提要：本文主要對公共工程項目建設(shè)模式的現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，并從公共模式、私人模式、混合模式等角度來探討公共工程項目的建設(shè)模式現(xiàn)狀，對其中的具體建設(shè)模型做了研究，綜述了這些建設(shè)模式的優(yōu)缺點(diǎn)。

　　關(guān)鍵詞：公共工程；建設(shè)模式；綜述

　　一、引言

　　在現(xiàn)代社會類別繁多的公共產(chǎn)品中，公共工程是極其重要的一種。它們一般耗資巨大，耗時長久，建設(shè)難度往往超乎一般私人部門能力所及，而且它們對于現(xiàn)代社會的公眾生活起到了重要的作用，對于提高公眾的生活福利意義重大。公共工程的建設(shè)具有外部性，一項公共工程建設(shè)與否，在何處建設(shè)，由誰出資建設(shè)，由誰負(fù)責(zé)施工，建成后歸誰所有，以及如何運(yùn)營以滿足公眾日常需求等等問題的決定往往會涉及到許多人的切身利益，因而成為整個社會關(guān)注和爭論的焦點(diǎn)。

　　按照傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給理論，公共工程的建設(shè)主要由以政府來完成。在現(xiàn)代社會，特別是二戰(zhàn)之后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，科技進(jìn)步日新月異，公眾開始對各種各樣的公共設(shè)施產(chǎn)生了強(qiáng)烈的需求。此間，無論是實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)的國家，還是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家，都出現(xiàn)了政府大舉投資建設(shè)公共工程項目的熱潮。然而政府所掌握的資源畢竟是有限和稀缺的，由政府一手包辦公共工程的建設(shè)，不僅出現(xiàn)了工程建設(shè)效率低下，進(jìn)展緩慢，預(yù)算透支等情況，而且也使得政府機(jī)構(gòu)急劇膨脹，政府負(fù)債累累，不堪重負(fù)。之后在西方出現(xiàn)了一場所謂的“新公共管理”運(yùn)動，就是對這種情況的反思，依據(jù)分權(quán)、競爭和激勵的原則，私人部門開始進(jìn)入公共工程的建設(shè)領(lǐng)域，出現(xiàn)了公私合作的各種形式。然而，私人部門的介入雖然讓政府從沉重的財政負(fù)擔(dān)中有所解脫，但卻引起了諸多爭議，至今相關(guān)的爭論依然沒有停息，對于如何為公共工程項目選擇合適的建設(shè)模式仍然沒有定論。正因?yàn)槿绱�，對于公共工程項目建設(shè)模式的分析，進(jìn)而尋求公共工程建設(shè)的適當(dāng)模式，顯然具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，特別是我國正處在大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時期，這就顯得特別重要。

　　本文主要對公共工程項目的建設(shè)模式的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，并從公共模式、私人模式、混合模式等角度來探討公共工程項目的建設(shè)模式現(xiàn)狀。

　　二、公共工程項目建設(shè)模式的現(xiàn)狀分析

　�。ㄒ唬┕�共模式

　　公共工程項目建設(shè)的公共模式，即公共工程項目的建設(shè)完全由公共部門來主導(dǎo)的模式。在這種模式下，公共部門決定公共工程項目的建設(shè)，直接負(fù)責(zé)公共工程項目的施工任務(wù)，并且直接為公共工程項目的建設(shè)承擔(dān)所有的成本，直接經(jīng)營和維護(hù)建成的公共設(shè)施，自然也完全對這些設(shè)施擁有產(chǎn)權(quán)。

　　由于建設(shè)活動各環(huán)節(jié)主體的公共部門的不同，這一籠統(tǒng)的公共模式又可以分為以下兩種不同的類型。

　　1. 政府主導(dǎo)的建設(shè)模式

　　政府主導(dǎo)的建設(shè)模式意味著，公共工程項目的建設(shè)，由政府獨(dú)自決定工程建設(shè)與否，并且由政府所投資成立的公共企業(yè)負(fù)責(zé)公共工程項目的具體施工，政府通過其公共支出完全承擔(dān)整個公共工程項目建設(shè)的建設(shè)成本，在這些公共工程項目建設(shè)完成后，政府通過設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行經(jīng)營，自然這些建成的公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)也是歸政府所有的。至于政府為公共工程所承擔(dān)成本的補(bǔ)償，則有兩種途徑，其一是通過征稅，其二則是通過向使用這些公共設(shè)施的公眾收取使用費(fèi)。

