摘要：介紹了水庫移民管理與監(jiān)理，比較了兩者之間的差別，并論述了在小浪底工程中采用的檢查、座談和報(bào)告編制等移民監(jiān)理方法，指出應(yīng)堅(jiān)持監(jiān)理聯(lián)絡(luò)員制度、工作例會(huì)制度、監(jiān)理信息反饋制度、監(jiān)理備忘錄制度。

　　關(guān)鍵字：小浪底；移民；監(jiān)理；管理

　　一、引言

　　移民工作事關(guān)重大，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多方面，細(xì)微的失誤就會(huì)帶來極為嚴(yán)重的后果。在吸取了許多慘痛的教訓(xùn)之后，移民問題才引起了廣泛的關(guān)注，把移民看成是主體工程的一部分而不再是工程的附屬內(nèi)容已是移民實(shí)際工作者和理論工作者的共識(shí)。國際上特別是世界銀行的移民目標(biāo)是提高、至少是恢復(fù)移民原有的經(jīng)濟(jì)水平和生活水平；中國的移民方針是提倡走開發(fā)性移民的道路，實(shí)行的是前期補(bǔ)償、后期扶持，“逐步使移民生活達(dá)到或超過原有水平”。

　　中國水庫移民的管理在經(jīng)過幾十年的變革后，已經(jīng)基本形成有自己特色的管理體系。特別是在引入世界銀行貸款機(jī)制后的黃河小浪底水庫移民工作中創(chuàng)造出了符合自身特點(diǎn)的管理模式。本文以小浪底水庫移民監(jiān)理的實(shí)踐為基礎(chǔ)探討水庫移民管理體系中的監(jiān)理工作。

　　二、水庫移民管理與監(jiān)理

　　1.管理體制

　　目前，中國水庫移民管理的體制，根據(jù)國情，充分吸取世界發(fā)達(dá)國家成功的經(jīng)驗(yàn)，形成了由工程建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、地方政府、監(jiān)理監(jiān)評單位等共同參與移民的實(shí)施與管理。

　　2.水庫移民管理中的監(jiān)理

　　移民監(jiān)理是在參照工程監(jiān)理的理論和方法的基礎(chǔ)上結(jié)合水庫移民安置的特點(diǎn)對移民工作管理方法體系的創(chuàng)新。是指針對移民工作的各個(gè)階段，社會(huì)化、專業(yè)化的移民監(jiān)理單位接受業(yè)主或有關(guān)單位的委托和授權(quán)，根據(jù)國家批準(zhǔn)的移民工作的文件、法律法規(guī)和各項(xiàng)合同、協(xié)議、責(zé)任書等所進(jìn)行的旨在實(shí)現(xiàn)移民工作目的的監(jiān)督管理活動(dòng)。它對整個(gè)或區(qū)域的總的及各類移民工作質(zhì)量、進(jìn)度、投資和實(shí)物完成量、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)和提高等方面，進(jìn)行監(jiān)督檢查、監(jiān)測評估、計(jì)量確認(rèn)、溝通協(xié)調(diào)，提出咨詢建議。根據(jù)委托單位的要求，監(jiān)理的工作范圍和內(nèi)容可以有大有小，既可以是全方位、全過程監(jiān)理，也可以是某個(gè)階段如移民搬遷階段或后期扶持階段，還可以是某一類移民工作的監(jiān)理，如農(nóng)村移民安置的跟蹤監(jiān)理。

　　由于移民監(jiān)理工作起步較晚，理論還不完善，許多具體問題還未解決。因此，如何進(jìn)行移民監(jiān)理還沒有統(tǒng)一模式。目前，中國實(shí)行移民監(jiān)理的水利水電工程主要有三峽、小浪底、萬家寨、棉花灘等。

　　3.移民監(jiān)理與工程監(jiān)理的異同

　　移民監(jiān)理和工程監(jiān)理是相通而又有不同之處的兩個(gè)事物。兩者相通之處在于“監(jiān)理”，它們的中心任務(wù)都是控制項(xiàng)目目標(biāo)，也就是為了避免和減少項(xiàng)目實(shí)施中業(yè)主和承包商因主觀或客觀原因出現(xiàn)偏差，而聘請第三方進(jìn)行監(jiān)理，控制經(jīng)過科學(xué)地規(guī)劃所確定的項(xiàng)目投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)。監(jiān)理的基本方法均為目標(biāo)規(guī)劃、動(dòng)態(tài)控制、組織協(xié)調(diào)、信息管理、合同管理。

