在經(jīng)濟(jì)發(fā)展全球化的新形勢下，各國都在尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑，但在發(fā)展過程中都面臨不同程度的資金短缺問題。作為利用外資的一種新的形式，項目融資自20世紀(jì)80年代興起以來，為解決資金短缺問題提供了一條新的途徑，越來越受到各國特別是發(fā)展中國家的重視，并不斷應(yīng)用于大型工程項目的建設(shè)中。本文在介紹了項目融資基本概念的基礎(chǔ)上，引出了“建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓”項目融資方式的概念，并分析了BOT模式的內(nèi)涵、特點與變異，闡述了其在國內(nèi)外的應(yīng)用現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，對該項目融資方式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的應(yīng)用進(jìn)行了探討，并提出了相應(yīng)的對策以及政府支持、制定防風(fēng)險措施、規(guī)范管理、健全法制、鼓勵內(nèi)資參與、培養(yǎng)專業(yè)人才和拓寬投資領(lǐng)域六個方面的建議。

　　一、項目融資與BOT模式

　　1.項目融資

　　項目融資相對于傳統(tǒng)的融資方式而言是一種特殊的融資方式，它是為一個特定經(jīng)濟(jì)實體所安排的融資，其貸款人在最初考慮貸款時，使用該經(jīng)濟(jì)實體的現(xiàn)金流量和收益作為償還貸款的安全保障，即依靠項目自身的資產(chǎn)和項目未來的收益作為抵押來籌措資金。項目融資具有以下特點。

　�。�1）項目導(dǎo)向，即項目融資主要依賴項目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)而不是依賴項目的投資者或發(fā)起人的資信安排。

　�。�2）有限追索，即貸款人不能追索到項目借款人除該項目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及所承擔(dān)的義務(wù)之外的任何形式的財產(chǎn)。

　�。�3）非公司負(fù)債型融資，即項目融資的債務(wù)不表現(xiàn)在借款人的公司資產(chǎn)負(fù)債表中。

　　通過項目融資，不僅能把國內(nèi)外民間的大量資金吸引過來，而且還可以在不形成外債負(fù)擔(dān)的前提下彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，同時吸引國內(nèi)外的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗。

　　2.BOT模式

　　BOT模式的概念是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。我國將BOT模式稱之為“特許權(quán)融資方式”，它具有民營化、全額投資、特許期和壟斷經(jīng)營四個基本特征。其涵義是，國家或地方政府通過特許權(quán)協(xié)議，將一個公共基礎(chǔ)設(shè)施（基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)）項目的特許權(quán)授予承包商（一般為國際財團(tuán)），承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營和維護(hù)，并回收成本、償還債務(wù)和賺取利潤，特許期結(jié)束后將項目所有權(quán)無償移交簽約方的政府部門。實質(zhì)上，BOT模式是指私營機(jī)構(gòu)（含國外資本）參與國家公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，在互利互惠的基礎(chǔ)上分配該項目的資源、風(fēng)險和利益的項目融資方式，是政府與承包商合作經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種特殊運作模式。其參與者如圖1所示。

　　BOT模式具有以下特點：1）項目發(fā)起人對項目沒有直接控制權(quán)，在融資期間也無法獲得任何經(jīng)營利潤，只能通過項目的建設(shè)和運行獲得間接的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益；2）由于采用BOT模式融資的項目涉及巨額資金，又有政府的特許權(quán)協(xié)議作為支持，投資者愿意將融資安排成為有限追索的形式，在項目中注入一定的股本資金，承擔(dān)直接的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險；3）通過采取讓本國公司或外國公司籌資、建設(shè)、經(jīng)營的方式來參與基礎(chǔ)設(shè)施項目，項目融資的所有責(zé)任和風(fēng)險都轉(zhuǎn)移到項目公司，這樣可以減輕政府財政負(fù)擔(dān)，同時又有利于提高項目公司的運作效率。

　　在BOT模式的實際運作過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施種類、投融資回報方式、項目財產(chǎn)權(quán)利形態(tài)的不同等因素，已經(jīng)出現(xiàn)了不少變異模式———“建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”（build own operate transfer， BOOT）模式、“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”（build transfer own， BTO）模式、“建設(shè)—擁有—經(jīng)營”（build own operate， BOO）模式、“建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓”（build lease transfer，BLT）模式、“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓”（build transfer， BT）模式、“經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”（operate transfer，OT）模式、“經(jīng)營—管理—轉(zhuǎn)讓”（operate management transfer，OMT）模式、“修復(fù)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”（renovate operate transfer， ROT）模式、“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”（transfer operate transfer， TOT）模式、“建設(shè)—擁有—經(jīng)營—補貼—轉(zhuǎn)讓”（build own operate subsidy transfer，BOOST）模式等等。