　　由政府來主導(dǎo)公共工程項目的建設(shè)是一種歷史悠久的傳統(tǒng)。亞當(dāng)。斯密的《國富論》主張政府在允許自由市場中的個人為了追逐利益而充分競爭的情況下，還應(yīng)擔(dān)負(fù)三大職責(zé)，其中就有為社會提供公共設(shè)施這一項。

　　由于公共產(chǎn)品的外部性破壞了自由市場經(jīng)濟(jì)配置資源的能力，公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性刺激了人們免費(fèi)搭車和無節(jié)制消費(fèi)的欲望，造成了由私人提供的公共產(chǎn)品數(shù)量不足，由政府來提供公共產(chǎn)品是理所當(dāng)然的。因?yàn)檎�府擁有所有公民讓度出來的�?quán)力，它能夠通過稅收向它認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為其所消費(fèi)的公共產(chǎn)品提供成本補(bǔ)償?shù)墓�民�?qiáng)制性地收取稅款，以此來杜絕免費(fèi)搭車的現(xiàn)象。

　　對于某些純公共產(chǎn)品來說，比如收入再分配，由政府提供或許是唯一的選擇。然而，對于所有的公共工程項目來說，完全由政府來建設(shè)的話，卻是非常值得商榷的。

　　第一，對于絕大部分公共工程項目來說，它們是準(zhǔn)公共產(chǎn)品而非純公共產(chǎn)品。公共工程項目的建設(shè)是為了獲得有用的公共設(shè)施，這些公共設(shè)施或者是提供既定服務(wù)的建筑，或者如高速公路、橋梁等具有“進(jìn)入”和“通過”性質(zhì)的區(qū)域，或者如供、排水系統(tǒng)，電力系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等具有能控制的“傳輸”性質(zhì)的線路系統(tǒng)。這些設(shè)施都可以認(rèn)為是對外有一定排他性，對內(nèi)有一定限度的非競爭性的產(chǎn)品。也就是說，收益的人群是可以大概確定的。因此，如果能夠讓這些收益人來補(bǔ)償假設(shè)成本的話，就不必使用政府的強(qiáng)制征稅的方法了。

　　第二，隨著公眾對公共設(shè)施的需求與日俱增，公共工程項目的建設(shè)越來越多，如果這些工程都必須由完全由政府建設(shè)的話，政府必將要征收更多的稅收，而政府本身機(jī)構(gòu)的規(guī)模也將愈加膨脹。過多的稅收會影響市場的活力，而且也減少了手頭缺錢的公眾進(jìn)行福利選擇的機(jī)會，而且，對于一個掌握著數(shù)量如此巨大的政府來說，它自我膨脹的欲望會愈加強(qiáng)烈，對政府的約束和監(jiān)督將變得更加困難。況且，對于對公共設(shè)施的無窮無盡的需求而言，整個社會的資源和能力都是有限的，而政府為追求政績總趨向于竭力滿足所有的需求，對于那些需求并不急切的工程來說也是如此，這樣將會導(dǎo)致整個社會資源的枯竭。

　　第三，政府的稅收還發(fā)揮著整個社會的收入再分配的功能，征收越多，這種收入再分配的效果就越明顯，就在社會公平的問題上產(chǎn)生更大的影響。政府因?yàn)橐�進(jìn)行公共工程項目的建設(shè)，向公民征稅，必須考慮到各社會階層的承受能力，必須保證他們的公平。這種收入再分配的行為是強(qiáng)制性的，政府的大規(guī)模稅收卻很難完成維護(hù)社會公平的任務(wù)，這往往由于某些強(qiáng)大的利益集團(tuán)和“體制內(nèi)”的既得利益者的影響而使該任務(wù)發(fā)生偏差。

