摘要：針對(duì)城市規(guī)劃管理中出現(xiàn)的新趨向，從城市規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)、如何迎接這一挑戰(zhàn)，以及城市規(guī)劃管理對(duì)投資環(huán)境的重大影響方面闡述了城市規(guī)劃管理應(yīng)有的基本思路。

　　關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；管理

　　前言

　　改革開放以來，我國的城市建設(shè)和發(fā)展步入了一個(gè)新的時(shí)期，形勢(shì)很好，城市正處于一系列激烈的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革之中，面對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市急劇擴(kuò)張和城市化進(jìn)程日益加速等諸多變化，傳統(tǒng)城市規(guī)劃受到了空前的挑戰(zhàn)。提出了城市規(guī)劃行政主管部門，應(yīng)如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，把握好規(guī)劃原則，適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，真正成為政府的重要職能部門。城市規(guī)劃管理工作來說是問題與成績(jī)同在，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。因此，有必要對(duì)當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題以及原因進(jìn)行分析，尋求解決對(duì)策，使我們的城市規(guī)劃和建設(shè)事業(yè)走上健康發(fā)展的道路。

　　一、正確認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃

　　1.城市規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃被認(rèn)為是“國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的繼續(xù)和延伸”。因此，城市規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)的調(diào)控主要采取的是一種機(jī)械的目標(biāo)管理和計(jì)劃控制的方式。但是隨著改革開放不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，城市建設(shè)也逐步由以前的政府投資行為，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)為主的多元投資行為。城市的開發(fā)建設(shè)表現(xiàn)為多種經(jīng)濟(jì)法人之間的利益關(guān)系，或者是經(jīng)濟(jì)法人與公眾利益的關(guān)系。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的城市規(guī)劃體制無論在自身機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、還是規(guī)劃方法等方面都難以適應(yīng)這種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

　　主要表現(xiàn)在，一是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃對(duì)城市土地和空間資源價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，造成國有資產(chǎn)流失，城市建設(shè)資金短缺；二是傳統(tǒng)的規(guī)劃管理強(qiáng)調(diào)的是計(jì)劃性和強(qiáng)制性，若嚴(yán)格按照城市規(guī)劃進(jìn)行管理，則投資商沒有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規(guī)劃執(zhí)法不嚴(yán)又容易產(chǎn)生各種腐敗現(xiàn)象；三是城市規(guī)劃代表的是城市的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，目前我們低規(guī)格的城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)（有的城市還沒有獨(dú)立的城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)），難以承擔(dān)起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下調(diào)整和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)法人與公眾利益關(guān)系的職能；四是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是以土地利用控制為核心的一種靜態(tài)的物質(zhì)規(guī)劃，規(guī)劃缺乏實(shí)施可行性論證和評(píng)估，造成了規(guī)劃的目標(biāo)過于僵化，實(shí)施中缺乏可操作性，難以適應(yīng)干變?nèi)f化的市場(chǎng)，從而造成大面積的違法建設(shè)；五是傳統(tǒng)城市規(guī)劃關(guān)注的是既定規(guī)劃藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)，而忽視了城市規(guī)劃對(duì)城市土地開發(fā)過程的調(diào)控功能，容易引起土地的投機(jī)活動(dòng)；六是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下投資商對(duì)經(jīng)濟(jì)效益過度追求往往會(huì)侵害公眾的利益，造成土地浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題，而作為城市整體利益的代表，城市規(guī)劃部門難以對(duì)這類行為進(jìn)行有效的干預(yù)和調(diào)控，使得公眾利益受到損害，社會(huì)公益事業(yè)的建設(shè)得不到有效保障；等等。

　　歸結(jié)起來就是，我們傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理機(jī)制還難以協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的多種經(jīng)濟(jì)法人之間以及多種經(jīng)濟(jì)法人與公眾之間的利益關(guān)系。這就是我們面臨的一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

　　2.如何迎接這一挑戰(zhàn)

　　首先，要樹立規(guī)劃的資源意識(shí)。城市規(guī)劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的資源。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地使用權(quán)的取得主要通過有償出讓、轉(zhuǎn)讓。土地出讓轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵是土地價(jià)值問題。盡管影響土地價(jià)值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來說，它的價(jià)值往往由城市基礎(chǔ)設(shè)施配套完善情況和城市規(guī)劃確定的開發(fā)條件來決定�！冻鞘幸�(guī)劃法》“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須服從城市規(guī)劃”的規(guī)定，明確了城市開發(fā)用地的性質(zhì)、功能和容積率等開發(fā)要求由城市規(guī)劃來確定，這些開發(fā)要求直接左右著開發(fā)效益。因此，通過城市規(guī)劃的科學(xué)測(cè)算，合理確定開發(fā)商與城市政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設(shè)資金。具體地說，城市建設(shè)中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開店”等用地性質(zhì)功能的改變都可以產(chǎn)生很高的級(jí)差收益，但這不是項(xiàng)目開發(fā)本身產(chǎn)生的，而是政府長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施投入的結(jié)果。這些收益不能全部納入開發(fā)商的口袋，而要通過規(guī)劃的手段，使政府基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生的收益回流到政府的口袋中，為城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，從一定意義上說，城市規(guī)劃直接創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益。

