如何規(guī)范縣級政府采購制度（上）

　　資源配置是縣級政府財政的主要職能，政府采購是資源配置職能的具體實現(xiàn)形式，縣級政府在推行這一制度過程中，在理論認識與實際運作上尚存問題，縣級政府采購制度應(yīng)如何規(guī)范，本文試圖作一些探討。

　　政府采購是地方政府實施有效資源配置的具體形式

　　在資源稀缺的前提下，為了實現(xiàn)社會福利的最大化，要求對稀缺資源實施市場配置方式。但是，市場機制的作用并非萬能，它既有存在缺陷的一面，又有失靈的領(lǐng)域，這就在稀缺資源的配置上為政府發(fā)揮作用留出了空間，同時，也就決定了政府財政所具備的資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟等三大職能。

　　市場體制下，政府財政具備上述三大職能，是從研究資源配置方式的角度，相對于市場配置方式，將政府作為一個整體而言的。事實上，各國政府都由多級政府組成的（有中央政府，也有地方政府，地方政府又可劃分為若干級），相應(yīng)地政府的財政職能也是由各級政府共同去完成的。換言之，每級政府財政在實現(xiàn)上述職能過程中，各有側(cè)重。市場體制下，由于（1）一國內(nèi)地區(qū)間的經(jīng)濟是開放的，生產(chǎn)要素可以在地區(qū)間自由流動；（2）地方政府又缺少必要的調(diào)控經(jīng)濟的政策工具等客觀因素的存在，地方財政在調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟這兩個職能上所能發(fā)揮的作用不大，因此資源配置成為地方財政的主要職能。作為基層政權(quán)的縣級政府財政更是如此，具體地說，在調(diào)節(jié)收入分配與穩(wěn)定經(jīng)濟上縣級政府難以發(fā)揮作用的前提下，如何有效地提供區(qū)域性的公共產(chǎn)品就成為考核縣級政府工作效率的主要內(nèi)容。

　　政府采購，不論是運用財政資金購買商品、勞務(wù)，還是購買包括興修水利、修建交通設(shè)施、改造環(huán)境等在內(nèi)的公共工程，從其內(nèi)容上看，它則是地方政府財政實施有效資源配置職能的具體形式。在縣級政府推行政府采購制度是市場經(jīng)濟體制的客觀要求，其積極意義體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　政府采購制度是市場體制國家管理政府直接支出的基本方式從國際經(jīng)驗看，大部分市場體制國家對政府直接支出的管理基本都應(yīng)用政府采購方式。近一個世紀來，政府采購主體也逐步由中央政府擴展到地方政府，甚至其它公共服務(wù)組織。隨著經(jīng)濟全球化趨勢的日益明顯，政府采購已經(jīng)推廣到國際貿(mào)易領(lǐng)域，世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)議》已成為各國“入世”談判的重要文件之一�？h級政府作為我國基層政權(quán)，必須適應(yīng)世界經(jīng)濟全球化的發(fā)展，積極參與國際分工、協(xié)作。它不僅有助于縣級政府從國際市場中獲得價廉物美的產(chǎn)品與服務(wù)；而且也有助于在正式開放政府采購市場前的一段時間里鍛煉和培訓(xùn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的國內(nèi)企業(yè)，逐步適應(yīng)國際慣例，縣級經(jīng)濟以開放的姿態(tài)迎接國際挑戰(zhàn)。

　　有利于縣級政府建立反腐倡廉的機制從各種傳媒的報道中不難看出，一些縣產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的政府官員中除了“管人”的外，大半是“管錢”與“管物”的。假使在縣級全面推行政府采購，將縣級政府的采購行為置身于財政、審計、供應(yīng)商和社會公眾的全方位監(jiān)督的機制當中，在公開、透明的環(huán)境中運作，可使基層政府公共采購行為中產(chǎn)生的各種腐敗現(xiàn)象得到有效的抑制。

　　有利于促進縣級財政支出改革縣級政府以規(guī)范支出管理為核心的財政改革，不論是改革預(yù)算編制辦法、試行部門預(yù)算，還是建立國庫集中支付制度，通過政府采購制度的試行，都能起到一定規(guī)范和有力的推動作用。

　　可使縣級政府實現(xiàn)“節(jié)支”從各國以及我國各�。ㄊ�、自治區(qū)）推行政府采購的實踐看，資金節(jié)約率一般在10%左右，此外，由于縣級推行政府采購后，推動了國庫集中支付制度改革的進程，對緩解縣級財政資金調(diào)度困難有一定的積極意義。