　　二、BOT模式的實踐與發(fā)展

　　1.BOT模式在國際上的應(yīng)用

　　20世紀(jì)70年代末到80年代初，世界經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了很大的變化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口增長，城市化導(dǎo)致對交通、能源和供水等基礎(chǔ)設(shè)施的需求急劇膨脹。經(jīng)濟(jì)危機(jī)和巨額赤字使政府投資能力大為減弱，而債務(wù)危機(jī)又使許多國家的借貸能力銳減。赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)迫使這些國家在編制財政預(yù)算時實行緊縮政策，轉(zhuǎn)而尋求私營部門的投資。各國逐漸重視挖掘私營部門的潛力和創(chuàng)造性，利用私營部門的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這種背景下，BOT模式開始在一些國家得到運用和推廣。

　　發(fā)達(dá)的市場體系和健全的法制體系與BOT作用的發(fā)揮密切相關(guān)。一般而言，發(fā)達(dá)國家各類經(jīng)濟(jì)法規(guī)健全，政策透明度高，市場競爭有序而高效，為BOT的發(fā)育提供了良好的土壤。所以，BOT在發(fā)達(dá)國家運作比較規(guī)范，政府對BOT的管理方式也比較成熟。

　　2.BOT模式在我國的應(yīng)用

　　BOT投資方式在我國的運作是從電力行業(yè)開始的。我國內(nèi)地第一個BOT項目是1984年由廣東省政府授權(quán)香港合和實業(yè)公司開發(fā)建設(shè)的深圳沙角火力發(fā)電B廠（目前該廠已于1999年10月順利移交給相關(guān)部門）。雖然未直接稱之為“BOT項目”，但可以說是我國第一次BOT模式的實踐。不久上海黃浦江延安東路隧道復(fù)線工程、廣州深圳高速公路、海南東線高速公路、三亞鳳凰機(jī)場等項目相繼采用BOT模式引進(jìn)外資建設(shè)。1995年5月，國家計委批復(fù)廣西來賓電廠二期工程采用BOT方式建設(shè)，使該項目成為我國第一個經(jīng)國家批準(zhǔn)的BOT試點項目。來賓電廠二期工程項目的招標(biāo)、評標(biāo)、合同談判等工作都是在國家有關(guān)部門的直接指導(dǎo)下于同年6月份開始進(jìn)行的，1997年在北京正式簽署了協(xié)議。該項目獲得批準(zhǔn)和協(xié)議的簽署實施，標(biāo)志著中國在能源、交通等領(lǐng)域試點進(jìn)行BOT規(guī)范化管理的正式開始。

　　之后，國家計委在“八五”計劃中曾明確提出利用BOT模式吸引外資，目前又進(jìn)一步聲明將積極探索BOT項目融資等國際通行的外商投資方式，拓寬利用外資渠道，特別是注意利用BOT、境外上市發(fā)行股票等方式引進(jìn)外資。迄今為止，我國已陸續(xù)建設(shè)了數(shù)十個BOT項目（如北京高速公路、上海大場自來水廠、上海延安東路隧道復(fù)線、丁渠火電廠等），吸引了數(shù)十億美元的外資，對推動我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極作用。

　　三、BOT模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的應(yīng)用

　　1.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中應(yīng)用BOT模式的必要性

　　進(jìn)入21世紀(jì)，中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略正在實施，中國已經(jīng)正式加入WTO，投資需求將有較大幅度的增長。為創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，同時提供更高水平的公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施將首先得到更為廣泛的、規(guī)模更大的建設(shè)。以電力、供水及污水處理和高速公路為例，“九五”期間，由于電力市場出現(xiàn)暫時性的需求下降，減緩了電源建設(shè)速度。實施“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃”以來，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長，以及“西電東送”戰(zhàn)略的實施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長，建設(shè)資金需求將會大幅度增加。中國城市化建設(shè)進(jìn)程的加快、人民生活水平的提高以及“南水北調(diào)”等一系列水資源優(yōu)化配置政策的實施，加快了城市供水行業(yè)的發(fā)展。環(huán)境污染問題越來越引起全社會的廣泛重視，加上水資源的日益匱乏，使城市污水處理設(shè)施的建設(shè)規(guī)模將迅速擴(kuò)大。我國在基本完成了兩縱三橫的國道主干線建設(shè)后，待建和規(guī)劃的次干線、支線的公路建設(shè)規(guī)模和數(shù)量更大。另外，垃圾處理、城市輕軌、天然氣管道和城市停車設(shè)施等建設(shè)項目的資金需求也很大。

