在我國(guó)建設(shè)工程領(lǐng)域，隨著法律制度的不斷完善，招標(biāo)投標(biāo)已變得非常普遍，招標(biāo)投標(biāo)中涉及賠償責(zé)任的爭(zhēng)議也在不斷增加。對(duì)于這些責(zé)任的分析必須建立在對(duì)招標(biāo)投標(biāo)中行為法律性質(zhì)分析的基礎(chǔ)上。但是在招標(biāo)投標(biāo)過程中，關(guān)于招標(biāo)人與投標(biāo)人各自行為責(zé)任的法律性質(zhì)，目前尚無(wú)定論。我們擬從招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)三個(gè)階段分別加以闡述。

　　一、招標(biāo)過程中的責(zé)任性質(zhì)

　　對(duì)于招標(biāo)的法律責(zé)任目前尚缺乏學(xué)理分析。但招標(biāo)投標(biāo)中存在的問題是現(xiàn)實(shí)的：如果由于招標(biāo)人自身原因致使招標(biāo)工作失敗，給投標(biāo)人造成損失的，招標(biāo)人是否應(yīng)當(dāng)賠償損失？世界銀行對(duì)此的回答是否定的。在世界銀行編制的招標(biāo)文件中規(guī)定：招標(biāo)入“保留在授予合同前的任何時(shí)候接受或拒絕任何投標(biāo)，取消招標(biāo)和拒絕所有投標(biāo)的權(quán)利，無(wú)須對(duì)受影響的投標(biāo)者承擔(dān)任何責(zé)任，也沒有義務(wù)將招標(biāo)者的行動(dòng)背景通知受影響的投標(biāo)者。”①我國(guó)有些同志則主張招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)賠償責(zé)任。例如，水利部發(fā)布的《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》第55條規(guī)定：“由于招標(biāo)人自身原因致使招標(biāo)工作失�。ò�括未能如期簽定合同），招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按投標(biāo)保證金雙倍的金額賠償投標(biāo)人，同時(shí)退還投標(biāo)保證金。”

　　我們認(rèn)為招標(biāo)人無(wú)須為自己的招標(biāo)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。根據(jù)《合同法》第15條第1款規(guī)定：“要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的意思表示。寄送的價(jià)目表、拍賣公告、招標(biāo)、公告、招股說明書、商業(yè)廣告等為要約邀請(qǐng)。”

　　由此可知，招標(biāo)行為屬于要約邀請(qǐng)。根據(jù)合同法原理，發(fā)出要約邀請(qǐng)的一方一般不會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。②對(duì)于招標(biāo)而言，招標(biāo)人無(wú)法保證投標(biāo)入中標(biāo)，招標(biāo)人也不對(duì)投標(biāo)人在投標(biāo)中的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。從發(fā)出招標(biāo)、公告開始至投標(biāo)截止日期為止，這段期間屬于要約邀請(qǐng)階段，我們認(rèn)為在此期間內(nèi)，招標(biāo)人在不違背誠(chéng)信原則的前提下，可以對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行補(bǔ)充、修改，甚至撤銷招標(biāo)公告，即便是投標(biāo)人已經(jīng)為投標(biāo)做了準(zhǔn)備，招標(biāo)人就因此給投標(biāo)人造成的損失仍無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任。這種損失可以算做是投標(biāo)人的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

　　在招標(biāo)階段，合同當(dāng)然尚未成立，當(dāng)事人不可能承擔(dān)違約責(zé)任。但有些人認(rèn)為招標(biāo)人應(yīng)承擔(dān)締約過失責(zé)任，這是招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任的理論根據(jù)。我們認(rèn)為，締約過失責(zé)任的承擔(dān)有嚴(yán)格的法律規(guī)定，因?yàn)榫喖s過失責(zé)任是對(duì)合同自由的一種限制�！逗贤�法》要求締約過失只能發(fā)生在合同訂立過程中，嚴(yán)格地講，要約邀請(qǐng)并不是合同訂立的過程，只有要約、承諾才是合同訂立的過程。因此，締約過失責(zé)任只能發(fā)生在要約、承諾階段。即：只有在要約發(fā)出后，合同成立前，當(dāng)事人才有承擔(dān)締約過失責(zé)任的可能。在要約生效前，雙方只是一般人之間的信用，談不上締約雙方之間的信用，因此，也就不存在締約過失的問題。

