一、引言

　　長期以來，政府投資項(xiàng)目是由政府及其相關(guān)職能部門依靠其特有的行政權(quán)利和職能來管理和運(yùn)作。政府作為政府投資項(xiàng)目的業(yè)主，對政府投資項(xiàng)目從投資決策、資金調(diào)撥、落實(shí)施工企業(yè)到建成交付使用全過程實(shí)施直接管理的模式。這種管理模式的特征是行政力量在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與資源配置中起主導(dǎo)作用，它追求投資規(guī)模，忽視投資效益；注重進(jìn)度，輕視質(zhì)量；著重投資總量，忽略投資結(jié)構(gòu)。

　　20年來，我國政府投資建設(shè)的決策者和學(xué)者們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革中，不斷尋求更好的政府投資管理機(jī)制和更好的運(yùn)作方法來改善政府在政府投資建設(shè)領(lǐng)域的行為和提高政府投資的效率，早期要求按基本建設(shè)程序來管理政府投資建設(shè)，后來又到推行招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、項(xiàng)目業(yè)主制、項(xiàng)目資本金制等一系列項(xiàng)目管理制度。盡管改革不斷深化，但政府投資建設(shè)的低效率問題一直沒有從根本上得到解決，在實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)，我們在政府投資建設(shè)領(lǐng)域中未能有效進(jìn)行項(xiàng)目政府管理模式的改革或者說是忽略了這方面的改革，致使我國政府投資建設(shè)管理領(lǐng)域的諸多改革達(dá)不到預(yù)期的效果。由于在政府投資建設(shè)工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒有能夠完善起來，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)管，再加上非經(jīng)營性政府投資建設(shè)工程的實(shí)施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，并且已成為建筑市場秩序混亂的一個(gè)重要根源。因此，要提高政府投資項(xiàng)目的投資效益，必須深入研究適合的政府投資項(xiàng)目管理模式，這是迫在眉睫的重大問題。

　　二、我國現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

　　1.傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式弊端突出且占據(jù)主導(dǎo)地位

　　我國政府投資項(xiàng)目的管理過去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部/籌建處/基建辦來實(shí)施項(xiàng)目工程管理，這些基建班子一般屬臨時(shí)籌組，存在人員專業(yè)水平偏低、工作不夠規(guī)范等問題、基本上只有一次性教訓(xùn)形不成二次經(jīng)驗(yàn)而造成社會(huì)資源反復(fù)浪費(fèi)，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期因不存在成熟的工程咨詢業(yè)，無法求得社會(huì)化/市場化的管理服務(wù)，建設(shè)單位自搭班子來做項(xiàng)目管理往往也是無奈的選擇。在這種情況下，政府投資項(xiàng)目的管理呈現(xiàn)出分散化、臨時(shí)性和自營性的基本特征。

　　2.建設(shè)的組織實(shí)施與工程成果使用單位不分清

　　目前，項(xiàng)目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。由工程項(xiàng)目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問題。但在政府投資項(xiàng)目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)，使用者為了單位或個(gè)人的利益，就有可能放棄所有者或單位的利益，在工程建設(shè)中，擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對于非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng)目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場的正常運(yùn)行。

　　3.缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則

　　目前國家和地方基本沒有針對政府投資項(xiàng)目的管理制度，各個(gè)城市做法不一，在體制和管理方式上基本上是各自為政。雖然國家制定有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等，但主要對象都是涵蓋了更大的范圍。對政府投資項(xiàng)目的管理體制也不統(tǒng)一。因此，各地基本上是根據(jù)自己的需要來確定政府投資項(xiàng)目如何來管理。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理為例，有的城市政府投資項(xiàng)目是以政府直接管理為主，有的城市是設(shè)一事業(yè)單位進(jìn)行管理，還有一些城市成立公司實(shí)施管理。成立公司的，公司的職責(zé)范圍又有不同，有的公司是投融資、建設(shè)為一體的，有的公司則是專司建設(shè)工程管理。政府投資項(xiàng)目的管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門來看，大部分在建設(shè)行政主管部門，一些在計(jì)劃部門，同時(shí)也還分散在如土地行政管理部門、城建部門、水利、交通部門等多個(gè)部門。

