一、代建制的政策依據和發(fā)展情況

　　國務院2004年7月頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》中明確提出：“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。”國家財政部2004年9月頒布的《關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》中再強調：“中央各部門（單位）財務主管部門、地方各級財政部門要會同有關部門，積極推進政府工程管理模式改革，積極參與政府投資項目代建制的各項工作，結合預算管理制度改革，推行財政直接支付、政府采購等工作。”在國家有關政策的鼓舞下，近年來，我國部分省、市政府投資工程已逐步實施“代建制”，并已初見成效。據有關資料報道，廈門市是政府開展投資工程建設組織實施方式改革最早的城市之一，從1993年開始，廈門市就在工程建設管理體制改革過程中，形成了項目代建制度；2001年7月，廈門市正式在重點工程建設項目上實行政府投資項目代建管理。2002年起，北京市發(fā)改委將回龍觀醫(yī)院、北京市殘疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心等項目作為實行“代建制”的試點。2003年2月，重慶市政府發(fā)布了《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》，規(guī)定重要的政府公益性投資項目，必須實行項目建設管理代理制。2004年2月，深圳市政府授權深圳市交通局，與深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程項目，正式簽訂《工程建設委托管理合同》，這是深圳市第一個采用“代建制”模式的政府投資項目，據稱，這也是全國首例在市政道路建設中采用“代建制”模式。2006年12月，廣東省屬機關推進代建制實施的第一個代建項目是廣東省女子監(jiān)獄增容工程。目前，國家發(fā)展和改革委員會正通過邊試點、邊草擬制定相關的管理辦法，這預示著，自國務院正式頒布《關于投資體制改革的決定》之后，“代建制”在各地試點開花的基礎上，已經漸入佳境。

　　二、代建制在投資領域的實施意義

　　一是以專業(yè)化的代建單位代替使用單位來行使項目建設實施的組織管理職責，保證了項目建設質量。將傳統(tǒng)管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開”，有效地提高了項目建設和管理水平。二是從機制上強化了管理體制，有效防止了項目超概算。“代建制”項目以合同的形式，界定政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方各自的責任、權利、義務，徹底解決了過去建設項目責任主體不明，責任不清的問題，也有利于代建單位排除項目實施中出現(xiàn)的各種行政干擾。代建單位在簽訂《委托代建合同》的同時，需繳納一定比例的銀行履約保證函，形成了對代建單位全面履行代建義務的制約機制，從而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投資項目中的“三超”現(xiàn)象。同時，適當的獎懲機制，也有利于激勵代建單位不斷提高管理水平、降低項目建設成本。三是轉換了投資主體角色，加強了對代建項目的全過程監(jiān)管。“代建制”項目中，使用單位無需再抽調機關人員成立基建班子，能夠從煩瑣的項目管理事務中解放出來，既便于集中力量完成本職工作，也能夠加強對建設工期、質量和資金合理使用的監(jiān)督，促使代建單位在施工單位、監(jiān)理單位、主要設備、材料的選擇上嚴格執(zhí)行國家有關招標投標、合同管理、監(jiān)理等制度。這就在很大程度上避免了一方說了算的現(xiàn)象，規(guī)范政府投資項目的管理行為。四是鏟除了滋生腐敗的體制土壤。現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，政府并未真正行使投資主體的職能。建設單位獨掌建設資金的支配權，卻游離于有效的監(jiān)督之外，這為其在項目動拆遷、設計、施工、監(jiān)理和設備材料采購過程中進行權、錢交易的腐敗行為留下了空間。“代建制”項目以公開、透明的社會招標代替了原來的暗箱操作，以政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方的合同關系取代了現(xiàn)行體制下的政府投資主管部門與使用單位的行政關系，阻斷了有關單位的權利尋租之路，從源頭上有力地遏制了建設領域腐敗現(xiàn)象的產生，保護了干部。因此，政府組建“政府投資項目代建資格審查組”（即代建管理機構）是關鍵。審查組必須具備一定的專業(yè)知識；熟悉投資政策；有一定的實踐經驗。

　　三、代建制在我區(qū)可操作要點

　�。ㄒ唬┐�建的適用范圍。簡單的講，代建制是指政府通過公開招標等形式，選擇代建單位。如果政府投資項目不論大小都實行代建，則代建工作壓力較大且不切合實際。根據我區(qū)的實際情況，本人認為總投資500萬元以上的項目采用代建制較為合適；總投資少于500萬元的項目也可以實行多個項目捆綁后招標確定代建單位。

　　根據項目的不同特點和需求，可以實行兩種代建形式：第一種是全過程代建，即代建單位根據批準的項目建議書，從工程的可行性研究報告、初步設計、建設實施至竣工驗收實行全過程管理（代建）。全過程代建方式主要適用于投資規(guī)模較小、使用功能單一、技術難度小、外部配套條件成熟的項目；第二種是兩階段代建，即從項目建議書至審定初步設計概算階段，第一階段委托某一社會中介咨詢機構協(xié)助項目使用單位開展前期工作，待初步設計概算后，再通過招標等方式確定項目代建單位，由代建單位根據批準的初步設計，獨立自主地對項目從開工建設直至竣工驗收進行組織管理，此階段項目使用單位主要負責協(xié)助代建單位辦理相關手續(xù)，并對項目進行監(jiān)督。兩階段代建方式主要適用于投資規(guī)模較大、使用功能復雜、技術難度大、外部配套條件不成熟、涉及征地、拆遷等項目。

