一、前 言

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的日益完善和改革開放步伐的不斷加快，我們?cè)絹碓揭庾R(shí)到完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善城市居住環(huán)境，是擴(kuò)大城市的知名度、提高城市品位、創(chuàng)造良好的投資環(huán)境的必備條件。而加快城市化進(jìn)程，勢(shì)必加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。

　　二、BOT融資方式在我國(guó)的發(fā)展背景及其概念

　　目前，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施資金主要來自政府稅收以及由政府出面的借貸籌措資金，融資渠道比較單一，在當(dāng)前城市化進(jìn)程的步伐大大快于地方財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度的前提下，無形之中增加了地方財(cái)政的壓力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，國(guó)家將逐步減少對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域國(guó)有資金的投入，實(shí)現(xiàn)投資多元化，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率，降低社會(huì)服務(wù)價(jià)格，這也使得財(cái)政資金以外的各類資本將獲得更多的投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)，因此采用包括BOT方式在內(nèi)的多種渠道籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，將是必然的趨勢(shì)。

　　BOT是英文“Build—Operate－Transfer”的縮寫，意為“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交”，其實(shí)質(zhì)是一種特許權(quán)。這種方式以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一城市基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，以償還債務(wù)，收回投資、賺取利潤(rùn)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營(yíng)和管理。

　　在國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部于1995年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》以來，我國(guó)已成功地進(jìn)行了多個(gè)BOT項(xiàng)目融資的試點(diǎn)。如寧波的常洪隧道工程，就是由上海隧道股份有限公司以內(nèi)資BOT形式進(jìn)行總承包，該工程竣工運(yùn)營(yíng)后為寧鎮(zhèn)公路、329國(guó)道與通途路、江南公路的溝通發(fā)揮了重要作用，目前它既有效地解決了城市區(qū)域交通問題，也為企業(yè)帶來了豐厚的回報(bào)。

　　三、BOT融資方式在我國(guó)存在的優(yōu)勢(shì)

　　在我國(guó)，BOT這種投資與建設(shè)方式應(yīng)該說有其發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。這主要是因?yàn)锽OT融資方式對(duì)于政府和投資方都有益處。對(duì)政府來說，它首先解決了項(xiàng)目資金問題，減少項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的影響，減少了政府借債和還本付息的負(fù)擔(dān)。其次，它有利于提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量并加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，促進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的提高，可以較好地解決政府投資超工期、超成本和運(yùn)營(yíng)服務(wù)差等弊病，為社會(huì)公眾提供較好的城市基礎(chǔ)設(shè)施使用服務(wù)。再次，它有利于實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化。因?yàn)锽OT融資方式明確了城市基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確了政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、運(yùn)營(yíng)公司之間的職責(zé)，形成了協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，并促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良性發(fā)展。最后它有利于引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。這主要是因?yàn)锽OT融資方式往往有外資參與，政府可在先期不投入或少投入的條件下，將國(guó)外的新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品低成本引進(jìn)，通過學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的管理理念、管理模式、管理經(jīng)驗(yàn)，提高我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平。對(duì)社會(huì)投資方而言，其優(yōu)勢(shì)在于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目現(xiàn)金流量穩(wěn)定，投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，可以為投資方帶來穩(wěn)定、長(zhǎng)期的投資收益。而且由于項(xiàng)目的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議是在政府和投資方之間確定，法律約束力較強(qiáng)，投資方可獲得較好的法律保障。

　　四、BOT融資方式在我國(guó)存在的問題

　　我們應(yīng)該看到，在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域融資從純計(jì)劃的融資方式逐步轉(zhuǎn)向具備市場(chǎng)化的融資框架的過程中，畢竟現(xiàn)在還處于初級(jí)發(fā)展階段，不可避免地存在著許多問題。這主要表現(xiàn)：

　　1、目前國(guó)內(nèi)針對(duì)BOT項(xiàng)目的相關(guān)法律體系不完善，尚未形成統(tǒng)一的BOT政策框架和法律框架。由于BOT項(xiàng)目涉及到政府、投資方、項(xiàng)目參與者等，而且其建設(shè)同其他投資項(xiàng)目一樣貫穿從項(xiàng)目規(guī)劃到投入運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過程，所以還涉及到《公司法》、《擔(dān)保法》、《民法通則》、《貸款通則》等法律法規(guī)，如果投資方是外商，還將涉及到針對(duì)外商的法律、法規(guī)。