　　第四，那就是中央政府和地方政府的關(guān)系，這可以推廣到上一級政府和它的下級政府之間的關(guān)系。在集權(quán)制的政府體制下，往往會出現(xiàn)一個嚴(yán)重影響社會公平的情況，那就是上級政府集中其下屬的所有政府的稅收來建設(shè)某一個地區(qū)的公共工程，而那個地區(qū)往往就是該上級政府的駐地。這相當(dāng)于該政府轄區(qū)內(nèi)所有的公民都在為該政府駐地的公共工程項目的建設(shè)買單，卻沒有和該駐地的居民一樣可以享受到這些公共設(shè)施帶來的福利。這是不公平的。這會引起地區(qū)間的發(fā)展差距，而引發(fā)這種差距的原因竟然是由于上級政府對其直接駐地的偏愛（當(dāng)然該政府的工作人員就是這些公共設(shè)施的收益者），這是讓人難以接受的。在我國，嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距就是這樣的一個明顯的例子。

　　因此，如果所有公共工程項目都由政府來建設(shè)，將是不經(jīng)濟(jì)的，也是不現(xiàn)實(shí)的，還會帶來潛在的對社會公平的不利影響。

　　2. 社會主導(dǎo)的建設(shè)模式

　　由社會主導(dǎo)的建設(shè)模式，就是由政府以外的其他公共組織來代替政府在公共工程項目建設(shè)中的角色。

　　政府以外的其他公共組織就是指公民社會中那些各式各樣的非政府組織、非營利組織。本文認(rèn)為，在社會主導(dǎo)的建設(shè)模式中發(fā)揮著主導(dǎo)作用的那些公共組織可以依據(jù)公共工程項目的建設(shè)與組織成員是否有直接利益關(guān)系分為兩種不同的類型，其一為自治型的公共組織，另一則為慈善型的公共組織。

　�。�1）自治型公共組織主導(dǎo)的建設(shè)模式

　　自治型的公共組織由社會上各色各樣的人組成，雖然大體來說，某個組織的成員在社會身份上總會有某種程度上的相似性，但他們畢竟從事著不同的職業(yè)，有著不盡相同的教育背景和收入，甚至居住在不同的地方（一般居住在同一社區(qū)的情況會更常見）。這些組織或許有常設(shè)的機(jī)構(gòu)和專職的工作人員，或許根本就沒有，而只是一個松散的利益同盟。一般他們不具有從事公共工程項目施工的生產(chǎn)能力，因此工程的施工還得由公共企業(yè)或者私人企業(yè)進(jìn)行。他們一般會擁有建成后的設(shè)施的產(chǎn)權(quán)并負(fù)責(zé)日常的經(jīng)營維護(hù)，最關(guān)鍵的是，這些公共組織將承擔(dān)建設(shè)成本，而資金的來源則是組織成員的捐獻(xiàn)。它們的成員往往會是這些公共工程建成后的受益者。他們傾向于投入到那些產(chǎn)權(quán)界定清晰的具有強(qiáng)烈的俱樂部產(chǎn)品性質(zhì)的公共工程項目的建設(shè)中去，比如他們所屬的社區(qū)的學(xué)校、醫(yī)院或者公共圖書館等等。

　　很顯然，由社會主導(dǎo)的建設(shè)模式的實(shí)質(zhì)在于：與政府主導(dǎo)的模式相比，前者更直接地明確了由工程的受益者承擔(dān)建設(shè)成本的原則，由相關(guān)的社會成員以協(xié)商合作的方式對工程建設(shè)做出貢獻(xiàn)，而不是由政府向全體公民強(qiáng)制性地征取稅收。由于這些組織的成員的出資額是他們內(nèi)部協(xié)商決定的，這有利于更深層次的社會公平的實(shí)現(xiàn)，即每個人依據(jù)其經(jīng)濟(jì)能力對公共設(shè)施的提供進(jìn)行適當(dāng)?shù)某杀狙a(bǔ)償。

　　總之，相對于政府，這種以利益和鄰里關(guān)系為基礎(chǔ)結(jié)成的互助和自治性質(zhì)的組織顯然是松散的，不太可能對其工作效率抱有過大的期望。而且他們愿意投資建設(shè)的工程項目往往只是集中在較小范圍內(nèi)的小型工程。