　　在建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)中，要求招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)行為承擔(dān)賠償責(zé)任存在兩個(gè)障礙：第一，缺乏法律依據(jù)。實(shí)際上，《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》是將投標(biāo)保證金視為法律上的定金了。最高人民法院于2000年12月8日公布了《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問題的解釋》，第118條規(guī)定：“當(dāng)事人交付留置金、擔(dān)保金、保證金、訂約金、押金或者訂金等，但沒有約定定金性質(zhì)的，當(dāng)事人主張定金權(quán)利的，人民法院不予支持。”顯然，人民法院不允許對(duì)當(dāng)事人沒有使用“定金”一詞的資金按照定金處理。而且，《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》使要約邀請(qǐng)與要約似乎也不存在什么責(zé)任區(qū)別了。第二，在實(shí)踐中無(wú)法操作。從合同的角度看，“招標(biāo)人自身原因致使招標(biāo)工作失敗”范圍非常寬泛，無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行界定。例如，標(biāo)底計(jì)算錯(cuò)誤就應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致招標(biāo)失敗（因?yàn)檎袠?biāo)項(xiàng)目的標(biāo)底只能有一個(gè)）。目前國(guó)際項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)，投標(biāo)人經(jīng)常會(huì)超過上百家，隨著我國(guó)建筑業(yè)的不斷規(guī)范，就同一項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的投標(biāo)人也會(huì)日益增多，若僅因?yàn)橐�約邀請(qǐng)人的過錯(cuò)就向所有的要約人雙倍返還投標(biāo)保證金，這一風(fēng)險(xiǎn)是招標(biāo)人無(wú)法承受的。

　　二、投標(biāo)行為的責(zé)任性質(zhì)

　　投標(biāo)人對(duì)自己的投標(biāo)行為應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任？在建設(shè)工程領(lǐng)域中，對(duì)投標(biāo)人投標(biāo)行為的約束尚不規(guī)范，在具體投標(biāo)過程中，為了獲取中標(biāo)，經(jīng)常發(fā)生投標(biāo)人高報(bào)施工方案和質(zhì)量目標(biāo)、低報(bào)工程價(jià)款與工期目標(biāo)的現(xiàn)象，投標(biāo)人待中標(biāo)以后則不再按照投標(biāo)文件組織施工，項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，各項(xiàng)目標(biāo)也均未達(dá)到，給招標(biāo)人造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。這些現(xiàn)象歸根到底是因?yàn)橥稑?biāo)行為的責(zé)任性質(zhì)不夠明確，因此，對(duì)投標(biāo)行為的責(zé)任性質(zhì)進(jìn)行分析十分必要。

　　要約是希望和他人訂立合同的意思表示。投標(biāo)人針對(duì)招標(biāo)人發(fā)出的招標(biāo)公告所做出的投標(biāo)行為則應(yīng)視為要約。因?yàn)�，投�?biāo)人提交的投標(biāo)文件具備以下兩點(diǎn)條件：第一，內(nèi)容具體確定。投標(biāo)文件雖然不如合同內(nèi)容具體，但卻是對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，并且其中對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)、施工組織方案、工程質(zhì)量目標(biāo)、工期目標(biāo)等均做出了詳盡的陳述。第二，在投標(biāo)文件中，投標(biāo)人所列舉的條款在中標(biāo)后都將寫入合同，在整個(gè)項(xiàng)目的施工過程中，投標(biāo)人都要受這些條款的約束，一旦違反，招標(biāo)人即可追究其法律責(zé)任。而這兩點(diǎn)恰恰是我國(guó)《合同法》規(guī)定的要約的構(gòu)成要件，因此投標(biāo)行為屬于要約�！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》第29條規(guī) 定：“投標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，可以補(bǔ)充、修改或者撤回己提交的投標(biāo)文件，并書面通知招標(biāo)人。補(bǔ)充、修改的內(nèi)容為投標(biāo)文件的組成部分。”按照《合同法》的原理，在投標(biāo)過程中，招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間即開標(biāo)時(shí)間應(yīng)為要約的生效時(shí)間。要約在生效之前可以撤回，招標(biāo)人在此期間對(duì)投標(biāo)文件的補(bǔ)充、修改或撤回應(yīng)屬于要約的撤回。要約生效以后，即對(duì)要約人產(chǎn)生約束，自開標(biāo)之日起至確定中標(biāo)人之前，投標(biāo)人不得補(bǔ)充、修改或撤回投標(biāo)文件，否則將會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任，此處責(zé)任的性質(zhì)，我們認(rèn)為應(yīng)屬于締約過失責(zé)任。締約過失責(zé)任一直是立法及學(xué)術(shù)上討論的一個(gè)重要問題。