　　2、對(duì)于BOT項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的種種問題、項(xiàng)目糾紛的解決以及項(xiàng)目公司規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的操作還沒有做出明確的規(guī)定，在實(shí)際操作中缺乏必要的依據(jù)，這在一定程度上制約了BOT項(xiàng)目的推進(jìn)步伐。如常洪隧道東連接線工程，原先設(shè)計(jì)為較為簡(jiǎn)單的公路連接線，在工程建設(shè)過程中就是因?yàn)橐?guī)劃調(diào)整為城市主干道而使道路的路幅寬度增大，相應(yīng)政策處理費(fèi)用、工程費(fèi)用增加，提高了投資方的投資成本。

　　3、投資方的投資回報(bào)率問題尚有效的解決�；貓�(bào)率過高或過低均不利于BOT項(xiàng)目的發(fā)展，回報(bào)率高了，相應(yīng)的BOT項(xiàng)目產(chǎn)品的價(jià)格就會(huì)抬高。過高的價(jià)格會(huì)使社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活難以承受，政府不可能給項(xiàng)目投資方提供過高的回報(bào)率擔(dān)保；同樣，如果回報(bào)率過低，投資方難以在有限的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回成本，更不用說獲得合理的利潤(rùn)了。目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)展緩慢，一個(gè)重要原因就是合理的投資回報(bào)問題沒有解決，這不僅會(huì)影響現(xiàn)有BOT項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，也會(huì)限制BOT項(xiàng)目的發(fā)展。

　　4、在項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段，必然會(huì)存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，劃分風(fēng)險(xiǎn)和減少風(fēng)險(xiǎn)是BOT項(xiàng)目雙方關(guān)注的焦點(diǎn)。如常洪隧道在其有效的地域范圍內(nèi)目前尚無其他過江通道建成，經(jīng)濟(jì)效益比較可觀，而根據(jù)城建計(jì)劃，2008年左右在常洪隧道的上下游各建成一座跨江橋梁（而且是不收費(fèi)的），這無疑會(huì)減少通過常洪隧道的交通流量，自然也對(duì)其在規(guī)定的收費(fèi)年限內(nèi)的收益產(chǎn)生較大的影響。

　　五、BOT融資方式在我國(guó)存在問題的解決對(duì)策

　　1、努力創(chuàng)造一個(gè)適合BOT融資方式得以生存的法律政策環(huán)境。

　　到目前為止，BOT融資方式已在我國(guó)有了較多的試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，而且隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的鞏固以及世界貿(mào)易組織的加入，我們對(duì)維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益原則，保護(hù)投資方合法權(quán)益原則，約定必守原則，國(guó)民待遇原則和遵守國(guó)際公約，遵循國(guó)際慣例原則已經(jīng)有了一定的了解，建立健全具有中國(guó)特色的BOT法律法規(guī)體系已經(jīng)有了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，采用吸取外國(guó)資本的BOT融資方式應(yīng)該是主要形式，同時(shí)隨著我國(guó)對(duì)外開放的不斷深入，民營(yíng)資本也有能力參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來�？紤]到我國(guó)的國(guó)情，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中，放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等多種方式，進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的城市基礎(chǔ)設(shè)施參與建設(shè)。這一決定為BOT融資方式提供了難得的機(jī)會(huì)，使社會(huì)資本通過BOT投資模式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)有了一定的政策保障。相信隨著我國(guó)投融資體制的不斷完善，國(guó)家會(huì)結(jié)合BOT融資方式的特許權(quán)特性、運(yùn)作方式等，考慮法律的相對(duì)穩(wěn)定性、連續(xù)性和可操作性，進(jìn)一步犞貧ü賾贐OT 投融資方式的專項(xiàng)立法，以協(xié)調(diào)有關(guān)BOT方式的投資法律關(guān)系、規(guī)范其復(fù)雜的操作程序，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT融資方式的銜接，完善投資保障的法律體系，為BOT方式提供良好的法律環(huán)境。

　　2、政府正確定位，認(rèn)清其在BOT融資方式中的責(zé)任和權(quán)利，以減少問題、避免糾紛。

　　對(duì)于政府來說，采取BOT融資方式的目的是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和要求，而其目標(biāo)和要求是在合同中體現(xiàn)和通過合同實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的。在對(duì)合同的履行上，政府與投資方處于平等的法律地位。但是我們不可否認(rèn)，政府是處于主導(dǎo)地位的，在BOT項(xiàng)目中出現(xiàn)問題、產(chǎn)生糾紛往往是與政府沒有正確定位有很大的關(guān)系，如規(guī)劃方案的調(diào)整等。因此在雙方合同的制定上應(yīng)盡量詳實(shí)，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利。

　　另外，采用BOT方式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及到的政策處理、與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)等諸多問題，如征地拆遷安置、電力電信、交通供水等，其處理彈性較大。作為投資方往往會(huì)對(duì)這些前期工作感到棘手，也容易產(chǎn)生糾紛和出現(xiàn)問題，而政府應(yīng)努力做好服務(wù)工作，積極為投資方解決困難，充分地發(fā)揮其特有的行政優(yōu)勢(shì)和地域優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)雙贏的環(huán)境。

