政府投資在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步等方面發(fā)揮了積極的作用。然而，我國(guó)政府投資仍然存在一些不容忽視的問(wèn)題。從宏觀層面看，投資結(jié)構(gòu)不合理，資金浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，投資總體效率有待進(jìn)一步提高；從微觀層面看，項(xiàng)目建設(shè)中超規(guī)模、超概算、隨意變更建設(shè)內(nèi)容、工期延誤以及工程質(zhì)量缺陷等問(wèn)題屢有出現(xiàn)。

　　從根本上解決政府投資領(lǐng)域存在的問(wèn)題，要深化投資體制改革，提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性，改進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方式，改善項(xiàng)目建設(shè)的組織管理，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施單位的責(zé)任約束機(jī)制。

　　代建單位績(jī)效考評(píng)體系

　　近幾年來(lái)，不少地方借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式進(jìn)行了探索，尤其是“代建制”在不少地方的非營(yíng)利性政府投資項(xiàng)目建設(shè)中得到了較為廣泛的應(yīng)用。各地在具體做法上雖有所不同，但有一個(gè)共同點(diǎn)，就是對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)行專(zhuān)業(yè)化的集中管理，實(shí)行投資、建設(shè)、使用相分離，這與傳統(tǒng)的“自建、自用”模式不同。

　　代建制將傳統(tǒng)的“建用合一”改為“建用分開(kāi)”，割斷了項(xiàng)目建設(shè)單位與使用單位之間的利益關(guān)系，解決了項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任主體不明、責(zé)任不清的問(wèn)題，通過(guò)合同界定委托人、代建人、使用人三方的權(quán)利義務(wù)，建立了三者之間的約束、監(jiān)督和利益分配機(jī)制。由于代建單位不享有項(xiàng)目的使用權(quán)益，相對(duì)于使用單位能夠更主動(dòng)地控制項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模，減少了擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的可能性，有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資的硬約束；同時(shí)，代建單位專(zhuān)業(yè)從事項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理工作，與自建自營(yíng)模式下的使用單位相比，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)水平、工程質(zhì)量和造價(jià)控制等方面，具有更為豐富的經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的能力。

　　然而，代建制在實(shí)施中也面臨一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：部分代建單位仍然隸屬于政府部門(mén)，“建管”不分，機(jī)構(gòu)龐大，管理人員專(zhuān)業(yè)化仍然不高，傳統(tǒng)實(shí)施方式下的部分問(wèn)題難以避免；代建單位選擇市場(chǎng)化程度低，政府投資管理部門(mén)與代建單位之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系仍然不夠清晰，代建單位具體的義務(wù)和權(quán)利范圍沒(méi)有明確的界定；政府投資管理部門(mén)對(duì)代建單位的監(jiān)督和管理仍缺乏有效的方法和手段。

　　從制度方面分析，上述問(wèn)題的產(chǎn)生主要是因?yàn)榇�建制在我�?guó)還處于試點(diǎn)階段，缺乏應(yīng)有的實(shí)施環(huán)境和配套制度。一方面，代建制是在原有制度下實(shí)施的，避免不了與原有制度產(chǎn)生沖突；另一方面，代建制雖然為提高政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理水平奠定了制度基礎(chǔ)，但在實(shí)施中還需建立和完善一系列相關(guān)的配套制度，最為重要的就是代建單位的績(jī)效考評(píng)、激勵(lì)與約束機(jī)制。

　　在代建制模式下，代建單位實(shí)際上已成為政府投資項(xiàng)目的參建單位，其角色與施工企業(yè)一樣，通過(guò)提供自己的產(chǎn)品獲取報(bào)酬。不同的是，代建單位按照政府投資管理部門(mén)委托協(xié)議，提供的產(chǎn)品與一般企業(yè)不同，其提供的是對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的管理服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)代建單位的服務(wù)，需要對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)評(píng)價(jià)，作為支付報(bào)酬的依據(jù)。財(cái)政部對(duì)政府投資項(xiàng)目代建制有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)提出了“代建管理費(fèi)要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績(jī)效掛鉤”，“要制定專(zhuān)門(mén)的辦法加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目代建單位建設(shè)管理工作的考核，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”。對(duì)代建單位提供的服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行考核驗(yàn)收，就是對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。

　　政府投資項(xiàng)目代建單位績(jī)效考評(píng)是指政府投資管理部門(mén)按照既定目的和要求，采取一定標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)方法，對(duì)政府投資項(xiàng)目代建單位實(shí)施管理活動(dòng)的績(jī)效進(jìn)行審核、認(rèn)知、測(cè)量和評(píng)定，考核代建單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和造價(jià)控制的有效程度和實(shí)施管理活動(dòng)的成果大小，并據(jù)此對(duì)代建單位進(jìn)行考核和獎(jiǎng)罰。建立政府投資項(xiàng)目代建單位績(jī)效考評(píng)體系，是健全政府投資項(xiàng)目代建單位激勵(lì)和約束機(jī)制的基礎(chǔ)，也是建立政府投資項(xiàng)目激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制的組成部分。對(duì)代建單位進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，既是實(shí)施代建制的必要環(huán)節(jié)，也是解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施問(wèn)題的基礎(chǔ)性工作。

