工程建設(shè)領(lǐng)域改革在我國(guó)改革開放事業(yè)中率先起步，但目前的市場(chǎng)化程度卻嚴(yán)重滯后于改革開放的總進(jìn)程，并存在一些值得重視的問(wèn)題：例如，重大工程質(zhì)量和安全事故不斷發(fā)生；工程招標(biāo)投標(biāo)流于形式；建設(shè)市場(chǎng)主體法制意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，掛靠以及過(guò)度壓級(jí)、壓價(jià)、墊資、墊料、拖欠、拖期行為屢禁不止；政府主管部門過(guò)多地介入工程建設(shè)管理的微觀活動(dòng)中，疲于應(yīng)付各類工程糾紛等。建設(shè)領(lǐng)域的違法違紀(jì)、腐敗現(xiàn)象更成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和老大難問(wèn)題。

　　以合同履約和工程拖欠款為例，根據(jù)某市1999年的不完全統(tǒng)計(jì)，有50.3%的工程承包合同未經(jīng)工程造價(jià)管理部門備案，其合同主體、形式和內(nèi)容不同程度地存在違法、違規(guī)的情況；有40%的工程承包合同未能得到切實(shí)履行或產(chǎn)生嚴(yán)重影響工程建設(shè)進(jìn)度的糾紛；有1082項(xiàng)工程被嚴(yán)重拖欠工程款項(xiàng)，涉及被拖欠的施工企業(yè)193家，拖欠款總額高達(dá)519327萬(wàn)元，平均每個(gè)項(xiàng)目被拖欠480萬(wàn)元，每家施工企業(yè)被拖欠2705萬(wàn)元。

　　另一方面，我國(guó)建設(shè)業(yè)正面臨著二十一世紀(jì)所賦予的歷史性的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。首先，西部開發(fā)給西部各省帶來(lái)重大發(fā)展的歷史機(jī)遇，已成為世界各國(guó)及眾多媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。西部基礎(chǔ)建設(shè)的啟動(dòng)為建筑業(yè)帶來(lái)了前所未有的市場(chǎng)空間。

　　其次，我國(guó)北京申辦2008年奧運(yùn)會(huì)的成功，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也帶來(lái)美妙的前景。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新報(bào)告指出，北京奧運(yùn)會(huì)將在今后7年內(nèi)拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)每年增長(zhǎng)0.3個(gè)百分點(diǎn)。北京將用以千億計(jì)的資金來(lái)改善其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這無(wú)疑又將成為國(guó)內(nèi)外建筑企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)焦點(diǎn)。

　　第三，我國(guó)即將加入世界貿(mào)易組織已是不爭(zhēng)的事實(shí)。加入ＷＴＯ將使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與國(guó)際全面接軌，不僅市場(chǎng)要接軌，更需要與國(guó)際的市場(chǎng)體制、國(guó)際慣例接軌，這必將加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程。對(duì)于我國(guó)的各行各業(yè)來(lái)說(shuō)，加入ＷＴＯ既是一個(gè)機(jī)遇，更是一個(gè)挑戰(zhàn)，不僅國(guó)外的企業(yè)要走進(jìn)來(lái)，我們的企業(yè)也要闖出去。我國(guó)建筑業(yè)有從業(yè)人員3200多萬(wàn)之多，占世界建筑從業(yè)人員的25%，但是，我國(guó)建筑企業(yè)的國(guó)際工程承包額卻僅占國(guó)際工程總承包額的5%.簡(jiǎn)單的數(shù)字已從某個(gè)層面反映出了存在的巨大差距。

　　因此，為了能夠抓住機(jī)遇并迎接挑戰(zhàn)，客觀上就要求我們積極地研究和借鑒國(guó)外先進(jìn)管理概念、管理方法和管理制度，結(jié)合實(shí)際情況，大膽改革，不僅要從意識(shí)上，更要從行動(dòng)上去推動(dòng)我們的市場(chǎng)盡快發(fā)育成熟，增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)的適應(yīng)能力和競(jìng)爭(zhēng)能力。工程保證擔(dān)保就是需要發(fā)展的一個(gè)重要方面。