　　其次、要把市場(chǎng)機(jī)制引入城市規(guī)劃，規(guī)劃管理要靠“兩手”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)方式按價(jià)值規(guī)律配置資源的一種經(jīng)濟(jì)方式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都直接或間接處于市場(chǎng)關(guān)系之中，市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)生產(chǎn)力要素流動(dòng)和城市土地資源優(yōu)化配置的基本運(yùn)行機(jī)制。這種運(yùn)行機(jī)制對(duì)形成城市土地市場(chǎng)和帶動(dòng)城市建設(shè)起了十分重要的的作用。在這種運(yùn)行機(jī)制下，如果城市規(guī)劃不利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)這只“無形的手”，就無法對(duì)城市建設(shè)實(shí)施有效的調(diào)控。當(dāng)然，城市規(guī)劃工作從本質(zhì)上說是一種政府行為，無論在什么體制下都是以政府的管理或干預(yù)的形式維護(hù)公眾利益的一種社會(huì)力量。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，開發(fā)商追求的是最高最大的利潤，這種對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過度追求往往會(huì)造成對(duì)公眾利益的侵害。市場(chǎng)土地供給的有限性與價(jià)格的上漲趨勢(shì)也往往會(huì)導(dǎo)致土地投機(jī)活動(dòng)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果也往往只使直接經(jīng)濟(jì)效益高的項(xiàng)目吸引了很多投資者，而維護(hù)城市正常功能的綠地、道路交通設(shè)施等公益事業(yè)仍然難以吸引投資，只能依靠代表社會(huì)整體利益的城市規(guī)劃的調(diào)控來加以解決。如不加以控制和引導(dǎo)，市場(chǎng)機(jī)制很容易導(dǎo)致城市建設(shè)的盲目性和城市功能失調(diào)。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃管理工作既不能單靠行政手段進(jìn)行控制，也不能僅靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，而要靠“兩手”，一是行政法規(guī)“有形的手”，二是市場(chǎng)調(diào)節(jié)“無形的手”。

　　第三、城市規(guī)劃要為城市建設(shè)籌集資金。當(dāng)前城市建設(shè)中最迫切需要解決的問題就是建設(shè)資金問題。有資金才能改造城市，沒有資金城市就難以發(fā)展。所以。城市建設(shè)資金問題，是我國乃至世界所有的城市市長(zhǎng)所關(guān)注的問題。沒有建設(shè)資金，規(guī)劃得再好也沒有用。在國際上，城市建設(shè)資金一般有三個(gè)來源：一是稅收，西方國家都是用稅收來搞城市建設(shè)的。像日本大版市1996年的建設(shè)資金是1500多個(gè)億，還說不夠。二是級(jí)差地租，以土地來掙錢，比較典型的是香港。三是各種收費(fèi)，增加城市積累。就我國來說，稅收不是我們的辦法，規(guī)劃費(fèi)用也不是辦法，國務(wù)院早已三令五申，不許亂攤派。

　　地方政府唯一能掌握的是級(jí)差地租。級(jí)差地租用不好，城市就不能發(fā)展；級(jí)差地租用得好，城市就會(huì)發(fā)展。溫州市緊緊抓住這一點(diǎn)，五年內(nèi)城市改造面達(dá)50%，創(chuàng)造了一個(gè)新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控手段，對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時(shí)，有的市縣盡管也利用級(jí)差地租的杠桿作用籌集資金進(jìn)行舊城改造，但由于沒有充分發(fā)揮規(guī)劃部門的作用，缺乏科學(xué)的測(cè)算，在土地開發(fā)過程中造成了國有資產(chǎn)的流失，使一個(gè)本來可以給城市政府帶來收益的成片開發(fā)項(xiàng)目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規(guī)劃的手段、級(jí)差地租的杠桿為城市建設(shè)籌集資金。

　　二、城市規(guī)劃管理對(duì)投資環(huán)境的影響

　　城市規(guī)劃管理因其工作的綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、周期性、對(duì)投資環(huán)境的影響是全方位、多層次的、概括起來有以下幾個(gè)方面：

　　引導(dǎo)

　　城市規(guī)劃管理對(duì)投資引導(dǎo)通常通過公共政策制定、規(guī)劃的編制和規(guī)劃信息的管理來實(shí)現(xiàn)。通過總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)城市的自然資源進(jìn)行配置，對(duì)自然環(huán)境的利用提出要求，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)作出安排、對(duì)城市功能進(jìn)行布局、對(duì)城市土地的開發(fā)方式（序列、時(shí)間、開發(fā)強(qiáng)度等）作出規(guī)定。

　　調(diào)控

　　城市規(guī)劃管理是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行調(diào)控的主要手段之一。一方面，城市規(guī)劃管理可以協(xié)調(diào)不同利益主體（如政府與投資者、投資者與投資者、投資者與當(dāng)?shù)鼐用瘢┲�間的利益關(guān)系；另一方面、城市規(guī)劃管理可以控制投資開發(fā)火向、結(jié)構(gòu)、空間、速度、節(jié)奏，它對(duì)投資的調(diào)控主要是通過規(guī)劃編制、規(guī)劃政策和規(guī)劃項(xiàng)目的審批來實(shí)現(xiàn)。例如、以商住樓為主體的房地產(chǎn)投資過猛時(shí)，可以通過嚴(yán)格限制其它用地性質(zhì)改為商住樓用地性質(zhì)、嚴(yán)格控制商住樓用地的開發(fā)強(qiáng)度、嚴(yán)格要求商住樓規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量、嚴(yán)格履行審批程序等措施對(duì)其抑制。

　　規(guī)范

　　投資行為是一個(gè)市場(chǎng)行為，而沒有規(guī)范的市場(chǎng)行為只會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)秩序的混亂和投資的失敗。規(guī)范的市場(chǎng)才能使投資者（尤其是中長(zhǎng)期投資者、境外投資考）有安全感。城市規(guī)劃管理對(duì)投資行為的規(guī)范作用是通過規(guī)劃編制管理、規(guī)劃審批管理和規(guī)劃考察管理來實(shí)現(xiàn)的，它告訴投資考應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么。如果投資者犯規(guī)，則將受到糾正。