九屆全國人大常委會第十次會議已第二次審議了招標投標法，如無重大意見分歧，經(jīng)第三次審議后即可獲得通過。與此同時，九屆全國人大常委會立法規(guī)劃還確定要組織制定政府采購法，目前全國人大有關(guān)部門已開始進行這方面的工作。

　　由于招標投標與政府采購具有比較密切的關(guān)系，因此有不少人，特別是某些外國朋友對此不大理解。在他們看來，制定招標投標法就是要達到采購方面的采優(yōu)、節(jié)支、反腐和公平的目的，既然中國已在制定這樣的法律，為什么還要制定政府采購法呢，這不是重復勞動嗎。由于這個問涉及我國財政體制和對一些基本概念的理解，本文擬對此談談個人意見。

　　關(guān)于國外招標采購法的概念

　　為了保證采購的公開、公平與效率，世界上不少國家和國際組織都制定有自己的采購法。如聯(lián)合國貿(mào)易委員會的貨物、工程和服務采購示范法、歐盟采購指令、國際復興開發(fā)銀行貸款開發(fā)協(xié)會信貸采購指南。研究這些采購法律和規(guī)則，我們不難發(fā)現(xiàn)，它們具有兩方面的特點：第一，規(guī)范的對象是公共采購。這種公共采購通常包括兩個方面，一是有關(guān)政府（或國際組織，下同）部門及其由政府直接出資進行的有關(guān)項目采購，包括工程、貨物或服務采購；二是具有政府股份或資助資金的企業(yè)或其他事業(yè)單位進行的項目采購。第二，這種法律制度的性質(zhì)也分兩種不同情況：一種規(guī)范所有的公共采購活動，這種法律應為政府采購法或公共采購法；另一種只規(guī)范通過招標方式進行的采購活動，即為招標法，而且這種招標采購法除規(guī)范政府或公共招標采購外，有的還涉及到私人部門進行的招標采購。

　　國外政府或國際組織的采購通常是與其財政體制密切聯(lián)系的。在這樣的國家和國際組織中，對于采購所需的資金，實行的往往是具體項目的預算審批制，在這一點上與我國有較大的不同，即他們進行采購所需的所有資金連同采購項目都要列入預算，經(jīng)議會或有關(guān)機構(gòu)批準。批準后，一方面即使其具體的采購活動獲得權(quán)力機構(gòu)的認可，同時也使批準的采購項目得到資金上的保證。在此情況下，他們的采購法即要規(guī)范每個項目采購的資金使用合理性，實現(xiàn)采購的采優(yōu)、節(jié)支、防腐目的；招標法即要規(guī)范通過招標進行的采購，一方面通過招標保證采購的優(yōu)質(zhì)、低耗和防腐問題，同時要保證采購活動對所有的投標人都公開、公平與公正。此外，由于項目及其資金是由議會或有關(guān)機構(gòu)批準的，項目采購及其資金使用納入了預算執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督范圍，除對采購額度較大、專業(yè)性較強的項目需要進行招標外，其余的采購活動則實行直接采購方式，而無需納入招標采購制度及其法律之中。

　　我國招標投標法的基本內(nèi)容

　　根據(jù)全國人大常委會兩次審議的招標投標法草案，我們不難看出，草案規(guī)定的內(nèi)容主要包括總則（含招標投標的原則及強制招標的范圍等內(nèi)容）、招標、投標、開標評標定標以及法律責任等內(nèi)容。由這些內(nèi)容可知，本法規(guī)范的主要是招標的程序性內(nèi)容。盡管起草者，包括為起草工作提供咨詢服務的某些外國專家起草的出發(fā)點，也想使該法與國外或有關(guān)國際組織的采購招標法相類似，但囿于體制和現(xiàn)實以及該法的性質(zhì)，我們的招標投標法，僅能解決通過招標方式所進行的采購，而不能解決通過其它方式，如直接采購或參與拍賣所進采購。