　　締約過失責(zé)任是指締約一方當(dāng)事人故意或者過失地違反依誠(chéng)實(shí)信用原則所應(yīng)承擔(dān)的先合同義務(wù)，而造成對(duì)方信賴?yán)�益的損失時(shí)依法承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。而所謂先合同義務(wù)是自締約雙方為簽定合同而互相接觸磋商開始逐漸產(chǎn)生的注意義務(wù)，包括互相協(xié)助、互相照顧、互相保護(hù)、互相通知、誠(chéng)實(shí)信用等義務(wù)。①先合同義務(wù)一般存在于要約生效后，合同成立之前。根據(jù)《合同法》第15條規(guī)定：“承諾生效時(shí)合同成立。”因此，締約過失也只能在此階段產(chǎn)生。在此之前，行為尚處于要約邀請(qǐng)階段，不需承擔(dān)法律責(zé)任；在此之后，合同已經(jīng)成立，當(dāng)事人行為性質(zhì)變?yōu)檫`約行為，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。在招標(biāo)投標(biāo)過程中，投標(biāo)即為要約，中標(biāo)通知書即為承諾，而開標(biāo)之后至確定中標(biāo)人之前的期間即為要約生效后，合同成立之前的期間。所以，招標(biāo)人與投標(biāo)人對(duì)在此期間內(nèi)因?yàn)楣室饣蜻^失而導(dǎo)致對(duì)方當(dāng)事人損失的行為，如假借訂立合同，惡意進(jìn)行磋商，故意隱瞞與訂立合同有關(guān)的重要事實(shí)或者提供虛假情況，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或與招標(biāo)人串通投標(biāo)，投標(biāo)人弄虛作假，騙取中標(biāo)等，應(yīng)該承擔(dān)締約過失責(zé)任。

　　締約過失責(zé)任一般以損害事實(shí)的存在為成立條件，只有締約一方違反先合同義務(wù)造成相對(duì)方損失時(shí)，才能產(chǎn)生締約過失責(zé)任。一般認(rèn)為，締約過失責(zé)任中的損失主要是信賴?yán)�益的損失，即當(dāng)事人因信賴合同的成立和有效，但合同卻不成立或無(wú)效而遭受的損失。②其賠償范圍也主要是與訂約有關(guān)的費(fèi)用支出。因此，招標(biāo)人和投標(biāo)人在開標(biāo)至定標(biāo)期間所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的范圍也應(yīng)以此為限。例如制作招標(biāo)、投標(biāo)文件等進(jìn)行招標(biāo)或投標(biāo)行為所發(fā)生的費(fèi)用。

　　三、發(fā)出中標(biāo)通知書后的責(zé)任性質(zhì)

　　在我國(guó)目前的招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域中，定標(biāo)行為的責(zé)任性質(zhì)并不明確，許多建設(shè)項(xiàng)目在發(fā)出中標(biāo)通知書以后，招標(biāo)人拒絕與中標(biāo)人簽定合同或者改變中標(biāo)結(jié)果，還有一些中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目，但卻均得不到任何制裁，而受損失一方當(dāng)事人也找不到相應(yīng)的法律依據(jù)來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，因此，應(yīng)對(duì)發(fā)出中標(biāo)通知書的行為進(jìn)一步剖析，以明確其責(zé)任性質(zhì)。

　　由于投標(biāo)人投標(biāo)的過程為要約，那么招標(biāo)人在對(duì)各投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)審，確定某一投標(biāo)人為中標(biāo)人之后，向其發(fā)出的中標(biāo)通知書即為對(duì)投標(biāo)人要約的承諾。關(guān)于承諾生效時(shí)間的規(guī)則，理論上有兩種不同的觀點(diǎn)：一是發(fā)信主義，認(rèn)為承諾一經(jīng)發(fā)出即生效；另一種是到達(dá)主義，認(rèn)為承諾的通知應(yīng)于到達(dá)要約人時(shí)生效。根據(jù)《合同法》規(guī)定，我國(guó)采用到達(dá)主義的規(guī)則，按此規(guī)則中標(biāo)人收到中標(biāo)通知書的時(shí)間即為承諾生效的時(shí)間。但《招標(biāo)投標(biāo)法》第45條第2款規(guī)定：“中標(biāo)通知書對(duì)招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。”根據(jù)此規(guī)定，承諾生效的時(shí)間似乎又變成了發(fā)出中標(biāo)通知書的時(shí)間。因此，就產(chǎn)生了法律之間的沖突。對(duì)于這一點(diǎn)，有些同志認(rèn)為，在定標(biāo)過程中，如果采用到達(dá)主義的規(guī)則，則很可能出現(xiàn)并非由于招標(biāo)人的過錯(cuò)而導(dǎo)致中標(biāo)人未能在投標(biāo)有效期內(nèi)收到中標(biāo)通知書的情況，而此時(shí)招標(biāo)人便喪失了對(duì)中標(biāo)人的約束權(quán)。因此，為了避免出現(xiàn)這種情況，《招標(biāo)投標(biāo)法》采取的是發(fā)信主義，即發(fā)出中標(biāo)通知書的時(shí)間為承諾生效的時(shí)間。③我們認(rèn)為，《合同法》為普通法，《招標(biāo)投標(biāo)法》為特別法，根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則，這種規(guī)定也是行之有據(jù)的。中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人或者中標(biāo)人承擔(dān)的法律責(zé)任是違約責(zé)任還是締約過失責(zé)任，也是一個(gè)非常值得探討的問題。違約責(zé)任與締約過失責(zé)任的責(zé)任方式有所不同，締約過失責(zé)任的方才式只限于賠償責(zé)任，不包括其他責(zé)任形式，而違約責(zé)任除賠償責(zé)任外，還包括支付違約金、繼續(xù)履行以及其他補(bǔ)救措施等責(zé)任方式，而且違約責(zé)任的賠償范圍也遠(yuǎn)大于締約過失責(zé)任的賠償范圍，締約過失責(zé)任的賠償范圍為信賴?yán)�益的損失，而違約責(zé)任的賠償范圍通常為實(shí)際損失和可得利益的損失。這也是區(qū)分招標(biāo)投標(biāo)過程中不同階段責(zé)任性質(zhì)的實(shí)踐意義之所在。