　　我國(guó)工程保證擔(dān)保起步較晚。80年代改革開放初期，由于利用世界銀行貸款進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，作為工程建設(shè)項(xiàng)目管理國(guó)際慣例的工程擔(dān)保保證也被隨之引入，主要應(yīng)用于外資或一些合資的工程建設(shè)項(xiàng)目，擔(dān)保的類別也十分有限，并缺乏專門的法律、制約。1995年6月30日我國(guó)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》，我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定的擔(dān)保方式一共有5種：保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金。這五種方式盡管都屬于債權(quán)的擔(dān)保，但它們的性質(zhì)、特點(diǎn)、適用范圍等各有不同，有的適用于給付金錢債權(quán)，有的適用于給付特定物債權(quán)，有的適用于勞務(wù)債權(quán)。工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中采用保證擔(dān)保方式是國(guó)際工程風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)期實(shí)踐的結(jié)果，即以專業(yè)保證擔(dān)保公司（或保險(xiǎn)公司）履約擔(dān)保書或銀行保函方式進(jìn)行工程擔(dān)保，而不采用抵押、質(zhì)押、留置、定金等方式。

　　工程擔(dān)保作為一種特定物給付債務(wù)的擔(dān)保，其義務(wù)首先是保證履約，保證按質(zhì)按量按時(shí)地實(shí)現(xiàn)特定物（工程項(xiàng)目）的給付；其次才是承擔(dān)賠償損失責(zé)任。而其他四種擔(dān)保方式只是承擔(dān)賠償責(zé)任，并無(wú)實(shí)際履行義務(wù)。而保證擔(dān)保則提供了獨(dú)立的第三方（銀行或保險(xiǎn)公司等）介入的機(jī)會(huì)，因而可以真正起到擔(dān)保作用，避免發(fā)包人與承包商陷入長(zhǎng)期的債務(wù)糾紛，保證合同全面、合理地履行，并保護(hù)公共利益和當(dāng)事人各方的合法權(quán)益。作為一種債權(quán)擔(dān)保，工程保證擔(dān)保還是一種“消化損失、分散風(fēng)險(xiǎn)”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，保證擔(dān)保公司和保險(xiǎn)公司所提供的保證保險(xiǎn)，就是“集千家之財(cái)、補(bǔ)一家之災(zāi)”的風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償安排，這是其他擔(dān)保方式所沒(méi)有的�！八�山之石，可以攻玉”，在工程擔(dān)保方面，美國(guó)的做法頗值得借鑒。

　　工程擔(dān)保在美國(guó)已經(jīng)形成了比較完善的法規(guī)體系和運(yùn)作體系，并成為世界上最大的市場(chǎng)，其每年的保證費(fèi)收入占全世界的60%以上，高達(dá)24億美元。美國(guó)對(duì)保證擔(dān)保有嚴(yán)格的法律規(guī)定。

　　凡在美國(guó)境內(nèi)從事保證擔(dān)保業(yè)務(wù)的公司，必須經(jīng)美國(guó)財(cái)政部評(píng)估、批準(zhǔn)，提供的每項(xiàng)保證擔(dān)保業(yè)務(wù)的金額，也不得超過(guò)其注冊(cè)金額。此外，法律還規(guī)定擔(dān)保公司是承包商的第一債權(quán)人。美國(guó)的聯(lián)邦法律規(guī)定了工程風(fēng)險(xiǎn)的所有標(biāo)準(zhǔn)，如美國(guó)職業(yè)安全及衛(wèi)生管理局規(guī)定了建筑安全及工傷傷殘的標(biāo)準(zhǔn)，50個(gè)州的法律法規(guī)則各提出了更為具體的要求。