　　監(jiān)理的最終目的是力求實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。兩者的不同之處在于“移民”和“工程”的區(qū)別。

　�。�1）項(xiàng)目實(shí)施單位的區(qū)別

　　工程建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施單位即承包商通常是企業(yè)法人，通過招標(biāo)來確定，而且承包商以贏利為最終目的，得按市場規(guī)律辦事。工程監(jiān)理的對象是承包商進(jìn)行的工程建設(shè)活動(dòng)。

　　移民工作由于其項(xiàng)目的復(fù)雜性，牽涉到地區(qū)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須由地方政府負(fù)責(zé)，無法選擇，因此移民項(xiàng)目實(shí)施單位具有惟一性或者說獨(dú)占性、壟斷性。作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的政府和企業(yè)，有著截然不同的特點(diǎn)，政府是國家的行政機(jī)構(gòu)，移民安置主要是行政行為，是國家管理社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)，具有非盈利性。移民監(jiān)理的對象是地方政府進(jìn)行移民安置的活動(dòng)。工程項(xiàng)目的承包商一般具有專業(yè)資質(zhì)，熟悉建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)程序和技術(shù)；移民項(xiàng)目實(shí)施單位由于上述壟斷性，一般缺乏移民實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，需要移民監(jiān)理單位提供技術(shù)支持。

　　工程項(xiàng)目的實(shí)施單位根據(jù)組織模式的不同一般由承包商和分承包商構(gòu)成，分承包商與承包商是合同關(guān)系，分承包商向承包商負(fù)責(zé)，不能再轉(zhuǎn)包。移民實(shí)施單位作為總稱是非常復(fù)雜的系統(tǒng)。地方政府條塊結(jié)合，包括地方各級行政系統(tǒng)以及相關(guān)的業(yè)務(wù)部門，如土地部門、公安部門、建設(shè)部門、水利部門、電力部門等；其分包商包括相應(yīng)的村組集體組織和具體工程的實(shí)施企業(yè)等。移民實(shí)施單位的這種特點(diǎn)使得移民工作出現(xiàn)偏差的幾率大大增加。移民監(jiān)理的任務(wù)比較繁重。

　　（2）移民項(xiàng)目實(shí)施中的多變性

　　工程項(xiàng)目各項(xiàng)工作的程序和質(zhì)量要求基本都有國家或行業(yè)的規(guī)范，其前期工作深度較大，施工有詳細(xì)的施工圖，不可預(yù)見的變更較少，而且對變更有成熟的處理辦法。移民項(xiàng)目在實(shí)施中出現(xiàn)的不確定因素較多、規(guī)劃變更較多。主要原因有：

　　1）由于水庫淹沒的復(fù)雜性，淹沒處理設(shè)計(jì)達(dá)不到工程設(shè)計(jì)的深度。

　　2）地方政府機(jī)構(gòu)為了本地區(qū)本部門的利益，實(shí)施時(shí)隨意變更規(guī)劃。如為了節(jié)省投資，將規(guī)劃的多個(gè)分散安置點(diǎn)實(shí)施為集中安置，將規(guī)劃在環(huán)境較好但地價(jià)較高的安置點(diǎn)實(shí)施在較差的地方�；�?yàn)榱烁纳票镜氐慕煌�，將�?guī)劃在交通條件較好地方的移民安置在偏僻交通條件差的地方，然后申請使用預(yù)備費(fèi)。這直接導(dǎo)致了移民安置規(guī)劃實(shí)際操作的困難。

　　3）移民心理的多變性造成規(guī)劃變更。移民是具有社會(huì)屬性有思想的人群，不同于無生命的建筑物，往往規(guī)劃時(shí)樂意到某地安置，但實(shí)施時(shí)又改變主意要求到另外地方安置，實(shí)施部門若不同意，他們要么到處反映要么對抗不與實(shí)施部門合作。“一根煙可以改變?nèi)ハ?rdquo;是移民心理多變的典型。

　　4）安置區(qū)群眾的影響造成規(guī)劃變更。設(shè)計(jì)部門編制移民規(guī)劃時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕娫敢鉃橐泼褡尦鐾恋鼗蛘吒�本不知情僅是地方長官的意志，實(shí)施時(shí)，當(dāng)?shù)厝罕姷钟|，拒絕交出土地，甚至阻撓安置點(diǎn)建設(shè)。

