摘　要：在大型市政設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的過程中，非政府組織的參與，會彌補(bǔ)政府在提供公共服務(wù)方面的不足，所以說政府和非政府組織是一種伙伴型合作關(guān)系。在這個(gè)過程中，政府要針對非競爭性承諾、現(xiàn)金流補(bǔ)貼等做出承諾，并對規(guī)劃、工程質(zhì)量等制訂出基本規(guī)范。

　　所謂的PPP（PrivatePublicPartnership）模式是指在市民社會和政治政府的相互關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)彼此的合作。關(guān)于市民社會的內(nèi)涵，一直有多種不同的闡釋，本文中所謂的PPP模式是寬泛地描述在建設(shè)某種公共設(shè)施或提供某種公共服務(wù)的時(shí)候注重發(fā)揮非政府組織（NGO）作用的方式。在此模式下，政府居于主導(dǎo)地位，可以發(fā)揮主動作用。非政府組織的活動空間是由政府設(shè)定的，而且NGO在參與過程中對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)和防范也是和政府直接相關(guān)的，其中有的風(fēng)險(xiǎn)是直接由政府的政策調(diào)整。本文就是基于以上認(rèn)識，從PPP模式中的政府地位和職責(zé)，中國目前PPP模式運(yùn)作過程中的政府錯位問題等方面進(jìn)行分析，然后就政府正確定位，依法履行職責(zé)，促使PPP模式順利運(yùn)作提出建議。

　　一、PPP模式中的政府地位和職責(zé)

　　PPP模式以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許私人機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和經(jīng)營該設(shè)施以及相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，以償還債務(wù)、收回投資并賺取利潤。若事先約定的期限屆滿，私人機(jī)構(gòu)按照協(xié)議中所規(guī)定的條件將該設(shè)施移交給政府部門。在本世紀(jì)初，政府有限的財(cái)政預(yù)算不能滿足公共設(shè)施建設(shè)的需要，這樣就必然需要設(shè)計(jì)一種框架，把所有的相關(guān)力量都吸納進(jìn)來。PPP模式就是回應(yīng)了這一需求，從八十年代中期開始，在縮小公共部門規(guī)模，增加私人經(jīng)營性投資的背景下，成為了現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施的重要籌資方式之一。

　　（一）PPP模式的特殊性

　　第一，在PPP模式下，參與的主體很多，其中政府是很重要的主體之一。一種典型的PPP模式比如BOT，其參與人至少有政府、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目發(fā)起人、銀行或銀團(tuán)（債權(quán)人）、保險(xiǎn)公司、產(chǎn)品購買者或接受服務(wù)者以及承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營的有關(guān)公司等。在這些諸多的參與人中，政府是非常重要的一方主體。以下是一個(gè)比較簡單的PPP參與者結(jié)構(gòu)示意。

　　從上圖中可以看出，政府行為是其后所有主體活動的前提。接下來的商事主體無論采取什么具體形式和行為介入到這個(gè)模式中，其權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)等均體現(xiàn)在政府所設(shè)定的空間里。

　　第二，采取 PPP 模式，需要借助專門的利益計(jì)量技術(shù)。

　　在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理中分析公用產(chǎn)品屬性的時(shí)候，常會提到的一個(gè)經(jīng)典案例是英國早在三百多年前修建燈塔的事。修建燈塔是為服務(wù)過往船只，屬于公共設(shè)施的建設(shè)，起初只由公共部門來修建。當(dāng)時(shí)認(rèn)為，NGO 無法提供這種形式的服務(wù)，因?yàn)槠浞��?wù)無法量化，而且所提供的產(chǎn)品的外部性特征明顯，很容易被搭便車。但是公共部門的財(cái)力和精力有限，并不能完全滿足這些建設(shè)的實(shí)際需求。羅納德·科斯（R. Coase）通過調(diào)查指出，從 1610 年到 1675年的 65 年當(dāng)中，英國領(lǐng)港公會連一個(gè)燈塔也未建成。同期私人建成的燈塔至少有十座。私人修建燈塔的具體做法是，私人首先向政府提出準(zhǔn)許建造和經(jīng)營燈塔的申請，申請中必須包括許多船東的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利并且表示愿意支付過路費(fèi)；在申請獲得政府的批準(zhǔn)以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內(nèi)管理燈塔并向過往船只收取過路費(fèi)；特許期滿以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會管理和繼續(xù)收費(fèi)。這其實(shí)就是特許專營。這種方法被采用后，又過了兩百多年，到 1820 年，在全部 46 座燈塔中，有 34 座是私人投資建造的。

　　在 PPP 模式下的私人部門，他們盡管以公共產(chǎn)品為切入點(diǎn)，但是仍然是以贏利為目的的。所以需要有專門的計(jì)量技術(shù)。如果沒有辦法計(jì)量，NGO 就無法參與進(jìn)來。

　　第三，PPP 模式一般適用規(guī)模比較大，收益周期長的項(xiàng)目。

　　一般來說，一個(gè)國家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有規(guī)模大、收益周期長等特點(diǎn)，采用 PPP 模式的比較多。具體來說常見的有以下三個(gè)方面：

　　公共設(shè)施項(xiàng)目，如電力、電訊、自來水、排污等；

　　公共工程項(xiàng)目，如大壩、水庫、倉庫等；

　　交通設(shè)施項(xiàng)目，如公路、鐵路、橋梁、隧道、港口、機(jī)場等。

　　在這些大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，其最基礎(chǔ)的機(jī)理在于通過商業(yè)化和私營化的運(yùn)營使基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)效率提高，也可以補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，減輕政府的財(cái)政壓力。

　　（二）PPP 模式下的政府地位

　　在正常的 PPP 模式下，應(yīng)該建立起政府與私人企業(yè)之間的良好合作關(guān)系。政府與私人企業(yè)都不能期望以犧牲對方利益的辦法來謀求自身的高收益，只有在這個(gè)過程中雙方都有利益空間，才能建立良好的長期合作關(guān)系。具體體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，就是在雙方利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面，雙方的基本態(tài)度是著眼于長久利益，達(dá)成相互的諒解。

　　具體來說，在 PPP 模式下，政府地位具有雙重性：一方面，政府是合同的一方當(dāng)事人，另一方面，政府要為項(xiàng)目的運(yùn)作提供穩(wěn)定的政治和法律環(huán)境。

　　（三）PPP 模式下的政府職責(zé)

　　第一，為項(xiàng)目的具體運(yùn)作提供法律保障。

　　鑒于 PPP 項(xiàng)目具有運(yùn)作周期長的特點(diǎn)，所以較為穩(wěn)定的政治和法律環(huán)境是這類項(xiàng)目運(yùn)作的必要前提。

　　從比較宏觀的層面上講，可能存在信用風(fēng)險(xiǎn)，也就是說前述的多方主體可能在履約中不遵守最大誠信原則，協(xié)議的安排沒有受到足夠的尊重。另外，也有一些方面是非常具體，又很重要的：比如稅負(fù)方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化等。