摘要：從1996年起，工程建設(shè)監(jiān)理開始進(jìn)入全面實(shí)行階段，但在實(shí)際執(zhí)行中，與國際貫例的FIDIC監(jiān)理模式相比，存在著很大差距，更多地是一種混合型的監(jiān)理模式。本文闡述了這種模式的表現(xiàn)形式及其存在的根源，對其利弊進(jìn)行了分析，并為進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)監(jiān)理制度提出了幾點(diǎn)建議。

　　關(guān)鍵詞：混合型；監(jiān)理模式；利弊

　　1、前言

　　工程建設(shè)監(jiān)理是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是智力密集型的社會(huì)化、專業(yè)化的技術(shù)服務(wù)。實(shí)踐證明，在建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)行工程建設(shè)監(jiān)理制正是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)帶有全局性的根本轉(zhuǎn)變的有效途徑，是搞好工程建設(shè)的客觀需要。

　　1993年5月在天津召開的第五次全國建設(shè)監(jiān)理工作會(huì)議上，建設(shè)部提出建設(shè)監(jiān)理從1996年開始，進(jìn)入全面實(shí)行階段，到本世紀(jì)末，爭取達(dá)到產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化、國際化的程度。

　　我國公路工程施工推行社會(huì)監(jiān)理制已逾10年，其效益得到廣泛肯定。然而，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，許多客觀和主觀的原因，使工程建設(shè)監(jiān)理制并非純粹的“社會(huì)監(jiān)理制”，而是一種混合型的監(jiān)理模式，這種模式是利是弊？本文將對此予以剖析，愿與同行探討。

　　2、混合型監(jiān)理的表現(xiàn)形式及其存在的根源

　　混合型監(jiān)理模式，即業(yè)主或建設(shè)單位（以下統(tǒng)稱為建設(shè)方）與社會(huì)監(jiān)理單位相結(jié)合進(jìn)行監(jiān)理的模式。建設(shè)方可能是官員，也可能是投資者。其具體表現(xiàn)為：

　�、俳ㄔO(shè)方自行組建總監(jiān)辦公室或總監(jiān)代表處，一般附屬于帶有行政管理性質(zhì)的工程建設(shè)指揮部，或者只不過是指揮部的一個(gè)職能部門，而分管合同段的駐地監(jiān)理辦公室則委托專業(yè)性的社會(huì)監(jiān)理單位組建；

　�、谏鐣�(huì)監(jiān)理單位主要承擔(dān)或只承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)理，進(jìn)度監(jiān)理、費(fèi)用監(jiān)理和合同管理等由建設(shè)方（或主要由建設(shè)方）直接控制；

　�、劢ㄔO(shè)方辦事機(jī)構(gòu)中仍設(shè)置較龐大的管理部門，并派出人員直接參與現(xiàn)場監(jiān)督或監(jiān)理工作。駐地監(jiān)理服從各級(jí)指揮部和建設(shè)方指派的監(jiān)理機(jī)構(gòu)和人員的管理。社會(huì)監(jiān)理完全從屬于建設(shè)方。

　　這種混合型監(jiān)理模式從根本上講與工程建設(shè)監(jiān)理的本質(zhì)內(nèi)涵不同，監(jiān)理方不具備FIDIC合同條款所規(guī)定的獨(dú)立性、公正性。在很大程度上仍然體現(xiàn)建設(shè)方自行管理工程的模式。

　　由于建設(shè)方的現(xiàn)場管理人員（指揮部人員）及其所派監(jiān)理人員大都并非專業(yè)監(jiān)理人員，有些只不過是一般行政人員，往往不能嚴(yán)格按合同文件（含技術(shù)規(guī)范）辦事，因而監(jiān)理的科學(xué)化、規(guī)范化就難于做到。

　　這種模式之所以普遍存在，究其根源主要有：

　　第一，建設(shè)方對工程建設(shè)監(jiān)理制的認(rèn)識(shí)有偏差。監(jiān)理方式的采用一般由建設(shè)方?jīng)Q定。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，他們習(xí)慣于親自出馬，不愿“大權(quán)旁落”，尤其不能將費(fèi)用、進(jìn)度監(jiān)控等權(quán)力委托出去；認(rèn)為社會(huì)監(jiān)理人員畢竟是“外人”，是“雇員”，是技術(shù)人員，只能執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的決定、指示，不能接受建設(shè)方、承包方、監(jiān)理方“三足鼎立”的局面；認(rèn)為社會(huì)監(jiān)理不能獨(dú)立執(zhí)行監(jiān)理業(yè)務(wù)，必須加強(qiáng)監(jiān)督，因而必須直接參與現(xiàn)場管理。

