中心(建議由公共采購(gòu)管理部門(mén)代管，既管采機(jī)構(gòu)分離又充分協(xié)調(diào)一致)，代表本級(jí)政府行使為自身職能需要進(jìn)行的通用工程、貨物和服務(wù)的集中采購(gòu)實(shí)施，具有采購(gòu)權(quán)。如所有部門(mén)都需要的辦公場(chǎng)所、修繕等通用工程采購(gòu)，電腦、辦公家具、空調(diào)甚至日常物料等通用設(shè)備采購(gòu)，物業(yè)管理、差旅、印刷、咨詢等通用服務(wù)采購(gòu)均由公共采購(gòu)中心集中采購(gòu)，部門(mén)只負(fù)責(zé)使用。

　　其二，健全公共采購(gòu)法律制度體系。統(tǒng)一《招投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》，創(chuàng)新制定《公共采購(gòu)法》。盡快健全理順公共采購(gòu)法律制度體系�？梢栽诔雠_(tái)《公共采購(gòu)法》及其細(xì)則前由人大對(duì)《招投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》作出解釋，使之向公共采購(gòu)方向靠近，厘清當(dāng)前兩者突出問(wèn)題和向國(guó)際化靠攏。

　　其三，完善公共采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制。 建立完善公共采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)要解決三大問(wèn)題。

　　比如，公共采購(gòu)要全過(guò)程執(zhí)行和控制。一個(gè)公共項(xiàng)目采購(gòu)是從采購(gòu)預(yù)算到采購(gòu)履約及支付的整體行為規(guī)范。必須由一個(gè)專職機(jī)構(gòu)履行職權(quán)獨(dú)立實(shí)施，特別是部分或核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)如招投標(biāo)或評(píng)審環(huán)節(jié)不能剝離出去，讓渡給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)尋租空間。招標(biāo)代理可以代理非關(guān)鍵或核心環(huán)節(jié)，起咨詢性質(zhì)，采購(gòu)責(zé)任應(yīng)該由采購(gòu)專職機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

　　再比如，明確采購(gòu)權(quán)，體現(xiàn)采購(gòu)權(quán)利義務(wù)責(zé)任相對(duì)等。如適當(dāng)修改完善評(píng)審機(jī)制，減少專家自由裁量權(quán)。專家評(píng)審決策作用轉(zhuǎn)為專家技術(shù)咨詢和建議作用。在前期方案制定、采購(gòu)文件制作、采購(gòu)評(píng)審、履約驗(yàn)收等階段都可以聘請(qǐng)專家介入。

　　最后，采購(gòu)內(nèi)部程序規(guī)范透明制約，且以電子化體現(xiàn)。根本業(yè)務(wù)需要配足配強(qiáng)專業(yè)人員，同時(shí)，所有采購(gòu)業(yè)務(wù)流程必須有標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化范本。