　　5）氣候因素的影響，造成規(guī)劃變更。如黃河小浪底工程，國家氣象部門預(yù)報(bào)黃河流域多雨，希望工程提前發(fā)揮防洪作用，移民部門則相應(yīng)提早搬遷某水位以下的移民；同時(shí)，氣候因素如漫長的雨季會(huì)影響移民居民點(diǎn)的建設(shè)和移民搬遷時(shí)間，有可能耽誤按時(shí)耕作，引起對移民和安置區(qū)居民的發(fā)揮防洪作用，移民部門則相應(yīng)提早搬遷某水位以下的移民；同時(shí)，氣候因素如漫長的雨季會(huì)影響移民居民點(diǎn)的建設(shè)和移民搬遷時(shí)間，有可能耽誤按時(shí)耕作，引起對移民和安置區(qū)居民的計(jì)劃外補(bǔ)償。

　�。�3）監(jiān)理內(nèi)容的層次不同

　　工程監(jiān)理屬于微觀層次，是針對一個(gè)具體的工程項(xiàng)目展開的，是緊緊圍繞著工程建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)投資活動(dòng)和生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督管理，注重具體工作項(xiàng)目的實(shí)際效益。移民監(jiān)理屬于宏觀、中觀和微觀相結(jié)合層次，以中觀為主。因?yàn)橐泼癖O(jiān)理主要在于對移民搬遷安置過程中各階段、各單項(xiàng)、各區(qū)域是否按規(guī)劃、計(jì)劃實(shí)施，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，屬于中觀層次；不介入具體工程的監(jiān)理工作，但對具體工程的進(jìn)度、質(zhì)量、投資監(jiān)理體系和效果進(jìn)行檢查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)，對移民接受的土地?cái)?shù)量與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，屬于微觀層次；對移民工作整體進(jìn)度的控制等則屬于宏觀層次。

　�。�4）管理體制不同

　　工程項(xiàng)目管理體制簡單明晰，業(yè)主與承包商是合同關(guān)系。監(jiān)理單位作為獨(dú)立的第三方，與業(yè)主是合同關(guān)系，與承包商是監(jiān)理與被監(jiān)理的關(guān)系。移民工作比較復(fù)雜，其管理體制相應(yīng)層次較多。涉及的單位上可達(dá)國務(wù)院、國家計(jì)委，下到縣鄉(xiāng)政府各部門，既有村組集體組織、工礦企業(yè)、事業(yè)單位和各級群眾，又有各類具體工程的承包商。有的項(xiàng)目還牽涉到世界銀行或其他國際貸款組織。目前移民工作通常實(shí)行的是政府行為和投資包干的管理體制，如小浪底工程的管理體制為“水利部領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)主負(fù)責(zé)、兩省包干負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)”，加上“世界銀行檢查、監(jiān)理監(jiān)督”。

　�。�5）“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”的具體內(nèi)容和方法不同

　　由于上述區(qū)別的存在，作為監(jiān)理工作主要內(nèi)容的“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”的內(nèi)涵也不同。

　　進(jìn)度控制：移民監(jiān)理的進(jìn)度控制側(cè)重于整個(gè)移民過程是否符合計(jì)劃要求；對具體工程的進(jìn)度控制，一般不采用工程監(jiān)理的方式方法，只是把它放在整個(gè)移民安置工作過程、整個(gè)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)中實(shí)施中觀和宏觀控制。

　　質(zhì)量控制：移民監(jiān)理對具體工作的質(zhì)量控制只是在于監(jiān)督工程建設(shè)的質(zhì)量保證體系是否完善有效，對于根據(jù)規(guī)定須聘請專業(yè)監(jiān)理的項(xiàng)目另聘工程監(jiān)理單位；移民監(jiān)理的質(zhì)量控制在于力爭實(shí)現(xiàn)移民項(xiàng)目的質(zhì)量總目標(biāo)：在規(guī)劃的時(shí)限內(nèi)搬得出、穩(wěn)得住、為將來致富打基礎(chǔ)。因此，移民工作諸如移民的知情權(quán)（應(yīng)當(dāng)知道補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、搬遷安排等）是否得到維護(hù)、移民實(shí)施機(jī)構(gòu)的工作效率（及時(shí)發(fā)放補(bǔ)償金是否及時(shí)足額，移民培訓(xùn)質(zhì)量是否過關(guān)等）等軟指標(biāo)的質(zhì)量控制是移民監(jiān)理質(zhì)量控制的重要內(nèi)容。當(dāng)然，也有具體的質(zhì)量控制如建房、調(diào)地、修路等。