　　第二，業(yè)主項(xiàng)目法人責(zé)任制未積極有效地落實(shí)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，業(yè)主應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立自主的項(xiàng)目法人，擁有建設(shè)管理權(quán)力，對工程的功能、質(zhì)量、進(jìn)度和投資負(fù)責(zé)。但許多地方并沒有積極推行業(yè)主項(xiàng)目法人責(zé)任制，或沒有給“業(yè)主”下放建設(shè)管理的全部權(quán)力。這樣的“業(yè)主”，當(dāng)然責(zé)任不大，因而，他并非覺得需要將工程項(xiàng)目建設(shè)委托社會(huì)監(jiān)理單位實(shí)施監(jiān)理。但為了立項(xiàng)，又不得不遵照有關(guān)規(guī)定委托監(jiān)理，于是便采取混合型監(jiān)理模式。

　　第三，建設(shè)方還不習(xí)慣利用高智能密集、專業(yè)化的咨詢服務(wù)，不適應(yīng)社會(huì)分工越來越細(xì)的要求。

　　第四，監(jiān)理人員綜合水平還不高。監(jiān)理人員應(yīng)具有扎實(shí)的理論基礎(chǔ)和豐富的施工管理經(jīng)驗(yàn)，既有深厚的技術(shù)知識(shí)，又有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、法律知識(shí)，善于進(jìn)行合同管理。然而，現(xiàn)階段監(jiān)理人員的綜合水平還不高，信譽(yù)、地位也不高。目前，監(jiān)理人員的一個(gè)共同弱點(diǎn)是都比較缺乏合同管理、組織協(xié)調(diào)的能力。綜合水平不高決定著他們在一定的程度上不具備全方位、全過程監(jiān)理并成為工程活動(dòng)核心的能力，不能夠完全讓建設(shè)方放心。

　　3、混合型監(jiān)理模式的利弊分析

　　混合型監(jiān)理模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，在推行社會(huì)監(jiān)理制的初期階段有一定的必然性和必要性。首先，當(dāng)前社會(huì)監(jiān)理單位的實(shí)力、監(jiān)理人員的素質(zhì)、合同、法律意識(shí)、組織協(xié)調(diào)能力、控制工程行為的水平與工程建設(shè)監(jiān)理制度的要求還有很大差距。承包人對其接受程度、信任程度還不十分高。在這種情況下采取混合型的監(jiān)理模式，建設(shè)方在一定程度上介入現(xiàn)場管理或部分地進(jìn)行監(jiān)理，給社會(huì)監(jiān)理以必要的適當(dāng)?shù)闹С�，可部分彌補(bǔ)社會(huì)監(jiān)理本身的不足，若操作得當(dāng)，將有利于樹立監(jiān)理人員的權(quán)威。其次，雖然總監(jiān)辦公室、總監(jiān)代表處由建設(shè)方組建，只要給予他們相對的獨(dú)立性，與社會(huì)監(jiān)理單位組建的駐地監(jiān)理辦公室在職能與分工上明確，并在一定程度上形成整體，作為獨(dú)立的第三方，也比較容易與建設(shè)方溝通。

　　但這種監(jiān)理模式具有明顯的弊端：

　　第一，與現(xiàn)行法規(guī)不符。交通部《公路工程施工監(jiān)理辦法》第八條規(guī)定：“承擔(dān)公路工程施工監(jiān)理業(yè)務(wù)的單位，必須是經(jīng)交通主管部門審批，取得公路工程施工監(jiān)理資格證書、具有法人資格的監(jiān)理組織，按批準(zhǔn)的資質(zhì)等級(jí)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理業(yè)級(jí)�？偙O(jiān)（或其代表）也并不屬于哪家具有法人資格的社會(huì)監(jiān)理單位。同時(shí)，國家計(jì)委〔計(jì)建設(shè)（1996）673號(hào)文〕”關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定“第八條規(guī)定：”項(xiàng)目法人組織要精干。建設(shè)監(jiān)理工作要充分發(fā)揮咨詢、監(jiān)理、會(huì)計(jì)師和律師事務(wù)所等各類社會(huì)中介組織的作用“。這不僅肯定了中介組織的作用，而且明確了項(xiàng)目法人組織運(yùn)作的原則。