　　在美國(guó)，90%以上的保證擔(dān)保業(yè)務(wù)都是由保險(xiǎn)公司承擔(dān)的，盡管也有少量專門的保證擔(dān)保公司，但規(guī)模都不是很大。美國(guó)法律禁止銀行從事保證擔(dān)保業(yè)務(wù)，但在其他國(guó)家，保證擔(dān)保業(yè)務(wù)則大多是由銀行來(lái)承擔(dān)的。保證擔(dān)保業(yè)務(wù)的開展一般是通過(guò)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)或代理人進(jìn)行，但由于條件非�？量蹋�并非所有的公司都能取得相應(yīng)的保證擔(dān)保。承包商在這種關(guān)系到生存的強(qiáng)大壓力下，不得不加強(qiáng)管理，采用新技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備以提高競(jìng)爭(zhēng)力，降低成本，確保合同履約。

　　美國(guó)的工程保證擔(dān)保是基于誠(chéng)信的原則運(yùn)行，業(yè)主、承包商、經(jīng)紀(jì)人以及保證人為了共同的目的，往往一起工作以求把工程損失降到最低程度。保證人會(huì)對(duì)工程的實(shí)際條件及周邊環(huán)境、施工質(zhì)量安全措施的落實(shí)情況、投保人的信用和業(yè)績(jī)情況等進(jìn)行充分地調(diào)查、分析、評(píng)估和監(jiān)督，幫助業(yè)主和承包商指出潛在的風(fēng)險(xiǎn)及改進(jìn)措施，杜絕出現(xiàn)糾紛時(shí)的扯皮推諉，保證工程的順利進(jìn)行。提供有效的風(fēng)險(xiǎn)控制咨詢服務(wù)，是美國(guó)保險(xiǎn)公司和保證擔(dān)保公司重要的競(jìng)爭(zhēng)手段之一。此外，美國(guó)的保險(xiǎn)公司主要不是從保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中贏利，而是積聚資金從事各方面的投資以獲取大的利益，因此，盡管保險(xiǎn)公司的返賠率高、利潤(rùn)率低，保險(xiǎn)公司仍然能夠進(jìn)行有效控制。

　　正是由于這種健全的法規(guī)體制、完善的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為紐帶形成的自覺(jué)監(jiān)督、自覺(jué)調(diào)節(jié)而且高效的管理模式，使美國(guó)政府得以超脫于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁重的事務(wù)管理，真正實(shí)現(xiàn)了所謂的“小政府”與“大社會(huì)”。

　　工程保證擔(dān)保一般主要有以下四種：

　　（1）投標(biāo)保證擔(dān)保：投標(biāo)過(guò)程中，保證投標(biāo)人有能力和資格按照競(jìng)標(biāo)價(jià)簽定合同，完成工程項(xiàng)目，并能夠提供業(yè)主要求的履約和付款保證擔(dān)保。如果承包商在投標(biāo)有效期內(nèi)退出投標(biāo)或中標(biāo)后不簽定工程合同，擔(dān)保人將負(fù)責(zé)償付業(yè)主的損失。

　�。�2）履約保證擔(dān)保：保證承包商能夠按照合同履約，使業(yè)主避免由于承包商違約，不能按合同約定的條款完成承包的工程而遭受經(jīng)濟(jì)損失。如果承包商不能按合同要求完成工程且業(yè)主并無(wú)違約行為，擔(dān)保人可以向承包商提供資金上的支持或技術(shù)上的服務(wù)，避免工程失敗的惡果。擔(dān)保人也可以將剩余的工程轉(zhuǎn)給其他承包商去完成，并彌補(bǔ)差價(jià)。如果以上手段均不能奏效，擔(dān)保人則將以現(xiàn)金形式償補(bǔ)業(yè)主的損失。履約保證擔(dān)保應(yīng)保證承包商100%地履行合同，而保證的金額，根據(jù)世行文件規(guī)定，銀行保函開具的保證金額為合同價(jià)的15%，由保證擔(dān)保公司擔(dān)保書開具的金額為合同價(jià)的30%.