　　（二）代建單位的產生。根據有關規(guī)定，政府投資代建項目的代建單位應通過招標確定。因此，政府可以通過委托“政府投資項目代建資格審查組”負責政府投資項目代建單位的招標工作。其中：對全過程代建項目，在批完項目建議書或立項后開展代建單位的招標工作；對兩個階段代建項目，前期代理單位由“政府投資項目代建資格審查組”通過投資平臺從招標選聘的社會咨詢機構庫中選擇委托，在審批完初步設計概算后再開展代建人的招標工作。

　�。ㄈ�）代建的合同管理。在“代建制”項目中，“政府投資項目代建資格審查組”與項目使用單位、代建單位三方簽訂項目委托代建合同，通過合同關系明確代建項目的范圍、形式以及三方的權利、責任、義務等法律關系。通過合同約定，建設資金由財政部門直接安排給代建單位掌握使用，并由代建單位承擔項目組織實施的全部責任，項目使用單位進行全面監(jiān)督。

　�。ㄋ模┐�建管理費。參照廣東省的有關試行辦法及我區(qū)的實際情況，總投資2億元以下的項目，代建服務費可以為批準工程概算總投資的2%；總投資超過2億元項目的代建服務費分段累進計算，2億元以內部分按2％計算，超出2億元部分按1.5％計算。項目代建服務費在項目實施階段先支付50%，項目建成交付使用后支付40%，工程保修期結束后支付10%。實行全過程代建的項目，代建管理費以批準的初步設計概算為基數計��；實行兩階段代建過程的項目，前期代理與后期代建費用按照項目管理費的3：7來參考劃分，其中代建管理費精確數額以招投標確定數額為準。

　　（五）獎勵與處罰。代建合同要明確約定，如果決算投資低于合同約定投資控制數，對代建單位可給予提成獎勵，其中政府投資節(jié)余部分的30%或以下由代建單位留成；如決算投資超過投資控制數、低于批準概算投資數，則不獎不罰；如決算投資超過批準概算投資數，超過部分由代建單位從銀行履約保函中抵扣。對因代建單位原因，造成工期拖延或工程質量等問題的，予以罰款。

　　四、代建制的幾個關鍵環(huán)節(jié)

　　政府投資項目“代建制”管理作為一項改革過程中產生的新生事物，還需要作進一步探索。要真正將“代建制”工作做好，必須要把握好以下幾個關鍵環(huán)節(jié)：

　　第一，防止項目超概算，降低政府建設投資成本，提高項目管理水平，是實行“代建制”管理改革的出發(fā)點和根本要求。因此，代建單位應是具有獨立經濟責任能力的企業(yè)，不能是某個部門或事業(yè)單位。只有將代建單位定位為具有獨立經濟責任能力的企業(yè)，才能建立起對代建單位的經濟約束機制。一旦代建單位在代建工作過程中出現(xiàn)過失，代建項目投資損失能得到相應的經濟賠償。否則，不但不能實現(xiàn)防止項目超概算的目標，在實際工作中還容易出現(xiàn)部門間責任不清、相互推委等問題。

　　第二，代建人應通過公開招標產生。通過公平競爭，不僅能夠打破壟斷，實現(xiàn)代建單位選擇過程的公開透明，以及對代建單位的優(yōu)勝劣汰，而且可以在競爭過程中引導代建單位降低政府投資項目的總體造價，提高政府投資的使用效率。

　　第三，應實行嚴格的合同管理制度。在代建項目中，代建單位必須與“政府投資項目代建資格審查組”和使用單位簽訂《委托代建合同》，這是明確代建管理機構、使用人與代建人之間權利責任義務的法律文件，也是以合同管理取代原來行政管理的關鍵，同時還是授權代建單位排除來自各方面（包括使用單位和行政單位）干擾的必要手段。

　　第四，應實行履約擔保和相應的獎懲機制。即在代建項目中，代建單位應向市發(fā)改委提供項目總投資一定比例的銀行履約保函，同時在《委托代建合同》中明確投資超概算或節(jié)約時相應的獎懲條款。這是促使代建人加強項目管理、保證工程質量、提高政府投資效率、杜絕“三超”行為的基本保障。

　　第五，應取得財政、規(guī)劃、建設、國土等行政主管部門的理解和積極配合。“代建制”項目，離不開財政、規(guī)劃、建設、國土等部門的審批工作，作為一項新事物，在國家明確相關政策和程序前，政府應組織財政、建設、國土等部門進行協(xié)調銜接，對有效推動政府投資“代建制”有重要意義。