　　投資控制：移民監(jiān)理對具體工程的投資控制主要在于宏觀的把握，根據(jù)其實(shí)施計(jì)劃，資金是否及時(shí)到位。移民監(jiān)理更加關(guān)注移民資金的流程是否健康，有無挪用、擠占、滯留，防止未經(jīng)批準(zhǔn)隨意變更規(guī)劃、加大投資、濫開口子。

　　合同管理：工程監(jiān)理的合同主要是業(yè)主與承包商、承包商與分包商、與材料供應(yīng)單位之間簽訂的合同，合同管理的對象就是這些合同。移民監(jiān)理中的合同有特殊的含義。首先它也有合同，這些合同主要存在于移民實(shí)施機(jī)構(gòu)、移民集體和個(gè)人與承包商簽訂的工程建設(shè)合同和勞務(wù)合同等；其次，移民監(jiān)理的合同管理更關(guān)心的是“類合同”，主要是計(jì)劃、責(zé)任書等。

　　因?yàn)闃I(yè)主與地方實(shí)施機(jī)構(gòu)之間存在的是計(jì)劃關(guān)系，政府上級與下級之間的計(jì)劃變成責(zé)任書形式，此時(shí)合同管理的內(nèi)涵接近于計(jì)劃管理，但又不同于政府內(nèi)部的計(jì)劃管理，移民監(jiān)理單位按照計(jì)劃。責(zé)任書的任務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

　　信息管理：移民監(jiān)理的信息種類和范圍比工程監(jiān)理更多和更廣泛。

　　協(xié)調(diào)：由于移民工作錯(cuò)綜復(fù)雜，有許多軟指標(biāo)，因此，移民監(jiān)理的協(xié)調(diào)工作量較工程監(jiān)理協(xié)調(diào)量更大。

　　4.小浪底工程中采用的移民監(jiān)理方法

　　在目前實(shí)施移民監(jiān)理的項(xiàng)目中，采用的方法不盡相同，但在共識(shí)的基礎(chǔ)上，一般采用的操作方法是檢查、座談和報(bào)告編制。

　�。�1）檢查

　　監(jiān)理人員一般每月對如下項(xiàng)目進(jìn)行一次檢查或抽查：

　　①移民建房。按完工、封頂、砌墻、基礎(chǔ)處理四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)制表，并將建房戶與實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)償卡戶主對照，繪出建房平面圖。

　　②居民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施（街道、水電等），安置區(qū)專項(xiàng)設(shè)施（街道、橋梁、高壓輸電等）建設(shè)。現(xiàn)場檢查統(tǒng)計(jì)完成工作量，并與規(guī)劃指標(biāo)對照。

　�、坜r(nóng)村移民土地劃撥。按照安置村和移民村雙方簽訂的協(xié)議，撥付征地款、打樁定界、交接土地幾個(gè)過程控制劃撥進(jìn)度�，F(xiàn)場查看土地類別、灌溉設(shè)施配套情況和土地面積，并標(biāo)注在萬分之一地形圖上。

　�、芤泼駛�(gè)人補(bǔ)償金兌現(xiàn)情況。采取選定典型戶定期抽查補(bǔ)償兌現(xiàn)卡的辦法。

　　⑤移民機(jī)構(gòu)資金撥付和使用情況的檢查。采取定期向移民機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員了解情況或查看賬目、合同、憑證、撥付文件等相關(guān)資料。

　　⑥對鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)檢查統(tǒng)計(jì)完成的工作量。

　�、咭泼癜徇w。監(jiān)理人員深入淹沒區(qū)搬遷現(xiàn)場檢查移民房屋騰空情況等。

　�、鄮斓浊謇怼Ｉ钊胙蜎]區(qū)，根據(jù)庫底清理標(biāo)準(zhǔn)對庫底清理情況進(jìn)行檢查、確認(rèn)。

　�。�2）座談

　　①與移民村干部群眾座談。監(jiān)理人員在對上述項(xiàng)目檢查、統(tǒng)計(jì)完成以后，對其結(jié)果、存在的問題進(jìn)行座談式的交換意見，了解他們的要求或抱怨。

　�、谂c移民機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人座談�；ハ嗤▓�(bào)移民安置實(shí)施情況，指出存在的問題，討論、研究解決問題的措施。