　　對(duì)代建單位進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，不僅是解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施問(wèn)題的必要環(huán)節(jié)，還解決了如何選擇高水平、專(zhuān)業(yè)化代建單位的問(wèn)題，為項(xiàng)目順利實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。一方面使獎(jiǎng)懲代建單位和對(duì)其支付報(bào)酬有了依據(jù)，另一方面形成了對(duì)實(shí)施單位建設(shè)管理活動(dòng)的監(jiān)督，使項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程處于有效控制狀態(tài)，從而使代建制的優(yōu)勢(shì)真正得到體現(xiàn)和發(fā)揮。通過(guò)對(duì)代建單位管理活動(dòng)進(jìn)行審核、認(rèn)知，可以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)方案執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違背項(xiàng)目建設(shè)方案、計(jì)劃等可能偏離預(yù)期目標(biāo)的情況，采取相應(yīng)的糾正和控制措施，確保政府投資項(xiàng)目按照規(guī)劃、設(shè)計(jì)的目標(biāo)建設(shè)，發(fā)揮預(yù)期的效益。通過(guò)全面客觀考評(píng)，能夠了解、掌握其管理行為和活動(dòng)的合法性和合理性，有利于分析項(xiàng)目成功和失敗的真正原因所在。政府投資管理部門(mén)能夠更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，為加強(qiáng)項(xiàng)目決策與監(jiān)管創(chuàng)造條件。對(duì)績(jī)效好的實(shí)施單位予以獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)其更加重視項(xiàng)目的組織實(shí)施；對(duì)績(jī)效差的實(shí)施單位給予警示或懲罰，敦促其整改存在的問(wèn)題，改進(jìn)不良行為，從而對(duì)項(xiàng)目代建單位形成有效的激勵(lì)和約束。制定科學(xué)、合理的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和考評(píng)方法，可以給政府投資項(xiàng)目代建單位提供良好的管理行為規(guī)范體系，有利于規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)各主體的行為，建立良好的項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)秩序，提高全社會(huì)投資項(xiàng)目管理水平。

　　考評(píng)路徑

　　項(xiàng)目建設(shè)的最終結(jié)果涉及多個(gè)方面，代建單位的管理只是其中一個(gè)方面，因此，代建單位的績(jī)效不同于項(xiàng)目績(jī)效，不能單純以項(xiàng)目建設(shè)的最終結(jié)果為依據(jù)來(lái)衡量代建單位的績(jī)效。

　　對(duì)代建單位的績(jī)效進(jìn)行量化、評(píng)定，需要對(duì)其各個(gè)方面的行為活動(dòng)和結(jié)果進(jìn)行評(píng)定，最理想的是對(duì)代建單位的全部行為活動(dòng)進(jìn)行審核和測(cè)量。但要做到這一點(diǎn)不僅不可能，也不經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，由于政府投資項(xiàng)目代建單位有其自身利益，其績(jī)效目標(biāo)多元且不一致，不能將其所有績(jī)效內(nèi)容納入考評(píng)之中，只能選擇相關(guān)的主要績(jī)效進(jìn)行考評(píng)。選擇與代建職責(zé)和義務(wù)相關(guān)的若干類(lèi)行為、活動(dòng)以及項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果來(lái)代表代建單位的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，雖然會(huì)存在一定誤差，但只要方法選擇科學(xué)，誤差就能夠控制在可接受的范圍。

　　科學(xué)、合理地選擇考評(píng)內(nèi)容可以通過(guò)設(shè)置多層次的指標(biāo)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)�？�(jī)效考評(píng)指標(biāo)的設(shè)置過(guò)程，就是績(jī)效考評(píng)內(nèi)容確定的過(guò)程，通過(guò)將指標(biāo)分層細(xì)化形成指標(biāo)體系，可以實(shí)現(xiàn)考評(píng)內(nèi)容的科學(xué)、合理地選擇考評(píng)內(nèi)容可以通過(guò)設(shè)置多層次的指標(biāo)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)�？�(jī)效考評(píng)指標(biāo)的設(shè)置過(guò)程，就是績(jī)效考評(píng)內(nèi)容確定的過(guò)程，通過(guò)將指標(biāo)分層細(xì)化形成指標(biāo)體系，可以實(shí)現(xiàn)考評(píng)內(nèi)容的具體化。此外，通過(guò)指標(biāo)體系反映績(jī)效考評(píng)內(nèi)容，不僅可以系統(tǒng)、全面地測(cè)量代建單位的績(jī)效狀況，還可以通過(guò)賦予指標(biāo)權(quán)重的方法體現(xiàn)代建單位不同方面績(jī)效的重要程度。

　　設(shè)置指標(biāo)體系、確定考評(píng)內(nèi)容，實(shí)際上對(duì)代建單位的績(jī)效進(jìn)行了分解，對(duì)其單項(xiàng)績(jī)效進(jìn)行了定義，在此過(guò)程中，可以同時(shí)定義代建單位具體行為、活動(dòng)以及結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)或要求，從而建立具體的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系。以績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行績(jī)效測(cè)量，掌握代建單位具體的行為表現(xiàn)或單一結(jié)果后，就可以采用一定的方法和程序?qū)Υ�建單位的總體績(jī)效進(jìn)行評(píng)定。不僅如此，由于代表具體績(jī)效的指標(biāo)可以用分值來(lái)量化，績(jī)效評(píng)定的過(guò)程可以轉(zhuǎn)化為低層級(jí)指標(biāo)分值向高級(jí)指標(biāo)分值合成的過(guò)程，因而可以實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)的定量化。

　　當(dāng)然，對(duì)政府投資項(xiàng)目代建單位進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，需要建立一個(gè)完善的制度體系，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括績(jī)效考評(píng)方法體系和績(jī)效考評(píng)的組織實(shí)施制度。前者應(yīng)當(dāng)包括績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系、績(jī)效考評(píng)內(nèi)容和指標(biāo)體系、效績(jī)測(cè)量與評(píng)定方法等；后者應(yīng)當(dāng)包括獎(jiǎng)懲制度、績(jī)效考評(píng)資源配置及組織實(shí)施等。