　　在美國(guó)，由于承包商違約，保證擔(dān)保方出面使工程按合同正常進(jìn)行的例子很多。有某受雇為當(dāng)?shù)卣�府興建一座市政建筑的承包商在該工程的75%已完工時(shí)宣布放棄該項(xiàng)目的承建。由于承包商違約，業(yè)主要求保證擔(dān)保公司安排工程的竣工。保證公司為了履行其義務(wù)并使損失最小化，自行出資雇傭了一名建筑施工管理顧問(wèn)。由于該工程如不能在冬天來(lái)臨前竣工，建筑物將遭受極大的破壞，因?yàn)榻ㄖ�物已完工的部分既無(wú)暖氣又無(wú)保溫設(shè)備，保證人與其管理顧問(wèn)通過(guò)實(shí)地考察，分析了所有可行方案后，保證擔(dān)保公司決定用原來(lái)的分包商和供貨商加快完成該工程，因?yàn)樗麄円呀?jīng)熟悉這項(xiàng)工程。共有28個(gè)分包商和12個(gè)專門供貨商參與了這項(xiàng)工程。保證擔(dān)保公司雇傭了一名專業(yè)監(jiān)督員對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行每周一次的實(shí)地考察，并把結(jié)果報(bào)告給保證人和建筑管理顧問(wèn)。此外，保證人還說(shuō)服了項(xiàng)目業(yè)主向分包商和供貨商支付工程款和貨款，以促使工程早日竣工。自分包商返回工地施工四周后，該工程即竣工，部分建筑投入了使用。產(chǎn)權(quán)證書四周后發(fā)給了項(xiàng)目業(yè)主。該項(xiàng)工程得以繼續(xù)承建直至竣工，都有賴于保證擔(dān)保公司出面對(duì)局勢(shì)所作出的正確評(píng)估和決策。

　�。�3）付款保證擔(dān)保

　　1）承包商付款保證擔(dān)保

　　付款保證擔(dān)保的目的是保證業(yè)主（承包商）根據(jù)合同向承包商（分包商、材料商）支付全部款項(xiàng)。美國(guó)的“米勒法案”（1935）是要求對(duì)政府建筑工程項(xiàng)目進(jìn)行付款保證擔(dān)保的法律。它要求承建政府工程的承包商開出一份獨(dú)立的付款保函，開出這些保證擔(dān)保的保證擔(dān)保公司必須是財(cái)政部名單上所列有的保證擔(dān)保公司，該名單由美國(guó)財(cái)政部每年公布一次。當(dāng)合同價(jià)在100萬(wàn)美元以內(nèi)時(shí)，付款保證金額是合同總價(jià)的50%，合同總價(jià)在100～500萬(wàn)美元之間的，付款保證金額為合同總價(jià)的40%；超過(guò)500萬(wàn)美元的合同，保證金額為250萬(wàn)美元�！懊桌辗ò浮钡母犊畋ＷC擔(dān)保保護(hù)同總承包商有直接合同關(guān)系的分包商和材料供應(yīng)商的利益，這些人叫做第一位債權(quán)人，同分包商有合同關(guān)系的下一層分包商和材料供應(yīng)商叫做第二位債權(quán)人。

　　該法案規(guī)定，同總承包商有直接合同關(guān)系的分包商或材料供應(yīng)商在提出控訴前無(wú)須向總承包商發(fā)出通知。如果作為第二位債權(quán)人的分包商或材料商提出索賠，要在權(quán)利人最后一次提供勞動(dòng)力或材料后的90天之內(nèi)向總承包商發(fā)出通知。付款保證進(jìn)行索賠的最后一個(gè)環(huán)節(jié)是法律訴訟。無(wú)論是第一位債權(quán)人還是第二位債權(quán)人必須在最后一次提供勞動(dòng)力或材料之日90天以后，一年之內(nèi)提起訴訟。“米勒法案”通過(guò)立法強(qiáng)制性的保證擔(dān)保充分保護(hù)了勞動(dòng)力和材料供應(yīng)商的利益，頗值得我國(guó)充分借鑒。