　　招標投標法是招標方面的一部基本性法律，它既要調(diào)整強制招標，也要規(guī)范自愿招標。對于自愿招標，無論是政府采購，抑或是國有企業(yè)或私人采購，只要采購者愿意并符合效益的原則，均可依據(jù)招標投標法的規(guī)定采用招標方式進行采購。而對于強制招標，采購人卻沒有選擇余地，即凡符合法定條件的采購，采購人必須通過招標方式來進行。根據(jù)國際上的通行做法和我國實際，應納入強制招標范圍的采購，首先是達到一定規(guī)模的政府采購，因為政府采購的資金來自于財政，即納稅人的錢，法律要保證這筆資金使用的合理性和高效率，同時要避免其使用中的腐敗現(xiàn)象；其次，對于國有或國有控股企業(yè)，包括政府直接或間接出資的有關(guān)項目的采購行為，雖然這部分采購不屬于政府采購，但其采購資金全部或大部分從根本上說也來自于納稅人，法律同樣要保證其使用的公開和透明，對這類采購活動達到一定規(guī)模的也必須實行強制招標。第三，對于國際組織或外國政府資助，包括贈款及優(yōu)惠貸款以及某些個人的大額公益捐贈項目采購，根據(jù)資助者的要求，也必須進行強制招標。此外，某些私人采購，如果其性質(zhì)涉及公共利益，法律也限定其必須進行招標。例如招標投標法草案規(guī)定，達到一定規(guī)模的建設項目必須進行招標，這里就包括私人投資的建設項目。國外也有對于某些涉及公共利益的私人投資實行強制招標的情況。由于強制招標包括上述多種情況，而目前囿于體制和現(xiàn)實條件，我國既不能制定一部籠統(tǒng)的采購法，也不能分別制定政府采購法、公共采購法及私人采購法，最現(xiàn)實的選擇是，在招標投標法中對強制招標的范圍作出明確的規(guī)范。而對于其它招標只能適用自愿招標的原則。鑒于此，招標投標法草案對于本法的調(diào)整范圍與強制招標范圍分別作了規(guī)定。

　　關(guān)于政府采購法的主要內(nèi)容

　　根據(jù)我國現(xiàn)行體制，為了規(guī)范政府采購活動，我們應制定政府采購法。政府采購法，故名思義，它要規(guī)范政府采購行為，即凡屬政府采購的行為均應納入本法的調(diào)整范圍，而非屬于政府采購，即使其資金直接或間接來源于納稅人，如國有企業(yè)，雖然國家應保證這部分采購資金使用的合理與透明，但由于這部分采購不屬于政府采購，且實行不同于政府采購的監(jiān)督方式，故這部分采購行為不宜納入本法的調(diào)整范圍。那么，政府采購法應包括哪些內(nèi)容呢？根據(jù)有關(guān)部門制定的政府采購管理辦法及我國具體情況，我們認為，政府采購法主要應包括以下兩大方面的內(nèi)容：

　　第一，規(guī)范政府采購的資金來源渠道與程序。如前所說，外國的政府采購，所需資金大多通過預算法確定到項目，而我國的預算法僅規(guī)定預算管理體制和預算的一般制度，由此決定我國每年經(jīng)人大批準的預算方案只是預算的分配原則以及預算資金在國民經(jīng)濟各部門中的大體分配，如農(nóng)業(yè)多少錢、教育多少錢、科技多少錢、國防多少錢等等，中央預算如此，地方預算也大體如此，而對于各個領(lǐng)域中的資金額如何落實到每一個具體的采購項目和采購活動，譬如說某一個政府部門每年有多少資金用于購買辦公用品，有多少錢用于項目建設，以及有多少錢用于服務采購等，對這方面具體資金的使用則主要由財政部門的具體預算分配方案來確定。