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，國家開始逐步減少對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國有資金投入，實現(xiàn)投資多元化，引入市場競爭機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運行效率，降低社會服務(wù)價格。這也使得財政資金以外的各類資本將面臨更多地投資于基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會。采用包括BOT在內(nèi)的多種渠道籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，將是必然的趨勢。

　�。�1）加快我國基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)速度。在建筑市場不景氣時通過BOT模式激發(fā)銀行、財團(tuán)及個人的投資興趣，創(chuàng)造項目投資機(jī)會，從而擴(kuò)大承包任務(wù)來源，使一些本來急需建設(shè)而因政府財力不足又無法動工的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目能夠早日建成并投入使用，及時滿足社會公眾的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

　�。�2）在一定程度上能夠彌補我國基礎(chǔ)設(shè)施項目資金的不足，減輕國家的財政負(fù)擔(dān)，使政府可以將更多的資金有效地用于其他項目的發(fā)展。目前，我國的基礎(chǔ)設(shè)施項目基本上由中央和地方政府拿出相當(dāng)比例的財政資金來建設(shè)，當(dāng)資金不足時，政府往往向國際金融機(jī)構(gòu)舉債或在國際金融市場上舉債，即使如此，也不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。通過BOT模式吸引外資、內(nèi)資取代政府投資建設(shè)項目，可以回收一部分資金，用于其他項目的建設(shè)，加快提高政府投資項目的總量和質(zhì)量，從而使我國經(jīng)濟(jì)取得更大的發(fā)展。

　�。�3）分散政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險。由于采用這種方式，項目轉(zhuǎn)由投資方建設(shè)與管理，這樣對于項目建設(shè)與運營中出現(xiàn)的一些風(fēng)險就由投資方承擔(dān)，從而使政府的風(fēng)險得以分散與轉(zhuǎn)移。

　�。�4）有助于提高投資項目的運作效率。長期以來，由于基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)上由政府專營，由政府充當(dāng)主要的投資主體，由于所有者缺位，加上其產(chǎn)品定價扭曲，在經(jīng)營上一般不按市場規(guī)律運作，所以營運過程中計劃經(jīng)濟(jì)的流弊較多，導(dǎo)致普遍效益低下。采用BOT模式后，該基礎(chǔ)設(shè)施就成了某個投資者（企業(yè)）的一個投資項目，為了實現(xiàn)利潤最大化，企業(yè)會努力加強管理，降低成本，減少不必要的開支，從而提高政府投資項目的建設(shè)和運行效率。

　�。�5）有利于政府對重大項目的宏觀管理。我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)之一就是國家對重點項目的宏觀管理不夠，有些項目甚至還使國家蒙受重大損失。

　　采用BOT投資方式，項目的整個決策、簽約都有政府參與，都由政府直接負(fù)責(zé)，政府對項目的可行性、經(jīng)濟(jì)利益等進(jìn)行充分的論證后才確定，避免了項目建設(shè)的盲目性，而且政府在進(jìn)行宏觀管理的過程中，可以學(xué)習(xí)到不少國外先進(jìn)的管理理念，有助于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域管理水平的提高。

　　此外，政府投資項目采用BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可以為社會創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，為政府增加財政收入，為當(dāng)?shù)匾�進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗等�？梢�，對于適合條件的我國基礎(chǔ)設(shè)施項目運用BOT模式進(jìn)行建設(shè)具有廣闊的前景。

　　2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中應(yīng)用BOT模式存在的問題

　�。�1）法制不健全。BOT模式需要有專門的法律規(guī)定及制度體系來支持，但到目前為止我國仍未頒布正式的BOT法，而是僅用一般的外資法或幾個單行條例來規(guī)范它。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，許多問題得不到有效解決，一定程度上阻礙了BOT項目的順利實施。

　�。�2）管理體制不完善。實施BOT投資方式，涉及到國家的產(chǎn)業(yè)政策、外資政策和投資政策，我國目前沒有制定相應(yīng)的政策、法規(guī)，也沒有一個機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理，致使投資管理工作不夠規(guī)范，許多項目因管理體制上的問題進(jìn)展緩慢。也有許多地方政府因急于引進(jìn)外資放松了對項目的審批，致使一些論證不充分的項目倉促上馬，又以失敗告終。另外，宏觀規(guī)劃上的不足使多數(shù)BOT項目集中于東部地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)項目太少，不利于配合中央“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的實施。