　�。�2）慈善型公共組織主導(dǎo)的建設(shè)模式

　　至于慈善型的公共組織，他們的投資于公共工程項目的建設(shè)并非是由于他們的成員會受益于這些公共設(shè)施，而是出于一種利他主義的情結(jié)。“慈善”或者“利他主義”這樣的描述或許會和經(jīng)濟(jì)學(xué)上理性、自利的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)產(chǎn)生矛盾。利他主義者們雖然不追求對于他們付出的成本的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是同樣卻可以獲得內(nèi)心的幸福和滿足，這和消費(fèi)產(chǎn)品所獲得的內(nèi)心滿足并沒有什么不同，他們得到的只不過是有著同樣效用的不同形式的補(bǔ)償罷了。

　　與自治型的公共組織不同，這些慈善型的公共組織往往由常設(shè)的機(jī)構(gòu)和專職的工作人員負(fù)責(zé)組織的日常工作，但是這些從事日常工作的工作人員并非組織資金的來源。組織的資金來源很大程度上源于社會上個人和企業(yè)的捐款。他們把這些錢投入到他們認(rèn)為有利于增進(jìn)社會福利的工程項目的建設(shè)中。這些組織同樣幾乎都不具有生產(chǎn)能力，他們也必須委托公共企業(yè)或私人企業(yè)從事具體的施工，不過他們是成本的承擔(dān)者，擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，而且傾向于直接經(jīng)營這些設(shè)施。因?yàn)檫@些組織的慈善性質(zhì)，所有他們往往更加愿意投資那些能夠幫助貧窮階層的公眾提高生活質(zhì)量從而增進(jìn)社會公平的公共工程項目。這些組織的規(guī)模大小不一，有些會具有令人吃驚的財力，他們發(fā)揮更多的是一種對社會福利的調(diào)節(jié)能力。

　　因此，自治型的公共組織對于較小范圍內(nèi)產(chǎn)品清晰的具有俱樂部產(chǎn)品性質(zhì)的公共工程項目的建設(shè)十分熱心，而且相當(dāng)有效，同時充分體現(xiàn)了社會公平的原則。慈善型的公共組織則更愿意充當(dāng)社會福利的調(diào)節(jié)者，投身于那些能促進(jìn)社會公平的公共工程。

　　（二）私人模式

　　公共工程項目建設(shè)的私人模式是指公共工程項目的建設(shè)完全由私人部門掌控的一種建設(shè)模式。在這種模式下，公共工程的建設(shè)與否完全取決于私人部門的決定。私人部門將完成實(shí)際的施工，成本的承擔(dān)以及工程完工之后對公共設(shè)施的經(jīng)營和維護(hù)，而且私人部門將對該公共設(shè)施擁有產(chǎn)權(quán)。

　　同樣的，依據(jù)成本承擔(dān)主體的不同，可以將該模式分為兩種不同的形式。一種是由私人企業(yè)以營利性的方式提供，一種是私人部門的慈善性提供。

　　1. 完全基于自由市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)模式

　　完全基于自由市場經(jīng)濟(jì)的公共工程項目建設(shè)模式，就是把公共工程項目的建設(shè)純粹地看成一種純私人產(chǎn)品的提供，完全由價格機(jī)制來調(diào)節(jié)該工程建設(shè)的需求與供給。因而，自由市場上的私人企業(yè)會通過對未來收益的預(yù)測來決定是否建設(shè)某一公共工程，工程的施工由私人企業(yè)完成，成本由私人企業(yè)承擔(dān)，并通過公眾為使用該公共設(shè)施所支付的使用費(fèi)來獲得補(bǔ)償成本。自然，私人企業(yè)將擁有該公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。

　　市場經(jīng)濟(jì)是當(dāng)今世界各國普遍實(shí)行的經(jīng)濟(jì)制度。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為，在滿足一定的條件下，自由市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境不僅可以有效配置資源，達(dá)到帕累托最優(yōu)，而且還能在外部進(jìn)行收入分配之后重新達(dá)到帕累托最優(yōu)。