　�。�3）編制報(bào)告

　　總監(jiān)理工程師根據(jù)監(jiān)理人員現(xiàn)場監(jiān)理資料整理出文字報(bào)告。圖、表報(bào)業(yè)主，并由業(yè)主分發(fā)各有關(guān)單位。

　�。�4）堅(jiān)持幾項(xiàng)制度

　　1）監(jiān)理聯(lián)絡(luò)員制度。業(yè)主、各級地方移民機(jī)構(gòu)備指派監(jiān)理聯(lián)絡(luò)員一名，負(fù)責(zé)向監(jiān)理工程師介紹情況、提供信息和資料。聯(lián)絡(luò)員須熟悉本部門移民工作的情況。

　　2）工作例會(huì)制度。根據(jù)監(jiān)理工程師提供的監(jiān)理成果，定期召開實(shí)施單位參加的工作例會(huì)，研究解決移民工作中存在的問題，促進(jìn)移民工作。

　　3）監(jiān)理信息反饋制度。監(jiān)理信息反饋是多層次的，包括總監(jiān)理工程師向省、市、縣移民機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、政府主管移民工作的領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)實(shí)施情況；監(jiān)理工程師向縣、鄉(xiāng)實(shí)施機(jī)構(gòu)通報(bào)監(jiān)理情況；監(jiān)理人員向移民群眾解釋、宣傳政策和有關(guān)政策的反饋；將監(jiān)理意見和業(yè)主、實(shí)施機(jī)構(gòu)有關(guān)舉措及時(shí)反饋給移民等。監(jiān)理信息共享即將監(jiān)理意見及其處理措施及時(shí)通知到全庫區(qū)各移民機(jī)構(gòu)、業(yè)主、設(shè)計(jì)單位，達(dá)到及時(shí)溝通的目的。

　　4）監(jiān)理備忘錄（或監(jiān)理通知）制度。各級監(jiān)理人員針對監(jiān)理過程中出現(xiàn)的一些典型事件或較重要的問題分級向?qū)嵤�機(jī)構(gòu)發(fā)送監(jiān)理備忘錄（監(jiān)理通知），指出存在的問題并提出意見或建議，書面發(fā)送各有關(guān)單位，要求予以解決。

　　目前，移民監(jiān)理的管理職能發(fā)揮還很不夠，原因主要有：一是它畢竟還處在起步階段，理論體系和技術(shù)規(guī)范尚不完善；二是未能真正取得對獨(dú)立第三方的合理授權(quán)；三是一些有效的控制手段還未完全掌握，或還不具備開展的條件。

　　三、結(jié)語

　　過去重工程輕移民和重搬遷輕安置的片面做法侵害了移民的合法權(quán)益，導(dǎo)致大量遺留問題，造成國家重新投資處理，教訓(xùn)十分深刻。實(shí)行開發(fā)性移民后，充分利用自然資源，廣開安置就業(yè)門路，前期補(bǔ)償和后期扶持相結(jié)合的辦法符合我國實(shí)際情況，是盡快恢復(fù)和提高移民生產(chǎn)生活水平的有效措施。更加可喜的是，在 20世紀(jì)80年代末中國工程管理引進(jìn)監(jiān)理手段之后，20世紀(jì)90年代初水庫移民管理也引進(jìn)了監(jiān)理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測評估的方法。最近，水利部移民開發(fā)局正在起草移民監(jiān)理的有關(guān)文件，使這項(xiàng)工作逐步向規(guī)范化方向發(fā)展。

　　水庫移民的命運(yùn)與國家政治和經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。21世紀(jì)，人口、資源、環(huán)境將是世界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，其中，工程移民問題越來越突出，已經(jīng)成為世界性難題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水庫移民也已成為水利水電發(fā)展的主要制約因素。因此，在新的世紀(jì)里，水庫移民工作除了一如既往的做好水庫移民遺留問題處理和水庫移民的安置及后期扶持之外，還應(yīng)逐步構(gòu)建移民理論體系框架，制訂移民監(jiān)理的技術(shù)規(guī)程規(guī)范，改變移民監(jiān)理套用工程監(jiān)理模式的局面，使移民監(jiān)理有章可循，同時(shí)，要加大社會(huì)監(jiān)督的力度，爭取移民監(jiān)理從規(guī)劃階段就盡早介入，以使其發(fā)揮更好更大的作用。