　�。�3）運行機(jī)制不規(guī)范。我國BOT項目目前的做法是“一個項目，一種方案”，還未形成規(guī)范的運行模式。沒有充分引入競爭機(jī)制、價格機(jī)制、風(fēng)險機(jī)制等市場機(jī)制，項目運作上還留有較濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，致使許多項目運營效率低下，成功的項目很少。

　�。�4）發(fā)展環(huán)境制約因素多。首先是人才資源匱乏。通曉金融、法律等相關(guān)專業(yè)知識、具有豐富實踐經(jīng)驗的專業(yè)人才是BOT項目取得成功的關(guān)鍵，而BOT模式在我國才剛剛起步，相關(guān)的人才資源嚴(yán)重不足，難以在項目談判中機(jī)智靈活地維護(hù)我方的利益。其次，我國的融資環(huán)境也存在著投資信息不足、信息渠道不通暢的問題，對BOT項目的成功運作亦產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

　　3.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中應(yīng)用BOT模式的對策

　�。�1）政府要對BOT項目予以支持，以確保項目有一個良好的政策氛圍。BOT項目在很大程度上依賴于政府的特許權(quán)以及特定的稅收政策和外匯政策。而BOT項目在我國尚屬試點，至今還無專門的BOT法，這樣就容易導(dǎo)致外國投資者對我國法律環(huán)境的疑慮。為此，就需要各級政府依照國家相關(guān)的法律及國際上的一貫做法，協(xié)調(diào)配合，形成對BOT項目的有力支持，為項目建設(shè)營造一個良好的政策氛圍。

　�。�2）制定防范BOT項目風(fēng)險的措施。BOT項目一般都是大型的基礎(chǔ)設(shè)施項目，建設(shè)周期長，涉及的資金數(shù)額巨大。私人資本投入到原本是政府投資的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，需承擔(dān)較大的風(fēng)險。因此政府應(yīng)加強風(fēng)險管理，以便防范、減少BOT風(fēng)險給項目投資者帶來的損失。

　�。�3）規(guī)范管理和健全法制法規(guī)。雖然我國已具備實施BOT的基本法律環(huán)境，但現(xiàn)有法律制度在政府特許、擔(dān)保等多方面未能滿足BOT項目的制度需求，亟待完善現(xiàn)有法律制度或做出有利的應(yīng)用解釋。

　�。�4）鼓勵內(nèi)資參與BOT項目投資。目前我國民間資金充裕，截至2004年底，中國城鄉(xiāng)居民儲蓄余額已突破12萬億元大關(guān)，如此巨大的儲蓄余額正在尋求投資目標(biāo)。如果通貨膨脹的壓力不能得到有效緩解，加之諸如股市等其他投資渠道的不順暢，發(fā)展內(nèi)資BOT項目無疑具有廣闊的前景。同時，內(nèi)資BOT可以避免或減少外資BOT所具有的許多風(fēng)險，如政治風(fēng)險、匯率風(fēng)險等，極具發(fā)展?jié)摿Α?/p>

　�。�5）積極培養(yǎng)BOT方面的專業(yè)人才。BOT運作需要參與者既懂技術(shù)，又懂財務(wù)，還要有法律、工程承包及經(jīng)濟(jì)合同等方面的知識，即需要知識全面的“通才”，而我國這方面的人才較為匱乏，因此需要國家及相關(guān)機(jī)構(gòu)引起重視。

　�。�6）拓寬BOT投資領(lǐng)域，使BOT項目從電力、公路等行業(yè)逐漸轉(zhuǎn)向給排水、環(huán)保、體育衛(wèi)生、地鐵、港口和橋梁等領(lǐng)域，加大BOT投資地鐵、橋梁和港口等項目的力度。對于投資額巨大的項目，應(yīng)給予較長的授權(quán)期，也可與政府合資以分散投資風(fēng)險。而對于環(huán)保、衛(wèi)生等本身收益率較低的項目，則應(yīng)具體項目具體分析，可通過補貼、延長授權(quán)期，也可通過將相關(guān)項目的經(jīng)營權(quán)交給BOT項目發(fā)展商共同經(jīng)營等途徑使投資者獲得合理收益。

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