　　2）業(yè)主付款保證擔(dān)保

　　“米勒法案”保證了勞動(dòng)力和材料供應(yīng)商的利益，使項(xiàng)目業(yè)主（該法案保護(hù)的是聯(lián)邦政府項(xiàng)目）避免可能由此引起的法律糾紛和管理上的巨大負(fù)擔(dān)。然而從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，由于資金不到位的業(yè)主眾多，造成業(yè)主拖欠工程款現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，承包商也應(yīng)向項(xiàng)目業(yè)主取得“業(yè)主付款保證擔(dān)�！�，保證業(yè)主根據(jù)合同向承包商支付全部款項(xiàng)。業(yè)主付款保證擔(dān)保實(shí)質(zhì)是業(yè)主的履約保證擔(dān)保，應(yīng)當(dāng)同承包商履約保證擔(dān)保對(duì)等實(shí)行。保證擔(dān)保方將對(duì)業(yè)主的資信狀況進(jìn)行嚴(yán)格的審查，以確保工程費(fèi)用的到位，業(yè)主保證擔(dān)保可以采用保證擔(dān)保公司保證擔(dān)保書或銀行保函的方式。

　　業(yè)主付款保證擔(dān)保可以先在非政府投資的工程項(xiàng)目，即房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)項(xiàng)目、三資項(xiàng)目和私人投資項(xiàng)目上推行。政府投資的工程項(xiàng)目，也應(yīng)該嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行，充分打足建設(shè)資金，不能隨意拖欠工程款，侵害企業(yè)的利益。

　　我國(guó)目前如何有效推行工程保證擔(dān)保和保險(xiǎn)制度，一般認(rèn)為可采取以下途徑。

　�。�1）樹立工程保證擔(dān)保意識(shí)，包括以下幾個(gè)方面：

　　1）市場(chǎng)意識(shí)。工程保證擔(dān)保是一種以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段幫助市場(chǎng)主體回避和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)行為，因此首先需要建立市場(chǎng)意識(shí)。對(duì)于市場(chǎng)參與各方來(lái)說(shuō)，工程保證擔(dān)保對(duì)市場(chǎng)主體各方的正當(dāng)利益進(jìn)行了保護(hù)；對(duì)于市場(chǎng)管理者來(lái)說(shuō)，工程保證擔(dān)保和保險(xiǎn)則是一種使政府部分行政管理職能社會(huì)化的方式，用市場(chǎng)手段來(lái)解決市場(chǎng)準(zhǔn)入和風(fēng)險(xiǎn)管理，只有在出現(xiàn)僅靠市場(chǎng)本身不能解決的問(wèn)題時(shí)政府才需要介入。

　　2）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有風(fēng)險(xiǎn)。保證擔(dān)保是以市場(chǎng)手段來(lái)幫助企業(yè)家在市場(chǎng)中識(shí)別、轉(zhuǎn)移和回避風(fēng)險(xiǎn)的有效工具。一旦我們的市場(chǎng)參與各方具有強(qiáng)烈的市場(chǎng)主體意識(shí)，保證擔(dān)保就成了一種自身的迫切需求。工程的保證擔(dān)保和保險(xiǎn)可以將工程中的大部分風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避或轉(zhuǎn)移，如意外和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)以及信用及風(fēng)險(xiǎn)等，使企業(yè)家們能專心研究決策風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，這將大大提高我們的決策水平、減少資源的浪費(fèi)。

