建設(shè)工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資基本建設(shè)項目，按照建設(shè)（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業(yè)工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設(shè)，建成竣工驗收后移交給建設(shè)（使用）單位的項目管理制度。對此制度的推行，在政府投資項目管理體制上開始了改革探索，在工程管理界引起了廣泛的關(guān)注和參與，這對促進和提高我國基本建設(shè)領(lǐng)域的項目管理水平和培育項目管理服務(wù)市場有著深遠的意義。為使“代建制”能夠朝著健康的方向發(fā)展，就目前 “代建制”推行中有關(guān)深層次問題應(yīng)加以關(guān)注和認識。

　　一、“代建制”提出的原因

　　長期以來，在基本建設(shè)領(lǐng)域，對非經(jīng)營性公益性建設(shè)項目，我國政府一直實行的是政府出資、建設(shè)單位負責建設(shè)實施、對形成的資產(chǎn)擁有使用權(quán)和所有權(quán)的體制。在這種政府投資管理體制下，便出現(xiàn)了政府投資項目投資失控、建設(shè)周期和質(zhì)量難以保證、政府投資效益難以按預期有效發(fā)揮、甚至孳生腐敗的問題。這些問題的出現(xiàn)，原因是多方面的，但歸集到一點，就是出資人與產(chǎn)權(quán)使用人的異體化矛盾造成的。政府作為項目投資管理中的出資者和審批者，由于其對最終形成資產(chǎn)不具有所有權(quán)，因此對項目的建設(shè)管理和使用必定缺少發(fā)言權(quán)，因此必然形成重重投資必要性和投資量管理、輕項目建設(shè)過程管理的傾向；而建設(shè)單位作為項目投資的最終獲益者，便利用工程建設(shè)項目投資的不可逆性、項目使用的決定性以及建設(shè)資金的外來性，謀求建設(shè)單位自身利益的最大化，千方百計爭取政府投資資金為我所用，其利益關(guān)注點與出資方形成倒置。這也是長期以來政府在投資項目管理中不得不面對的現(xiàn)實。

　　因此，“代建制”的提出是政府實施廉潔和公正、發(fā)揮項目投資效益，規(guī)范項目投資管理行為的必然。

　　二、“代建制”應(yīng)解決的主要問題

　　《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出“對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推進”代建制“，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”的要求，其根本目的應(yīng)是解決現(xiàn)行投資管理體制中出資與使用之間的利益關(guān)系問題。要解決這種由于投資管理體制形成的利益矛盾沖突，問題不在于“代建制”采取何種工程項目管理模式，不在于代建人是否應(yīng)具有項目建設(shè)法人主體地位，不在于項目建設(shè)資金應(yīng)由誰管理，不在于代建管理費的多少等表面問題上，根本的問題是在于如何處理解決好出資人、使用人和代建人三者之間的利益關(guān)系。如何將出資人和使用人從體制上構(gòu)建成為利益相關(guān)的統(tǒng)一體，即形成項目投資管理的單一業(yè)主，這是“代建制”能夠正常開展的有效保證（見圖1）。因此，我們探討“代建制”應(yīng)將工作重點放在研究如何建立一種與工程建設(shè)管理相適應(yīng)的業(yè)主體制構(gòu)建上。只有構(gòu)建起了政府投資項目管理單一業(yè)主制，“代建制”推行過程中的其它具體問題都可以通過投資項目業(yè)主在實踐中逐步加以解決和完善。

　　三、“代建制”實施的可行模式

　　就“代建制”實施的模式而言，可以針對政府投資項目的不同要求、不同特點，選擇適合的工程項目管理模式實施，沒有必要采取固定的、單一或統(tǒng)一的模式。下面對工程項目管理的幾種模式進行分析來加以認識。

　　1.項目管理（PM）的基本形式

　　項目管理（PM）就廣義而言，泛指為實現(xiàn)項目的工期、質(zhì)量和成本目標，按照工程建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律和程序?qū)�項目建設(shè)全過程實施計劃、組織、控制和協(xié)調(diào)，以項目目標為導向，執(zhí)行管理各項基本職能的綜合活動過程。

　　從狹義上理解，項目管理（PM）是指項目業(yè)主委托專業(yè)化的項目管理機構(gòu)為其提供全過程的項目管理服務(wù)，其基本特征是業(yè)主不再自行管理項目，而是委托項目管理機構(gòu)幫助其對項目進行管理，項目管理機構(gòu)按照委托合同的要求代表業(yè)主行使項目管理職能，為業(yè)主提供的是項目管理咨詢服務(wù)，包括提供項目的前期策劃服務(wù)。項目管理（PM）不承包工程，只代表業(yè)主利益，是業(yè)主的延伸，行使業(yè)主方項目管理的有關(guān)職能。在這里，業(yè)主既是投資者，也是未來項目產(chǎn)權(quán)所有者，由于業(yè)主的投資、使用與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一體化，使得項目管理機構(gòu)除關(guān)注自身利益外主要考慮業(yè)主的各種利益，在實施中可以較好的協(xié)調(diào)處理投資與使用需求的矛盾，監(jiān)督服務(wù)商、供貨商、承建商對合同的履行。