　　然而，要滿足使市場發(fā)揮如此完美作用的條件其實(shí)是不太可能的。而經(jīng)濟(jì)活動中的外部性就會極大地影響到市場作用的發(fā)揮。公共產(chǎn)品是外部性的極端形式。對于公共產(chǎn)品，由于它的非競爭性和非排他性，人們往往樂于無限制的、掠奪性地使用這些資源，導(dǎo)致了所謂的“公地的悲劇”，而且在市場中，自利而理性的人們還往往喜歡并善于逃避為享受這些公共產(chǎn)品而應(yīng)承擔(dān)的合理成本，這就是所謂的搭便車的問題。這樣，在自由競爭的市場環(huán)境下，私人部門肯定不會樂意承擔(dān)這種收不回成本的產(chǎn)品，進(jìn)而造成公共產(chǎn)品的供給不足，從而造成了社會資源的浪費(fèi)，損害了社會成員的福利。即使對于公共工程項目這種比較接近于私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供來說，完全基于自由市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)模式也會帶來效率的損失。

　　因此，對于受益人相對容易確定的公共工程這個公共產(chǎn)品而言，完全基于自由市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)模式還是能夠調(diào)動市場經(jīng)濟(jì)中的各種生產(chǎn)要素的，能夠一定程度上刺激私人部門的資本進(jìn)入公共工程的建設(shè)領(lǐng)域，為公眾的福利提供更多的選擇。但是，這種“自由”也可能會產(chǎn)生效率的損失，而且它基本沒有為社會的公平作過任何主動的嘗試。

　　2. 基于慈善的建設(shè)模式

　　基于慈善的建設(shè)模式，是一種極其特殊的模式。在這種模式下，公共工程項目的建設(shè)處于一種難以預(yù)測的狀態(tài)中。某些具有利他主義精神的個人或者企業(yè)將會為公眾提供他們認(rèn)為值得的公共設(shè)施。與社會主導(dǎo)的建設(shè)模式不同，這些個人和企業(yè)并不通過作為中介的慈善性的公共組織來提供公共工程，而是直接投身于工程的建設(shè)中。他們一般不會直接對工程的施工負(fù)責(zé)，而是把它委托給公共企業(yè)或私人企業(yè)，也不會直接經(jīng)營這些公共設(shè)施，同樣的會將這項工作進(jìn)行委托，而且不會企圖擁有該設(shè)施的產(chǎn)權(quán)（少數(shù)情況除外）。他們只是為工程的建設(shè)承擔(dān)成本，而且不尋求任何補(bǔ)償。

　　關(guān)于慈善模式，其歷史悠久或許超過了許多人的想象，雖然這種“慈善”往往并不純粹，而經(jīng)常帶有些政治動機(jī)。比如在羅馬的共和時期及其后的帝國時期，那些顯赫的將領(lǐng)和皇帝經(jīng)常會給羅馬城的公民們修建公共浴池和競技場等公共設(shè)施以豐富他們的娛樂生活。

　　慈善模式最大的特點(diǎn)是它的不確定性和隨意性。因?yàn)樵谶@個模式中，決策的主體是沒有經(jīng)濟(jì)動機(jī)的個人或私人企業(yè)，他們僅僅是為了提供一個有效的公共設(shè)施以增進(jìn)公眾福利而已，并不一定會有資源利用效率和社會公平方面（比如這個設(shè)施是建在一個地方而不是另一個地方，這就關(guān)系到了社會公平）的完善考慮。而且，這種利他主義的慷慨，未必會出現(xiàn)在公眾最需要的時候，也未必會出現(xiàn)在公眾最需要的地方，甚至不知道它會何時出現(xiàn)以及出現(xiàn)多少。

　　對于大多數(shù)公共工程的建設(shè)來說，基本上都不能太指望這種慈善能夠發(fā)揮多大作用。

　�。ㄈ�）混合模式

　　公共工程項目建設(shè)的混合模式是對公共模式和私人模式的一種混合�；旌弦馕吨�在公共工程項目建設(shè)模式的各個環(huán)節(jié)中，公共部門（包括政府、自治性的公共組織、慈善性的公共組織）和私人部門（包括自由市場經(jīng)濟(jì)中的私人企業(yè)和出于慈善而介入的個人和企業(yè)）都可以各自發(fā)揮作用。