　　如說某一個政府部門每年有多少資金用于購買辦公用品，有多少錢用于項目建設，以及有多少錢用于服務采購等，對這方面具體資金的使用則主要由財政部門的具體預算分配方案來確定，對于這種分配以及采購單位申請資金的渠道和程序是目前的法律所未能規(guī)范的。對于這部分內(nèi)容的規(guī)范可以采取兩種方式，一是修改預算法，使之納入該法的調(diào)整范圍；二是在政府采購法中加以規(guī)定。而我國目前預算管理體制正處于不斷完善過程中，修改預算法規(guī)范這部分內(nèi)容的時機不太成熟，而且對于政府采購所需資金的申請程序一般都比較具體，將這部分內(nèi)容放在政府采購法中要比放在預算法中規(guī)范更為合適。因此，制定政府采購法首先要規(guī)范采購單位如何申請采購資金的程序，即解決采購資金的來源問題。

　　第二，要解決財政撥付的政府采購資金的合理使用問題。政府采購法的基本目的是要解決政府采購資金的合理使用，即要保證以最少的資金支出采購到最好的“貨物”，同時要防止采購活動中的腐敗問題。實現(xiàn)這種目的，首先要對政府采購的機構(gòu)、原則、程序與監(jiān)督等內(nèi)容作出規(guī)定。同時，任何采購都包括三種方式：一是招標采購，即通過招標進行的采購；二是直接采購，即由采購人通過直接詢價，并綜合比較幾個供貨人的價格質(zhì)量等而進行的采購；三是參與拍賣，即對于一些只通過拍賣而出售的物品，采購人參與競拍最后購到拍品而進行的采購。為此，政府采購法要對通過不同采購方式進行的采購作出規(guī)范：對于參與拍賣和通過招標進行的采購，由于國家規(guī)定有專門的法律，可直接適用這兩類法律規(guī)定的程序，而對于通過直接采購方式進行的采購，由于具體采購的情況各異，需在本法中直接作出規(guī)定。

　　關(guān)于我國招標投標法與政府采購法的關(guān)系

　　根據(jù)上述內(nèi)容分析可以看出，我國的招標投標法與政府采購法既相互區(qū)別，也具有密切聯(lián)系，這種聯(lián)系與區(qū)別主要包括以下幾方面：

　　一、兩法具有不同的調(diào)整范圍。招標投標法要調(diào)整所有的招標采購活動，包括強制招標與自愿招標，政府采購法則要規(guī)范所有的政府采購活動，包括通過直接采購、招標以及參與拍賣等方式所進行的政府采購。

　　二、兩法在強制招標問題上有一定的交叉。政府采購法要規(guī)定政府采購達到一定資金數(shù)額的必須進行招標，招標法規(guī)定強制招標的范圍應包括政府采購中的強制招標，在這一點上兩法有一定的交叉。有人認為，既然有交叉重復，能否就在一部法中加以規(guī)定。經(jīng)過反復論證，我們認為，招標法規(guī)定的強制招標不僅要適用于政府采購，而且要適用于其他采購中的強制招標，這部分內(nèi)容不能取消；而政府采購法規(guī)定的強制招標，指政府采購活動達到一定的限額后必須采用招標方式來進行，這部分內(nèi)容同樣不能取消。當然，如能兩法同時出臺，也可以考慮在政府采購法中作出“政府采購達到規(guī)定限額的必須進行招標”的規(guī)定后，在招標投標法中加以引用，即“政府采購法第××條規(guī)定的采購活動”應依照本法進行強制招標。由于招標投標法即將出臺，而政府采購法尚在調(diào)研過程中，這一設想目前難以實現(xiàn)。

　　三、兩法具有一定的互補性。政府采購法規(guī)范政府采購所需的資金來源渠道和程序，以及資金使用的正常監(jiān)督，同時要規(guī)定達到規(guī)定限額的政府采購要依據(jù)招標法進行招標；而招標法規(guī)范通過招標所進行的政府采購，使這部分采購活動更加公開、公正與公平。兩法對于通過招標進行采購活動的規(guī)范具有互補性，不可能重復。

　　由上可見，根據(jù)目前的體制和現(xiàn)實，我們對于政府采購與招標投標只能分別立法，但也不排除在將來的某個時期，體制與法律制度等條件都比較成熟了，也可以考慮制定一部籠統(tǒng)的采購法，將上述內(nèi)容全部包括進來，這樣就能避免許多認識上的分歧，但這個時期目前離我們還比較遙遠。