　　在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)下，PM尋求的是為業(yè)主提供一個實現(xiàn)投資與使用需求達到最佳平衡的管理咨詢服務(wù)。PM在性質(zhì)上不屬于承包商，其只與業(yè)主簽訂管理咨詢服務(wù)合同，與服務(wù)商、供貨商、承建商沒有合同關(guān)系。PM模式下，需要業(yè)主對項目管理要有一定程度的介入。

　　2.項目管理承包（PMC）的基本形式

　　在上個世紀九十年代中期，國外開始應(yīng)用項目管理承包（PMC）模式，即項目管理機構(gòu)受業(yè)主委托，作為業(yè)主的代表，幫助業(yè)主在項目前期策劃、可行性研究、項目計劃、融資咨詢，以及設(shè)計、采購、施工、試運行等整個實施過程中控制工程質(zhì)量、進度和費用，保證項目成功實施。

　　PMC使用的管理理念、管理原則、管理程序、管理方法與PM相比沒有本質(zhì)的不同，但根本區(qū)別在于PMC在性質(zhì)上屬于承包商，即項目管理承包。在合同關(guān)系上，PMC除與業(yè)主有合同關(guān)系外，在項目實施過程中，還與各服務(wù)商、供貨商、承建商分別簽訂分包合同。PMC模式下，業(yè)主對項目管理介入的程度較淺。

　　3.工程總承包的基本形式

　　工程總承包是發(fā)達國家根據(jù)市場需要演變和發(fā)展起來的，已有近百年的歷史。在20世紀八十年代，發(fā)展出通常我們所見的“設(shè)計＋采購＋施工”總承包（EPC）模式。在EPC模式下，業(yè)主只與總承包商建立合同關(guān)系，即由一個承包商承包工程項目的全部工作，包括設(shè)計、供應(yīng)、工程施工，甚至包括項目前期策劃、方案選擇、可行性研究和項目建成后的運營管理。承包商向業(yè)主承擔全部工程責任。

　　由此可見，EPC承包的是工程，PMC承包的是項目管理，兩者服務(wù)于業(yè)主的本質(zhì)是相同的。兩者的區(qū)別在于EPC要求承包商具有設(shè)計、采購和工程施工能力；PMC可以沒有工程施工能力。EPC更適合于工程公司，PMC更適用于項目管理公司。實施工程總承包，對于業(yè)主來說，有一個對工程整體功能負責的總承包商，項目的責任體系是完備的。對總承包商而言可以有效地減少合同糾紛和索賠。同時，由于總承包模式的工程建設(shè)過程是連續(xù)的，因此可以減少責任盲區(qū)，保證業(yè)主既定項目目標的實現(xiàn)。

　　從實踐中我們可以看出，無論PM、PMC還是EPC等模式都是為了一個共同的目的，就是利用專業(yè)化的項目管理技術(shù)和手段為業(yè)主的投資項目管理提供服務(wù)，實現(xiàn)業(yè)主投資項目的預期目標。就此而言，“代建制”實質(zhì)上是在為政府投資項目進行工程項目管理服務(wù)采購，因此，采購的服務(wù)內(nèi)容、方式原則上可由政府確定的項目投資業(yè)主根據(jù)項目特點和實際情況，有針對性地按PM模式或PMC模式或EPC等模式選擇代建單位，任何適合投資項目管理需要的工程管理模式對“代建制”都是適用的。目前北京市實施的“代建制”采用的基本是PMC模式。

　　四、幾點建議

　　1.在國家進行投資體制改革的同時，配套進行政府投資資產(chǎn)管理體制的改革，從根本上解決出資人與產(chǎn)權(quán)所有人兩權(quán)分立的問題給政府推行“代建制”帶來的影響。建立起一種能夠代表政府行使出資權(quán)又具有資產(chǎn)所有權(quán)合一的業(yè)主主體機制。

　　2.政府在制定“代建制”相關(guān)政策時，不應(yīng)進行一刀切，應(yīng)當允許各種成熟的項目管理模式服務(wù)于政府的投資建設(shè)項目，并鼓勵在項目管理領(lǐng)域內(nèi)的制度創(chuàng)新。

　　3.由于當前基本建設(shè)管理制度與項目管理的法人責任制還不相適應(yīng)，問題較多，因此建議國家及地方政府應(yīng)結(jié)合實際做好“代建”項目試點工作，并加大培育項目管理企業(yè)的力度，使“代建制”和項目管理服務(wù)市場能夠健康發(fā)展。

　　4.無論項目管理（PM），還是項目管理承包（PMC）以及工程總承包（EPC），都有其控制項目目標實現(xiàn)的管理方式和方法。因此建議政府各相關(guān)基本建設(shè)行政管理部門，結(jié)合項目管理服務(wù)業(yè)務(wù)的特點研究與之相配套的行政管理制度，為政府投資建設(shè)項目“代建制”的實施創(chuàng)造配套條件。