　　混合模式的出現(xiàn)顯然是因?yàn)榍懊嫠�涉及到的那些完全主�?dǎo)式的模式有許多的局限，不僅它們之中的某一種模式無法完善地解決公共工程項目的建設(shè)問題，而且就算它們一起來供選擇也不足以達(dá)到目標(biāo)。因此，混合建設(shè)的模式得以出現(xiàn)并已廣泛應(yīng)用。

　　對于混合模式而言，由于各個環(huán)節(jié)的內(nèi)容都可以不同的主體來單獨(dú)決定，或者由他們共同決定，因此在理論上可以有許多的不同的形式。本文這里將著重對公共工程項目建設(shè)的實(shí)踐中出現(xiàn)的較為成熟的兩種模式進(jìn)行分析。

　　1. 政府與營利性私人部門共同提供公共工程

　　PPP（public-private partnership 公私合作關(guān)系）在某種程度上描述了這種模式的行為方式。這是混合模式中最重要的一種形式。

　　毫無疑問，在現(xiàn)代社會，政府和市場經(jīng)濟(jì)下的私人部門是經(jīng)濟(jì)生活中最重要的兩個主體。他們都掌握著龐大的社會資源，都有強(qiáng)大的生產(chǎn)力。然而如上面所分析的，由他們各自獨(dú)立地承擔(dān)公共工程項目的建設(shè)，對于很多的公共工程項目而言，都會造成或多或少的效率損失和實(shí)現(xiàn)社會公平方面的不力。而將政府和市場結(jié)合起來，無疑將是一種重要的嘗試。

　　在這種模式下，政府和私人部門將按照他們所簽訂的合同共同為公眾提供公共設(shè)施。兩者之間的合作形式非常靈活，可以是結(jié)成一種承包關(guān)系，即或者僅僅只是由政府出資讓私人部門為其從事專業(yè)化的施工工作，或者由私人部門按照政府的要求和標(biāo)準(zhǔn)同時經(jīng)營政府已經(jīng)建成的公共設(shè)施（典型的是O&M：operate & maintenance）；還可以是完全是由私人部門出資進(jìn)行公共工程的建設(shè)，并按照其與政府的合同要求通過這些設(shè)施為公眾提供服務(wù)（典型的是PFI：private finance initiative）；還可以是政府以貨代款的方式授權(quán)私人部門按合同規(guī)定建設(shè)公共工程、擁有和經(jīng)營這些公共設(shè)施一段時間，然后再轉(zhuǎn)讓給政府（典型的是BOT：built-operate-transfer，這其中也包括了BOT， BOO，BOOT等略作變形的模式）。其他的形式還有很多，如服務(wù)外包、DB（設(shè)計建設(shè)協(xié)議）、DBM（設(shè)計建設(shè)維護(hù)協(xié)議）、DBO（設(shè)計建設(shè)運(yùn)營）、LBO（租賃建設(shè)運(yùn)營）、BLT（建設(shè)租賃轉(zhuǎn)讓）、特許經(jīng)營（Operation License）、項目融資（Project Finance）等等。

　　這種模式的目的是要發(fā)揮私人企業(yè)在市場化的生產(chǎn)和經(jīng)營中的效率和服務(wù)精神，同時也是利用私人企業(yè)的龐大的資金來加快公共工程項目的建設(shè)以滿足公眾需求，緩解政府沉重的財政壓力。政府在此間的主要作用是監(jiān)督和規(guī)范私人企業(yè)的生產(chǎn)和運(yùn)營活動，最大限度地保證公眾的利益，防止企業(yè)的逐利行為損害公眾的基本福利，同時給與之合作的企業(yè)創(chuàng)造政策上的良好環(huán)境以幫助其高效地進(jìn)行工程的建設(shè)。

　　PPP伴隨著那一場所謂的“新公共管理”運(yùn)動從上世紀(jì)80年代在英國出現(xiàn)以來，已經(jīng)進(jìn)行了許多的實(shí)踐。以PPP模式建設(shè)的公共工程項目包括了從不起眼的小社區(qū)醫(yī)院到耗資巨大的英法海底隧道。同時，這種公私合作的建設(shè)模式也在發(fā)展中國家，包括中國蓬勃地發(fā)展起來。在某種程度上，這種模式已經(jīng)成為了現(xiàn)代社會公共管理日益社會化、市場化的條件下公共工程項目建設(shè)的一個主流的發(fā)展方向。