　　4.政府管理部門對政府投資項(xiàng)目投資監(jiān)控不力

　　對于政府投資項(xiàng)目而言，最為主要的問題是政府投資項(xiàng)目的虛置。政府投資項(xiàng)目業(yè)主一般是管理委員會(huì)。管理委員會(huì)一般由財(cái)政、計(jì)委、建委和其它相關(guān)政府部門組成。雖然許多政府部門都參與了項(xiàng)目的管理，但是沒有一個(gè)部門承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，從屬于的項(xiàng)目建設(shè)單位沒有獲得真正的法人地位，也無須對國有投資的效果和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，政府投資責(zé)任虛化。政府投資項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)可能既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，這無異于運(yùn)動(dòng)員與裁判二任一身，會(huì)造成對政府投資項(xiàng)目監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場和建設(shè)管理的法律法規(guī)對政府投資項(xiàng)目缺乏約束力。

　　三、改革我國政府投資項(xiàng)目管理的對策

　　許多城市已經(jīng)意識到對于政府投資項(xiàng)目改革問題的必要性和緊迫性，已經(jīng)在著手進(jìn)行改革，改革的趨勢是專業(yè)化的集中管理。很多城市政府有關(guān)管理部門、業(yè)主、現(xiàn)行政府投資管理機(jī)構(gòu)對于原有政府投資項(xiàng)目管理方式存在的弊病感受很深，一致呼吁要加快政府投資項(xiàng)目改革的步伐。而且有些城市已經(jīng)在著手進(jìn)行改革。各地政府投資工程改革措施雖不相同，但出發(fā)點(diǎn)是一致的，即對政府投資工程實(shí)行專業(yè)化統(tǒng)一管理，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離的原則，建立職責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程管理運(yùn)作機(jī)制，提高投資效益和管理水平。

　　（1）采用國際通用的政府管理投資項(xiàng)目的模式，逐步限制政府投資項(xiàng)目的業(yè)主委員會(huì)臨時(shí)組建自設(shè)的工程管理機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目的作法，改為委托專業(yè)的工程管理、咨詢、監(jiān)理公司代行項(xiàng)目的管理。在這方面可參考90年代初國內(nèi)通過政府立法限制業(yè)主單位自行監(jiān)理項(xiàng)目，逐步推行工程項(xiàng)目監(jiān)理制并取得墓本成功的經(jīng)驗(yàn)，這樣做既可使政府投資的重點(diǎn)項(xiàng)目使用社會(huì)化工程管理服務(wù)提高管理水平，也可促進(jìn)國內(nèi)工程咨詢公司的業(yè)務(wù)發(fā)展，使國內(nèi)工程咨詢服務(wù)市場在需求與有效供給兩個(gè)方面都得到發(fā)展并相互促進(jìn)。

　�。�2）充分依靠專業(yè)人士和中介組織

　　政府的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)本身就主要是由建筑師、項(xiàng)目師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，政府除了自身對項(xiàng)目進(jìn)行管理外，一般都要按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的項(xiàng)目咨詢公司來管理，政府實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都應(yīng)有專業(yè)人士把關(guān)，項(xiàng)目中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任應(yīng)非常明晰，這些專業(yè)人士在政府的嚴(yán)格管理之下或由專業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)組織進(jìn)行注冊。由于專業(yè)人士的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度、無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和責(zé)任保險(xiǎn)制度的約束，形成整個(gè)項(xiàng)目咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)起專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，使他們成為項(xiàng)目高質(zhì)量、低成本完成的保證基石。這既可以減輕政府管理投資項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，也有利于投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　�。�3）建立完善的政府投資項(xiàng)目監(jiān)督體系

　　我國目前對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督部門非常龐雜，包括紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、計(jì)委以及建設(shè)等有關(guān)部門的各種機(jī)構(gòu)，這么多的黨政機(jī)構(gòu)都去監(jiān)督政府投資管理，容易帶來職責(zé)難分清、工作難協(xié)調(diào)的問題，留下許多灰色地帶。因此首先必須重新審視現(xiàn)有的監(jiān)督體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，然后還應(yīng)學(xué)習(xí)國外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立并強(qiáng)化人大及公眾的監(jiān)督，使政府投資項(xiàng)目真正成為“陽光下的行動(dòng)”，發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

