加強政府采購制度體系協(xié)調性建設

　　《中華人民共和國政府采購法》公布以來，我國已逐步形成了以統(tǒng)一政策、分級管理、管采分離、職能分設、集中采購和分散采購相結合等為基本內容的政府采購制度框架體系，并在運行中取得了較為顯著的成績，但同時也存在諸多有待完善的地方。因此，“繼續(xù)推進制度建設與創(chuàng)新，建立完善的政府采購制度管理體系”被確定為今后政府采購制度建設的六大主要任務之一。根據(jù)我國政府采購制度的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨向，筆者認為，加強政府采購制度的體系協(xié)調性應當成為今后我國政府采購制度建設的一項重要內容。

　　所謂體系協(xié)調性包括兩個層面：一是立法層面，政府采購制度應當形成結構合理、具體制度齊備、體系完整的制度系統(tǒng)，系統(tǒng)內部嚴格遵行下位法與上位法保持一致的原則，不同法律規(guī)范之間具有基本精神的一致性和連貫性，避免或盡量減少相互沖突；二是在法的實施層面，必須嚴格遵行上位法優(yōu)先原則。從根本上看，加強體系協(xié)調一致性是法制統(tǒng)一原則在政府采購制度中的體現(xiàn)，也是我國基本國情以及現(xiàn)行立法體制的客觀要求，更是政府采購制度健康發(fā)展的基本保證。

　　重視政府采購制度改革的整體規(guī)劃性

　　健全的政府采購制度體系不僅是規(guī)范政府采購行為的基本依據(jù)，同時也是政府采購制度體系協(xié)調性的基本要求。因此，完善政府采購制度體系應當成為加強體系協(xié)調性的重要環(huán)節(jié)。就現(xiàn)階段而言，我國政府采購制度體系的完善應當高度重視制度建設的整體規(guī)劃性。

　　任何一項制度建設都是一項系統(tǒng)的社會工程，無論是縱向的建設進程，還是橫向的建設內容、重點以及具體措施的確定，都受該制度自身發(fā)展程度、所處社會環(huán)境、一國社會經(jīng)濟發(fā)展程度及在特定時期的發(fā)展速度、特點等多方面因素的綜合制約。因此，政府采購制度的體系建設必須從中國社會經(jīng)濟發(fā)展的全局出發(fā)，綜合考量我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀及其趨向、政府采購制度的一般特征，借鑒和吸取國外政府采購制度的成功經(jīng)驗，通過持續(xù)性的動態(tài)改革，逐步形成以《政府采購法》為中心的體系完備、結構合理、具體制度齊全且具有較強操作性的現(xiàn)代政府采購制度體系。

　　同時，在改革中還必須體現(xiàn)鮮明的階段性。我國政府采購制度的建設應從制度自身的完善和推進政府采購配套制度的改革這兩個方面進行。在加強制度建設的基礎上，采取有效措施，為制度健康運行以及促進制度完善創(chuàng)造條件。

　　努力做到一個“著眼”和兩個“區(qū)分”

　　在政府采購制度建設中，制度前期運行中存在的不足和問題是基本出發(fā)點和依據(jù)之一，并在一定程度上決定著制度改革的側重點和發(fā)展方向。就我國政府采購制度運行現(xiàn)狀看，一方面，由于制度自身尚處于探索階段，其不成熟或不完善在所難免；另一方面，受制度自身局限性和運行環(huán)境等因素的制約，政府采購制度運行實踐中還存在許多問題，如立法層次多元化，不同層次立法之間缺乏體系內部應有的協(xié)調一致性，監(jiān)管制度不健全，集中采購機構建設乏力，政府采購范圍界定過窄，電子化政府采購基礎薄弱，供應商資格認證制度缺失等等。此外，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，政府采購領域還會不斷遇到許多新情況和新問題。所有這些問題的存在不僅直接或間接地影響了政府采購制度功能的實現(xiàn)，而且成為制度健康發(fā)展的制約因素。

　　從加強政府采購制度的體系協(xié)調性出發(fā)，必須正確認識上述問題，做到一個“著眼”和兩個“區(qū)分”。首先，著眼于問題之間的關聯(lián)性。從理論研究的角度，政府采購制度存在的問題可以分別從制度自身與運行實踐兩個層面進行剖析，但實際上這兩個層面的問題是相互聯(lián)系的。一方面，政府采購制度自身存在的問題往往既延伸到制度運行領域，成為采購實踐中的問題，同時也在很大程度上成為采購實踐中許多問題的成因；另一方面，采購實踐中的問題不僅直接影響制度的實施效果，而且如果不能及時得到解決，就會成為影響、甚至阻礙制度完善的消極因素。不僅如此，既使同一個層面的問題，各種問題之間也是相互關聯(lián)、相互影響的，問題與問題之間往往形成連鎖性的“問題鏈”。因此，在改革過程中應當高度注意在聯(lián)系中把握政府采購制度和實踐中存在的問題，以便從根源上綜合治理，取得改革的最佳效果。