　　然而，公私合作的建設(shè)模式并非得到了所有人的支持，它的公平性受到了許多的詰難。其中最重要的一點(diǎn)就是，由這種方式為公眾提供公共設(shè)施，已經(jīng)使公眾消費(fèi)這些公共服務(wù)的代價明顯地上升了。比如在美國，幾乎所有的病人都會抱怨醫(yī)療費(fèi)用太過昂貴。同時，公眾對于公私合作的動機(jī)表示了懷疑。他們認(rèn)為這可能會演變?yōu)檎�府與私人企業(yè)官商勾結(jié)，損害的是公共利益。同時，由于公私合作模式涉及到了極其復(fù)雜的融資借貸、所有權(quán)轉(zhuǎn)讓以及租賃等關(guān)系的處理，其中各個利益主體的關(guān)系錯綜復(fù)雜，它的實(shí)際運(yùn)作常常會產(chǎn)生極高的成本，這也會產(chǎn)生效率的損失。

　　總之，這種公私合作的模式并非是解決所有公共工程項目建設(shè)難題的靈丹妙藥，對于那些耗資巨大，政府無力獨(dú)立承擔(dān)，而且工程屬性和接近于私人產(chǎn)品的項目來說，這種模式確實(shí)是很有價值的，但是政府必須能夠發(fā)揮其維護(hù)社會公平的職能。

　　2. 政府與社會共同提供公共工程

　　此即政府和社會的合作模式。在這種模式下，各類公民社會的自治組織將和政府一同為公眾提供公共工程。 上面已經(jīng)分析過，對于公民社會的自治組織而言，他們樂于投資那些最終使他們受益的公共工程項目。但是這些組織是松散的、無生產(chǎn)力的。這種模式下，政府的介入，更準(zhǔn)確地說，是幫助，將對工程的建設(shè)大有裨益。

　　與公私合作模式不同的是，在政府和社會合作的模式下，操作要簡單得多。這些公民社會的自治組織，他們的成員是工程的直接受益人，他們經(jīng)過協(xié)商籌款，通過投資表達(dá)它們的意愿和利益訴求，因此它們的利益就是公眾的福利，政府幫助他們進(jìn)行公共工程項目的建設(shè)，就是幫助他們增進(jìn)福利，因此從社會公平的角度看，這種模式是最有價值的。同時，由于主要是由受益人來補(bǔ)償工程的建設(shè)成本，因而資金的利用效率理論上也會是高的。

　　但是，這種公民社會的自治性組織有它自身的局限性，最關(guān)鍵的是它的規(guī)模不可能很大，因?yàn)橹挥袛?shù)量在一定范圍內(nèi)的同時有著一定程度利益相關(guān)度的社會成員之間才有可能達(dá)成一種平等的互益的一致，才有可能作為一個整體參與工程的建設(shè)，因此，這種模式在小范圍內(nèi)能取得不錯的效果。當(dāng)然，如果在每個社區(qū)都能通過此種模式來提供公共設(shè)施，有效增進(jìn)該社區(qū)公民的福利，那么對于整個社會來說，也是一項偉大的成就。

　　三、結(jié)語

　　當(dāng)前，已有了不少關(guān)于公共工程項目建設(shè)的理論與實(shí)踐，其中的一些在一定范圍內(nèi)還是完全能作為成功案例的，但目前還沒有哪一種模式或相關(guān)理論是完全成熟的，這一領(lǐng)域的研究也還正處于探索之中。

　　文中所綜述的每一種建設(shè)模式都有它的優(yōu)缺點(diǎn)，只能在一定的環(huán)境和范圍下是適用的，因此，這方面的理論創(chuàng)新和具體實(shí)踐，都需要根據(jù)具體的情況來進(jìn)行開展。

　　公私合作模式應(yīng)用的前景是廣闊的。一般而言，通過私人供給來保證公共工程項目的效率，通過公共供給來解決公共工程項目的外部性并保證公平，但它們之間的合作模式如何才能更為有效，還有待進(jìn)一步研究和實(shí)踐。

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