　　3、合理確定投資回報(bào)率，調(diào)動(dòng)投資方的積極性。

　　投資追求的是利潤(rùn)最大化，作為投資方，為保證項(xiàng)目公司的盈利能力，必然要求政府提供固定的投資回報(bào)率或以其他變通方式提供相對(duì)固定的投資回報(bào)率的保證。保證投資固定回報(bào)率的主要問題在于：首先，投資方既然已經(jīng)有固定回報(bào)率作為保證，就不會(huì)花大力氣去如何降低投資、如何改善經(jīng)營(yíng)，這就失去了BOT投資的核心意義———高效率和高效益，同時(shí)也把負(fù)擔(dān)加到普通百姓的頭上。其次，政府不僅承擔(dān)起本該承擔(dān)的由政府造成的風(fēng)險(xiǎn)，而且承擔(dān)起不該承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。這就使得風(fēng)險(xiǎn)與收益完全不對(duì)稱，背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和投融資原則。況且在我國(guó)有關(guān)法律中是不允許政府為投資回報(bào)率作出保證的。在這種情況下，投資回報(bào)率的合理性只能取決于投資方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及該項(xiàng)目為政府帶來的額外收益，為更好地體現(xiàn)誰投資、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，應(yīng)改變以往在BOT項(xiàng)目中先談回報(bào)率，并由成本加上固定回報(bào)率確定價(jià)格的做法。

　　4、有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，預(yù)測(cè)和防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，積極管理和控制風(fēng)險(xiǎn)。

　　BOT項(xiàng)目融資項(xiàng)目相對(duì)來說投資數(shù)額大，建設(shè)周期長(zhǎng)，影響投資效果的因素多，具有投資轉(zhuǎn)移與可替代性差，投資決策復(fù)雜、難度大，涉及部門多等特點(diǎn)，這決定了工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)存在的普遍性與經(jīng)常性。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、政策及法律變化風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)、利率變化風(fēng)險(xiǎn)、外匯匯率風(fēng)險(xiǎn)、原材料來源和價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)無處不在。為有效地降低風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)該：

　�。�1）對(duì)BOT項(xiàng)目可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)做好分析和預(yù)測(cè)。對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外的投資方要采用不同方法和思維進(jìn)行分析。投資方是國(guó)內(nèi)企業(yè)，相對(duì)來說考慮的問題就要少些；而投資方是外商考慮的問題就會(huì)多一些，比如：所在國(guó)的國(guó)情，所在國(guó)的匯市走向等都要進(jìn)行分析研究。只有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提前做出判斷，想得多，想得遠(yuǎn)，才能有針對(duì)性地制訂出預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的方案。

　　（2）要有針對(duì)性地采取措施，做好對(duì)可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防工作。對(duì)不可控制的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目談判中和特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議的制訂時(shí)要盡可能地考慮到項(xiàng)目可能出現(xiàn)的不可控制風(fēng)險(xiǎn)因素，以便在雙方簽訂的合同中明確相應(yīng)條款，保證政府的相關(guān)利益不受損失；對(duì)可以預(yù)防和控制的風(fēng)險(xiǎn)，要在保證政府、投資方和公眾三方利益的前提下盡量明文約定雙方能夠接受的條款。通過事前判斷，事中控制，事后總結(jié)，最大限度地把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降低，真正發(fā)揮出BOT模式在項(xiàng)目融資中的作用。

　�。�3）要對(duì)現(xiàn)有的正在進(jìn)行運(yùn)作的BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)估。因?yàn)轫?xiàng)目已經(jīng)運(yùn)作，必然會(huì)暴露出一些問題，甚至?xí)�發(fā)現(xiàn)一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，這樣會(huì)加強(qiáng)有關(guān)人員對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，有利于在反思和總結(jié)以前工作的基礎(chǔ)上把今后工作做得更好。

　　總之，作為政府和投資方，應(yīng)通過周密細(xì)致地預(yù)測(cè)、分析、評(píng)估，有針對(duì)性地采取回避、控制、分隔、分散、轉(zhuǎn)移、投保、索賠等各種有效手段，力求做到風(fēng)險(xiǎn)最小化。

　　六、結(jié)束語

　　在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，采取BOT融資方式，不僅可以改善我國(guó)的投資結(jié)構(gòu)，吸收大量的國(guó)際資本和國(guó)內(nèi)民間資本，減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)并避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以通過BOT項(xiàng)目這一渠道，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平。雖然BOT融資方式在我國(guó)存在不少的問題，相信在今后隨著我國(guó)法律、政策的不斷完善，BOT項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)，BOT融資方式一定會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。