　　其次，區(qū)分“不合理性”問題和“制度局限性”問題。就問題層次而言，我國政府采購制度存在的問題中，絕大多數(shù)屬于制度問題，而同為制度問題，所處層面也不盡相同：有些問題屬于制度設計的不合理所致，有些問題則受到制度所處環(huán)境制約或經(jīng)濟社會發(fā)展程度制約而不可避免地存在的。因此，對于前者必須盡快加以克服，對于后者則須待條件成熟后或在積極創(chuàng)造相應條件的同時逐步解決。

　　再次，體現(xiàn)制度建設和完善進程的階段性，合理區(qū)分問題的“輕重緩急”：應當首先確定現(xiàn)階段建設中應當著重解決的問題。無論從哪個角度看，要在短時間內一攬子全部解決我國政府采購制度中存在的問題都是不現(xiàn)實的。這就需要分清輕重緩急，根據(jù)制度自身完善的內在要求和社會發(fā)展的客觀需要，分期分批分階段地逐步予以解決。就現(xiàn)階段而言，政府采購制度完善的重點應當集中在目標原則、采購模式、采購方式、監(jiān)管體系、管理機制及信息公開等方面。

　　注重政府采購制度目標體系的完善

　　政府采購是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及多個社會生活領域和多方利益，該工程的目標定位合理與否，不僅直接關乎政府采購具體制度的設計和發(fā)展，而且直接影響政府采購功能的實現(xiàn)程度。同時，政府采購目標的定位直接體現(xiàn)政府采購制度的基本價值取向，是一國政府采購制度的基礎和核心，直接決定制度的基本設置和發(fā)展趨向。因此，政府采購制度的目標在整體制度體系中具有“向心力”、“凝聚力”的功能。在多層次立法并存的立法體制下，對于保持不同層次立法之間的協(xié)調一致，加強政府采購制度的體系協(xié)調性具有不可替代的“導向”或“統(tǒng)領”作用。所以，確定科學的政府采購制度目標并對目標進行合理定位，是應當首先關注的問題。

　　根據(jù)《政府采購法》第1條和第9條的規(guī)定，我國政府采購的目標既包括“規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益”，也包括維護國家利益和社會公共利益，促進廉政建設，有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策。也就是說，我國政府采購制度是一個包括經(jīng)濟目標、社會發(fā)展目標和公共政策目標等在內的多元化目標體系。但從政府采購制度運行實踐看，這一目標定位也存在一些問題，其中有兩點最為突出：一是目標定位缺乏層次性，無論是經(jīng)濟目標、社會發(fā)展目標和公共政策目標之間，還是各項公共政策目標之間都沒有進行合理分層。二是缺乏目標沖突的協(xié)調機制。在多元化的目標體系中，不同目標體現(xiàn)不同的價值和具體利益追求，相互之間在同一平面上往往可能發(fā)生沖突，目標定位缺乏層次性必然加大沖突的可能，并由此引起不同目標追求在采購實踐中的沖突。如為了有助于實現(xiàn)某項發(fā)展政策，是否可以以犧牲“資金使用效益”為代價？是“經(jīng)濟目標”優(yōu)先，還是“政策目標”優(yōu)先？或是在不同階段側重不同的目標？這些問題都直接影響著采購制度目標的實現(xiàn)。

　　政府采購制度目標體系中存在的上述有待完善的地方，既是制度自身體系協(xié)調性不足的體現(xiàn)，也是引發(fā)具體立法沖突的又一成因。因此，有必要將完善目標體系作為今后政府采購制度建設的重要任務之一。根據(jù)法的價值原理，任何一種法律制度的價值追求都是多元化的，但多元價值之間的位置或地位并非等同。作為政府采購制度價值取向的直接體現(xiàn)，其目標體系中所包括的多元目標之間自然也應有主次之分。同時，層次清晰、定位明確的目標體系的形成，有利于減少目標之間的沖突，并可以為在采購實踐中發(fā)生不同目標之間的不一致甚或沖突時，提供正確選擇的依據(jù)。