　　3）優(yōu)化意識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，一個(gè)市場(chǎng)只有具備了良好的信用機(jī)制，才能保證市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用順利發(fā)揮。工程保證擔(dān)保制度對(duì)于建筑業(yè)就是一種信用機(jī)制。國(guó)際工程項(xiàng)目管理中，進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必須取得保證擔(dān)保。保證擔(dān)保公司如果錯(cuò)誤地批準(zhǔn)了一項(xiàng)擔(dān)保，將付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)。擔(dān)保公司對(duì)被擔(dān)保人的資格預(yù)審就是一個(gè)市場(chǎng)化過(guò)程。保證擔(dān)保公司將審查申請(qǐng)人的資金、技術(shù)、管理、過(guò)去的工程經(jīng)驗(yàn)、銀行的信用記錄和過(guò)去的履約記錄等方面。這將為建筑市場(chǎng)筑起一道硬性的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，將不合格的承包商和假業(yè)主排除在市場(chǎng)之外，市場(chǎng)對(duì)承包商、分包商、材料商都要進(jìn)行優(yōu)化，擇優(yōu)準(zhǔn)入。

　　4）專業(yè)意識(shí)。工程保證擔(dān)保和保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展必須要有理論研究作后盾。在已進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)的今天，保證擔(dān)保和保險(xiǎn)是基于知識(shí)的智力密集型風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)。有關(guān)工程風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，風(fēng)險(xiǎn)分布和風(fēng)險(xiǎn)成本的計(jì)算，風(fēng)險(xiǎn)損失的評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的手段，對(duì)申請(qǐng)人信用的評(píng)定，索賠管理，以及對(duì)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控等，都需要進(jìn)行深入的理論研究，再根據(jù)實(shí)際應(yīng)用效果，不斷改進(jìn)提高。

　　5）產(chǎn)業(yè)意識(shí)。工程保證擔(dān)保和保險(xiǎn)在國(guó)外早已形成規(guī)模巨大的產(chǎn)業(yè)。我國(guó)要推行工程保證擔(dān)保制度，也必須走產(chǎn)業(yè)化道路。工程保證擔(dān)保和保險(xiǎn)是一門需要大力扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

　　6）法律意識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的問(wèn)題最終要依靠法律手段來(lái)解決。法律面前人人平等，依法辦事、依法履約。因此，工程保證擔(dān)保制度應(yīng)通過(guò)政府立法來(lái)強(qiáng)制推行。

　　（2）積極培育專業(yè)保證擔(dān)保公司

　　目前我國(guó)工程擔(dān)保市場(chǎng)現(xiàn)狀是保證人主體主要由兩類專業(yè)機(jī)構(gòu)組成：銀行和擔(dān)保公司。保險(xiǎn)公司由于前幾年形成的巨大保證賠付風(fēng)險(xiǎn)的影響，保險(xiǎn)業(yè)的主管部門———中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立后，一直禁止保險(xiǎn)公司涉足保證擔(dān)保。銀行是我國(guó)工程擔(dān)保市場(chǎng)最大的保證人主體，幾乎壟斷了我國(guó)工程擔(dān)保的全部業(yè)務(wù)量。但銀行開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的一個(gè)最大問(wèn)題，就是專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏保證履約意識(shí)和工程風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)管力量，只看保證金交多少。因此，“認(rèn)錢不認(rèn)人，存錢開保函”，存100萬(wàn)元，開100萬(wàn)元，其他不管；或者給授信額度，當(dāng)作貸款管理。我國(guó)的這些做法與美國(guó)早期銀行涉足工程擔(dān)保業(yè)的情況一模一樣。美國(guó)為了解決這個(gè)問(wèn)題，便大力發(fā)展專業(yè)化的保證擔(dān)保公司和保險(xiǎn)公司與銀行競(jìng)爭(zhēng)，最后銀行不得不退出工程擔(dān)保市場(chǎng)，而美國(guó)法律也對(duì)此作出了相應(yīng)的規(guī)定。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

　　此外，保證擔(dān)保公司應(yīng)建立合理的組織結(jié)構(gòu)，其部門組成一般如下：

　　承保部門：確定申請(qǐng)保證擔(dān)保人的信譽(yù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分析，最終作出是否出具保函的選擇。