　　持違約責(zé)任觀點(diǎn)的依據(jù)是：中標(biāo)通知書發(fā)出以后承諾生效，即發(fā)生合同成立的法律效力，此后招標(biāo)人與中標(biāo)人因故意或過失造成對(duì)方損害的行為則應(yīng)視為不履行合同義務(wù)或履行合同義務(wù)不符合約定，即為違約行為，其所承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)為違約責(zé)任而非締約過失責(zé)任。此時(shí)，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果或者變更中標(biāo)人，實(shí)質(zhì)上飛是一種單方面撕毀合同的行為；投標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，則是一種不履行合同的行為。這兩種都屬于違約行為，所以應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。①持締約過失責(zé)任的依據(jù)是：一般情況下，合同于承諾生效時(shí)成立，但根據(jù)《合同法》第32條規(guī)定：“當(dāng)事人采用合同書形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字之或者蓋章時(shí)合同成立。”而且《合同法》第270條規(guī)定：“建設(shè)工程合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式。”由此可知，在招標(biāo)投標(biāo)過程中，中標(biāo)通知書的發(fā)出即承諾的生效并不意味著合同的成立，只有在招標(biāo)人與中標(biāo)人簽定書面合同后，合同方成立。因此，在雙方當(dāng)事人簽定合同之前，合同尚未成立。既然合同尚未成立，那么也就談不上違約責(zé)任，根據(jù)締約過失責(zé)任的發(fā)生條件，在發(fā)出中標(biāo)通知書后簽定合同之前的期間內(nèi)，招標(biāo)人與投標(biāo)人所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該為締約過失責(zé)任而非違約責(zé)任。

　　我們認(rèn)為中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人或者中標(biāo)人承擔(dān)的法律責(zé)任是違約責(zé)任。至于建設(shè)工程合同成立的時(shí)間，涉及如何看待法律規(guī)定的書面形式的法律效力問題。合同的法定形式未遵守的法律效力有不同的觀點(diǎn)和立法：有的國(guó)家立法采用的是證據(jù)效力，認(rèn)為法定形式為合同的證明；有的是采用成立效力，認(rèn)為法定形式為合同的成立要件；有的則采用的是生效效力，認(rèn)為法定形式為合同的生效要件。②我國(guó)《合同法》采證據(jù)效力說，最主要的依據(jù)是，《合同法》第36條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書面形式訂立合同，當(dāng)事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對(duì)方接受的，該合同成立。”因此，即使法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取書面形式的合同，在沒有訂立書面合同前，有其他證據(jù)證明合同成立的，合同也已經(jīng)成立。而在招標(biāo)投標(biāo)中，中標(biāo)通知書是合同成立的有效證明。因此，在中標(biāo)通知書發(fā)出以后，如果招標(biāo)人拒絕與中標(biāo)人簽定合同或者改變中標(biāo)結(jié)果，除應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，應(yīng)當(dāng)賠償中標(biāo)人的所有損失，包括中標(biāo)人可得利益的損失。如果中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)人則有權(quán)沒收其投標(biāo)保證金，如果保證金不足以彌補(bǔ)招標(biāo)人損失的，招標(biāo)人有權(quán)繼續(xù)要求賠償損失。