　　縣級政府推行政府采購制度的難點

　　縣級政府在推行政府采購制度過程中，除了缺乏完善的法律、法規(guī)體系等非縣級政府力所能及的客觀因素外，主要存在以下困難：

　　采購規(guī)模小，導(dǎo)致采購模式選擇上的搖擺從理論意義上說，發(fā)展中國家，尤其在市場發(fā)育早期，政府財政的購買性支出占財政支出的比重要大些，政府承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資任務(wù)，政府采購的規(guī)模應(yīng)當是不小的。但這里有一個假設(shè)前提，那就是政府財政資金是充裕的。我國的實際情況是除廣東、浙江、江蘇、上海等少數(shù)發(fā)達�。ㄊ校┑纳贁�(shù)發(fā)達縣（市）財政比較寬裕外，大部分縣（市）級的財政狀況都比較抽據(jù)，有的甚至連工資的發(fā)放都有困難。如浙江省雖財政收入總量在全國排名第5位，人均財政收入全國排名第3位，但仍有50%的縣（市）實施了“兩保兩掛”體制，這就意味著除寧波以外仍有30多個縣（市）的財政基本上是“吃飯財政”。這種消費性支出占絕對比重的現(xiàn)實，決定了貧困縣（市）的采購規(guī)模相對來說是小的。政府采購規(guī)模過小除了因缺乏規(guī)模效益，從而導(dǎo)致政府采購節(jié)費率不高等不利因素外，更主要的是使縣級在推行政府采購過程中，在采購模式的選擇上產(chǎn)生了搖擺，采取集中采購模式，因規(guī)模不大，政府采購費時、費力，節(jié)費率仍不高；而采取分散采購模式，又使政府采購形同虛設(shè)而有違改革的初衷。（上）市場發(fā)育不健全，導(dǎo)致采購方式選擇上的困難發(fā)展的不均衡是各國經(jīng)濟發(fā)展永恒的話題，我國也不例外，不僅西部地區(qū)與東部有差異，北方與南方有差異，即使在經(jīng)濟相對發(fā)達的東南沿海地區(qū)，廣東、浙江、江蘇等，不同縣（市）間的市場發(fā)育也存在著不平衡。在市場發(fā)育不健全的縣（市）推行政府采購，尤其像計算機廣域網(wǎng)等高科技工程、汽車等大宗貨物以及舉辦會議、維修等勞務(wù)，由于包括生產(chǎn)商或者經(jīng)銷商在內(nèi)的供應(yīng)商數(shù)量過少，致使采購方式選擇困難，采用公開招標方式，木僅時間長、費用大，且往往無人來投標；采用邀請招標方式，本地可“邀請”的供應(yīng)商實在太少；或者雖然招標的范圍可以拓展到全省以至全國，但一方面因招標規(guī)模小，難以吸引廠商；另一方面，即使供應(yīng)商來了，因沒有固定網(wǎng)點而導(dǎo)致售后服務(wù)不到位的困難。

　　認識上尚存“誤區(qū)”，致使采購計劃落實上的困難縣級政府各部門尤其是原本就有較大采購自主權(quán)的個別部門，認為政府采購手續(xù)復(fù)雜、時間跨度長，不如過去自行采購便捷，認識上的誤區(qū)，表現(xiàn)在各部門采購計劃的編制上，普遍存在以下兩個缺陷：（1）“該細的不細”，表現(xiàn)在各單位對年度采購事項事先沒有詳細的預(yù)測與安排，隨意性大；（2）“不該細的過細”，表現(xiàn)在各單位不顧實際，對某一采購商品的數(shù)量、型號、規(guī)模、顏色等都有明確要求，把政府采購部門當成了本單位的“后勤服務(wù)中心”。這就導(dǎo)致了縣級政府采購難題的產(chǎn)生：首先，政府采購計劃編制難，“計劃趕不上變化”；其次，政府采購很難形成規(guī)模效益。2000年在浙江臺州，就曾因計劃落實的困難，產(chǎn)生了所謂的“路橋難題”。

　　管理機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，導(dǎo)致政府采購工作的不規(guī)范目前，實行政府采購的各縣（市），在機構(gòu)設(shè)置上不盡統(tǒng)一，大部分縣（市）的管理機構(gòu)（政府采購辦公室）設(shè)在財政部門，但也有少數(shù)設(shè)在機關(guān)事務(wù)管理局與監(jiān)察部門的。設(shè)在財政部門的又分三種類型：獨立型，即縣（市）政府設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組下在財政部門設(shè)政府采購管理辦公室，政府采購中心在辦公室之外單獨設(shè)置。雜合型，即有的縣（市）有采購辦但無采購中心，或者采購中心，無采購辦。三位一體型，即控辦、采購辦、采購中心三位一體�？h（市）在推行政府采購過程中機構(gòu)設(shè)置的不規(guī)范，導(dǎo)致了管理的混亂，尤其是“運動員”與“裁判員”由同一“人”兼任的情況下，將會導(dǎo)致政府采購工作的不規(guī)范。

　　市場信息不充分，影響了政府采購工作的質(zhì)量縣（市）級政府尤其是地處邊遠山區(qū)、海嶼、市場發(fā)育尚不健全的貧困縣（市）政府，在推行政府采購過程中，市場信息閉塞，難以把握市場脈搏成為直接影響這些縣（市）政府采購工作質(zhì)量的又一重要因素。一方面，貧困縣（市）專業(yè)技術(shù)人才相對缺乏；另一方面，這些縣一般都沒有專門的技術(shù)咨詢機構(gòu)，因此，導(dǎo)致了貧困縣（市）很難請到理想的評標專家，從而使招標工作的質(zhì)量大打折扣。此外，由于市場信息的不充分，對工程、貨物的價格、性能比沒有一個全面的了解，致使標書制作尤其是“標底”的確定上，很難做到科學(xué)合理。若標底走得過高，招標失去意義，反之，標底定得過低，使招標人的標書全部成為廢標，對政府形象將會受到直接影響。（上）