　�。�4）營造政府、社會(huì)組織和公民積極互動(dòng)的協(xié)作機(jī)制

　　改革使政府、社會(huì)組織和公民各自的角色定位產(chǎn)生了變化，政府投資工程市場化改革必須重塑政府、社會(huì)組織和公民積極互動(dòng)的協(xié)作機(jī)制。第一，政府作為政府投資工程的促進(jìn)者、合作者、管理者和監(jiān)督者，必須在宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理中發(fā)揮主導(dǎo)的作用；第二，發(fā)揮包括項(xiàng)目投資、工程管理、咨詢、設(shè)計(jì)、總承包、施工、監(jiān)理等企業(yè)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的各種社會(huì)組織的作用，引導(dǎo)他們按照自身特點(diǎn)參與政府工程的投資建設(shè)、管理運(yùn)行，向社會(huì)提供規(guī)范的公共服務(wù)，通過經(jīng)營贏利或服務(wù)收費(fèi)以謀求發(fā)展；第三，引導(dǎo)公眾積極參與以提高公共服務(wù)的有效性。政府應(yīng)當(dāng)最大限度地維護(hù)公眾權(quán)益，明確公眾有權(quán)利在公平的基礎(chǔ)上享受政府投資工程帶來的公共服務(wù)，有權(quán)利了解政府工程投資、建設(shè)的內(nèi)容、質(zhì)量以及服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，有權(quán)利選擇提供服務(wù)的主體和服務(wù)項(xiàng)目，并在充分知情的情況下支付服務(wù)費(fèi)用，對提供服務(wù)中的違規(guī)行為有權(quán)利向政府提出控告，獲得賠償。

　�。�5）建立和完善政府投資工程管理的規(guī)章制度，將政府投資工程管理納入法制軌道

　　一是建設(shè)項(xiàng)目的問責(zé)制度。項(xiàng)目法人必須就建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、工期和投資全面負(fù)責(zé)。同時(shí)，建管中心內(nèi)部，也要通過推行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制等形式，將建設(shè)管理責(zé)任分解落實(shí)到個(gè)人。二是招標(biāo)投標(biāo)制度。招標(biāo)投標(biāo)的目的，不僅僅是優(yōu)選好的單位，也是為了保證政府的廉潔。三是投資控制審計(jì)監(jiān)督制度。為了有效的控制工程造價(jià)，要逐步做到?jīng)]有設(shè)計(jì)概算的，不立項(xiàng)；沒有施工圖預(yù)算的，不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)。嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場簽證，必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計(jì)共同確認(rèn)方可納入決算；四是監(jiān)督制度。政府工程投資額巨大，政府投資工程建設(shè)管理中心擁有工程發(fā)包等權(quán)力，必須建立監(jiān)督制衡機(jī)制。

　�。�6）改革現(xiàn)行政府投資工程財(cái)務(wù)管理制度

　　將現(xiàn)行政府投資工程財(cái)政撥款方式由財(cái)政撥款給建設(shè)單位，再由建設(shè)單位撥給施工和監(jiān)理單位的方式，改為由財(cái)政部門根據(jù)合同，按進(jìn)度將工程款直接撥付給施工和監(jiān)理單位。這種支付方式有利于減少項(xiàng)目的資金積壓，提高財(cái)政資金的投資效益。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)約束建設(shè)單位。政府投資項(xiàng)目建設(shè)中的資金浪費(fèi)和流失有許多是由建設(shè)單位造成的，其中有技術(shù)管理水平因素，也有政治素養(yǎng)因素，因此要盡快推廣并認(rèn)真執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制。在具體執(zhí)行法人責(zé)任制時(shí)要把管理人員的職、權(quán)、利具體化，獎(jiǎng)罰相配，嚴(yán)明法紀(jì)，對因個(gè)人失職、失誤、以權(quán)謀私而給國有項(xiàng)目建設(shè)帶來重大損失的，不但要給予行政處罰，還要進(jìn)行法律制裁。對于建設(shè)項(xiàng)目較少、建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容與建設(shè)單位行業(yè)關(guān)系不大而缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)單位，不應(yīng)成立臨時(shí)的指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理，建議政府成立相對固定的專門機(jī)構(gòu)，代理該類單位的項(xiàng)目建設(shè)。

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