　　投資部門：投資部門接受保費(fèi)，對(duì)保證擔(dān)保公司獲得的資金進(jìn)行投資和管理，為支付合理的索賠提供基金，并以保費(fèi)收入作合理的投資，保證利潤(rùn)。

　　理賠部門：保存索賠記錄，對(duì)索賠進(jìn)行調(diào)查并予以解決以及確定和調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金以應(yīng)付保證擔(dān)保過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)。

　　其他部門：如規(guī)章執(zhí)行與監(jiān)察，文檔保管與整理部門等。

　�。�3）積極培育我國(guó)工程擔(dān)保和保險(xiǎn)市場(chǎng)

　　我國(guó)當(dāng)然不會(huì)全盤照搬美國(guó)做法，但可借鑒其一些有效的做法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，工程保證擔(dān)保是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，要求銀行配備龐大、專業(yè)化的隊(duì)伍從事這項(xiàng)業(yè)務(wù)不太現(xiàn)實(shí)，因?yàn)楸：�在銀行的整個(gè)業(yè)務(wù)量中占極小的部分。以某市建行為例，1999年貸款及應(yīng)收利息12966.95億，保函營(yíng)業(yè)額為96億元，后者為前者的7.4%，因此，銀行不可能把保函業(yè)務(wù)放到首要位置。根據(jù)我國(guó)情況，比較現(xiàn)實(shí)的做法，可能是大力培育專業(yè)保證擔(dān)保公司和保險(xiǎn)公司，以及鼓勵(lì)銀行與專業(yè)保證擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司共保，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

　�。�4）政府宜采取鼓勵(lì)促進(jìn)的方針和態(tài)度

　　我國(guó)工程保證擔(dān)保事業(yè)剛剛起步，政府宜積極鼓勵(lì)，促進(jìn)其發(fā)展，也要加強(qiáng)引導(dǎo)，逐步規(guī)范。我國(guó)入世在即，外資保證擔(dān)保公司和保險(xiǎn)公司早就對(duì)世界工程擔(dān)保市場(chǎng)的最后一塊大蛋糕———中國(guó)工程擔(dān)保市場(chǎng)虎視眈眈。如果我國(guó)不抓緊時(shí)機(jī)、積極培育、扶植和發(fā)展一批工程擔(dān)保市場(chǎng)主體（包括銀行、專業(yè)保證擔(dān)保、保險(xiǎn)公司等），如果我們對(duì)這些主體的發(fā)展從起步時(shí)就限制在先，對(duì)專業(yè)擔(dān)保公司的發(fā)展設(shè)置重重障礙，則無(wú)異于作繭自縛，貽誤時(shí)機(jī)，將中國(guó)加入ＷＴＯ后的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和效益，拱手讓給外國(guó)公司。

　　事實(shí)上，我國(guó)在發(fā)展工程保證擔(dān)保公司方面已邁出了成功的第一步。1998年7月，國(guó)家批準(zhǔn)長(zhǎng)安保證擔(dān)保公司成立。長(zhǎng)安保證擔(dān)保公司是我國(guó)首家專業(yè)化的工程保證擔(dān)保公司，商業(yè)化運(yùn)作，股份制組建，以工程保證擔(dān)保、質(zhì)量保證擔(dān)保、信用保證擔(dān)保和住房保證擔(dān)保為特色。它的成立標(biāo)志著我國(guó)建設(shè)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的改革與國(guó)際慣例的接軌。長(zhǎng)安保證擔(dān)保公司成立后，先后與北京市、上海市、天津市、河北省三市一省建委以及深圳市建設(shè)局簽訂合作協(xié)議書或開展有關(guān)合作，并在上述五省市建立了分支機(jī)構(gòu)，具體實(shí)施工程保證擔(dān)保制度的試點(diǎn)工作。此外，該公司已與中國(guó)人民保險(xiǎn)公司、國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)民生銀行簽訂合作協(xié)議或達(dá)成合作意向，形成聯(lián)合體，共同開展工程保證擔(dān)保和工程保險(xiǎn)，還與世行、亞行在高速公路項(xiàng)目上進(jìn)行了試點(diǎn)合作。長(zhǎng)安保證擔(dān)保公司承保了總投資40億元的國(guó)家大劇院、總投資190億元的廣州白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)遷建、總投資530多億元的北京中關(guān)村科技園區(qū)開發(fā)建設(shè)等一批國(guó)家重點(diǎn)工程，將其作為北京市、廣州市和建設(shè)部首批推行工程保證擔(dān)保制度試點(diǎn)項(xiàng)目，為這些重大工程建設(shè)進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)控制，起到了良好的保駕護(hù)航作用。