　　第二，不利于提高項(xiàng)目管理水平。據(jù)了解，目前很多的總監(jiān)辦（或代表處）的工作人員，是建設(shè)方臨時(shí)從各地方、各部門抽調(diào)組建的，他們有的來自區(qū)、縣養(yǎng)路部門，有的甚至第一次接觸FIDIC條款，由他們組成上級(jí)監(jiān)理機(jī)構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化的社會(huì)監(jiān)理單位派出的機(jī)構(gòu)，是不能夠充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)理單位在“三控兩管一協(xié)調(diào)”方面較成熟、較富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)化水平。將社會(huì)監(jiān)理人員降低為一般施工監(jiān)督員，無法在合同管理上發(fā)揮其應(yīng)有作用，項(xiàng)目管理水平也無法向高層次發(fā)展。《京津塘高速公路工程監(jiān)理》開篇第一句便總結(jié)道：“遵循國際慣例的工程監(jiān)理，重要的一點(diǎn)就是要確立監(jiān)理工程師在項(xiàng)目管理中的核心地位”。FIDIC監(jiān)理模式是一個(gè)嚴(yán)密的體系，三大控制是一有機(jī)整體，相輔相承。只委托質(zhì)量監(jiān)理，實(shí)際上是很難控制質(zhì)量的。這種模式也不利于建設(shè)方從具體的事務(wù)中解脫出來，進(jìn)而將重點(diǎn)放在為項(xiàng)目順利進(jìn)行創(chuàng)造條件、資金籌措、協(xié)調(diào)關(guān)系，以及對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行宏觀控制上來。

　　第三，職責(zé)不清。這種模式的監(jiān)理機(jī)構(gòu)是由兩個(gè)性質(zhì)不同的單位組建的，一方是建設(shè)方，另一方是社會(huì)監(jiān)理單位。他們在業(yè)務(wù)上又是從屬關(guān)系或交叉關(guān)系，一旦有失，無法追究法律責(zé)任，即便是道義責(zé)任，也會(huì)由于互相依賴、互相推諉而難以分清。除非是明顯的個(gè)人失誤。

　　第四，權(quán)力分散。層次一多，權(quán)力便分散。不能政出一家，特別是意見不統(tǒng)一時(shí)，往往造成內(nèi)耗，承包人也無所適從，有時(shí)還易于讓承包人鉆空子。

　　第五，效率低。混合型的監(jiān)理模式在很大程度上破壞了監(jiān)理工程師作為獨(dú)立公正的第三方的身份，使監(jiān)理工作本身的關(guān)系復(fù)雜化。缺乏一致性，手續(xù)增多，造成辦事效率不高。而在施工過程中隨時(shí)都有新情況，新問題出現(xiàn)，它們亟需得到及時(shí)處理，否則將貽誤時(shí)機(jī)，影響工程進(jìn)展。對承包人也是不利的。

　　第六，不利于將社會(huì)監(jiān)理進(jìn)一步推向市場。這種模式不利于建立一個(gè)真正由建設(shè)方、承包方、監(jiān)理方三元主體的管理制和以合同為紐帶，以建設(shè)法規(guī)為準(zhǔn)則，以三大控制為目標(biāo)的社會(huì)化、專業(yè)化、科學(xué)化、開放型管理工程的新格局。在深度和廣度上制約了社會(huì)監(jiān)理單位的權(quán)力和管理水平的提高，也阻礙了我國工程與國際接軌的進(jìn)程。

　　4、幾點(diǎn)建議

　　鑒于目前建設(shè)市場正逐步趨向成熟，社會(huì)監(jiān)理已有相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，市場法規(guī)也比較配套，為更有力、更全面的推行工程建設(shè)監(jiān)理體制，建議：

　�。�1）擺脫行政手段管理工程的模式，放手讓監(jiān)理工作。不再采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沿用的、以政府官員為首的工程指揮部的管理模式，也不設(shè)立以政府官員或業(yè)主人員為首的總監(jiān)及相應(yīng)機(jī)構(gòu)。還監(jiān)理權(quán)于合格的社會(huì)監(jiān)理單位及其派出的機(jī)構(gòu)和人員，使社會(huì)監(jiān)理單位及其工程師充分負(fù)起合同規(guī)定的責(zé)任，享有合同規(guī)定的職權(quán)。充分利用其獨(dú)立性和公正性，以合同及有關(guān)法規(guī)制約承包人和監(jiān)理工程師，業(yè)主也同時(shí)受到相應(yīng)的約束。運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段管理工程，保證合同規(guī)定的工期、質(zhì)量、費(fèi)用的全面實(shí)現(xiàn)。完善招投標(biāo)制度，全面落實(shí)項(xiàng)目法人制度，完善合同文件，提高各方的合同意識(shí)、法律意識(shí)。