　　此外，政府宜下決心大力扶持發(fā)展一批實(shí)力強(qiáng)大，技術(shù)先進(jìn)，信譽(yù)卓越，管理一流的專業(yè)保證擔(dān)保公司，以盡快縮短與發(fā)達(dá)國(guó)家差距，改變我國(guó)專業(yè)保證擔(dān)保公司發(fā)展緩慢的弱勢(shì)。由于種種原因，專業(yè)擔(dān)保公司在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)是無(wú)法與銀行競(jìng)爭(zhēng)抗衡的。政府應(yīng)當(dāng)從鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)著眼，政策向弱者傾斜，象當(dāng)年扶持中國(guó)聯(lián)通打破中國(guó)電信“大一統(tǒng)”的局面一樣，盡快形成對(duì)于擔(dān)保公司的造血機(jī)制，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的繁榮和發(fā)展，使用戶得利，市場(chǎng)得益。

　�。�5）政策上宜突出重點(diǎn)，規(guī)范操作，逐步推行。

　　我國(guó)在深圳市、北京市已開展了試點(diǎn)工作，進(jìn)展良好。1999年9月8日，深圳市政府發(fā)布《關(guān)于規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)加強(qiáng)工程質(zhì)量管理的決定》，明確提出“建設(shè)工程要逐步推行業(yè)主支付擔(dān)保、承建商提供投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保的制度”。1998年10月26日，北京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)公布了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工程招標(biāo)投標(biāo)管理的若干規(guī)定，提出“從1999年起逐步推行發(fā)包付款保函制和承包履約保函制，并將其納入招標(biāo)的程序管理�！薄巴稑�(biāo)保證擔(dān)�！薄ⅰ奥募s保證擔(dān)�！焙汀案犊畋ＷC擔(dān)�！睉�(yīng)成為我國(guó)現(xiàn)階段開展工程保證擔(dān)保的重點(diǎn)，用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)約束市場(chǎng)行為，才能保證工程質(zhì)量，解決拖欠工程款等老大難問(wèn)題。

　　綜上所述，實(shí)行工程保證擔(dān)保制度是使中國(guó)建筑業(yè)向國(guó)際慣例接軌最重要的第一步。綜觀世界各國(guó)，哪個(gè)國(guó)家建立了工程保證擔(dān)保制度，其建筑業(yè)就會(huì)取得顯著的進(jìn)步。我國(guó)在“十五”期間，建筑業(yè)產(chǎn)值將高達(dá)7000～10000億元�？梢灶A(yù)見(jiàn)，建筑工程市場(chǎng)發(fā)展迅速的中國(guó)在不久的將來(lái)將成為世界上最大的建筑市場(chǎng)之一。在我國(guó)有效地推行工程保證擔(dān)保制度可以約束工程業(yè)主和承包商的行為，解決現(xiàn)在建筑市場(chǎng)的一大批問(wèn)題，如：不公平招標(biāo)、工期延期、成本加大、帶資承包、拖欠款等老大難問(wèn)題，推動(dòng)一個(gè)開放、公平的建筑工程市場(chǎng)的建立和發(fā)展。

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