　�。�2）維護(hù)合同文件的法律性。建設(shè)方要求保質(zhì)（或優(yōu)質(zhì)）、按期（或提前）完成工程，這是正常的，但應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中考慮進(jìn)去，在簽合同時(shí)就把意圖作為正式要求寫進(jìn)合同文件，并規(guī)定相應(yīng)制約或獎(jiǎng)懲條款，并在施工過程中嚴(yán)格執(zhí)行，沒有必要另行采取行政手段，在合同之外另行下達(dá)各種指令。應(yīng)當(dāng)指出，在施工中，在合同之外由建設(shè)方單方面另行頒發(fā)的懲罰辦法是無法律效力的；提出高于合同文件的質(zhì)量要求或提前工期，未經(jīng)承包人同意，在法律上也是無效的；即使同意，承包人也有權(quán)提出相應(yīng)的補(bǔ)償。這樣便增加了監(jiān)理工作的難度，有時(shí)還將使監(jiān)理處于非常尷尬的境地。

　�。�3）在選擇監(jiān)理單位時(shí)，對監(jiān)理人員素質(zhì)的要求宜從高、從嚴(yán)。在簽訂監(jiān)理服務(wù)協(xié)議書時(shí)，既要給予監(jiān)理工程師以充分的權(quán)力，也要規(guī)定有效的制約措施；在監(jiān)理服務(wù)費(fèi)上不要扣得太緊，保證監(jiān)理人員享有比較優(yōu)厚的待遇，有較強(qiáng)的檢測手段，同時(shí)也使監(jiān)理單位有較好的經(jīng)濟(jì)效益，具有向高層次、高水平發(fā)展的財(cái)力。避免監(jiān)理人員“濫竽充數(shù)”，監(jiān)理單位“薄利多銷”。消除無資格、越級(jí)承擔(dān)監(jiān)理業(yè)務(wù)現(xiàn)象。

　�。�4）建設(shè)方應(yīng)充分發(fā)揮自己的宏觀調(diào)控作用。工程建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及工程技術(shù)、科學(xué)管理、施工安全、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)法律等一系列問題，因此建設(shè)方的項(xiàng)目管理人員對項(xiàng)目建設(shè)只能進(jìn)行宏觀調(diào)控，保留重大事項(xiàng)的審批權(quán)（如重大的工程變更、影響較大的暫停施工、返工、復(fù)工、合同變更等），對于日常的監(jiān)理工作，不宜直接介入，只對監(jiān)理行為進(jìn)行監(jiān)督，支持監(jiān)理工程師的工作。注意工作方法，在遇到工程中的缺陷時(shí)不宜不分青紅皂白，對監(jiān)理工程師和承包人“各打五十大板”。要明確承包人對工程質(zhì)量等負(fù)有全部法律和經(jīng)濟(jì)的責(zé)任。對工程施工的有關(guān)指示，一般應(yīng)通過監(jiān)理工程師下達(dá)，純屬建設(shè)方職能的除外。保護(hù)監(jiān)理工程師，只有對于監(jiān)理工程師的錯(cuò)誤指示和故意延誤，才依照監(jiān)理協(xié)議使其承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)監(jiān)理工程師的權(quán)威性受到影響時(shí)，應(yīng)出面支持其正確決定，使監(jiān)理工程師真正成為施工現(xiàn)場的核心，而不要人為地制造多中心。

　�。�5）合理地委托監(jiān)理業(yè)務(wù)。在目前情況下，可委托資質(zhì)高的社會(huì)監(jiān)理單位總承擔(dān)全部監(jiān)理業(yè)務(wù)，對于其中的某些專業(yè)性很強(qiáng)的工作（例如交通工程設(shè)施等），可允許其再委托另外的社會(huì)監(jiān)理單位承擔(dān)（征得建設(shè)方的同意）；也可委托若干個(gè)社會(huì)監(jiān)理單位分別承擔(dān)設(shè)計(jì)、施工等階段的監(jiān)理業(yè)務(wù)。

　　5、結(jié)束語

　　在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，人們舊有的、傳統(tǒng)的、習(xí)慣性的思維方式和工作方法，阻礙了監(jiān)理市場的放開和發(fā)展，影響了社會(huì)監(jiān)理單位走向真正從事全過程、全方位監(jiān)理職能的進(jìn)程。當(dāng)前出現(xiàn)的混合型監(jiān)理模式利小弊大，不利于兩個(gè)轉(zhuǎn)變的全面實(shí)施，應(yīng)當(dāng)盡快加以改變。為此，既要加強(qiáng)宣傳，改變觀念（特別是領(lǐng)導(dǎo)層），也要有相應(yīng)的行政措施。