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基于完善我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)制度的思考

2009-12-16 15:31    【  【打印】【我要糾錯(cuò)】

  摘要:招投標(biāo)制度的成功實(shí)施是我國(guó)建筑企業(yè)改革與發(fā)展的關(guān)鍵,其制度完善則是我國(guó)建筑企業(yè)健康有序發(fā)展及參與國(guó)際建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的保障。完善我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)的制度策略,在于建立全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)工程招投標(biāo)市場(chǎng),逐步形成國(guó)家與跨區(qū)域的工程交易大市場(chǎng),打造高素質(zhì)建筑企業(yè)參與國(guó)際總承包競(jìng)爭(zhēng);修改、完善相關(guān)法律法規(guī),為我國(guó)工程招投標(biāo)制度和國(guó)際接軌提供制度保障;建立統(tǒng)一的行業(yè)組織,建設(shè)全社會(huì)信用體系。

  關(guān)鍵詞:建設(shè)工程;招投標(biāo);制度完善

  一、建設(shè)工程招投標(biāo)總承包的國(guó)際范式與我國(guó)趨向

  我國(guó)目前大部分工程項(xiàng)目名為總承包,實(shí)際上是施工總承包,或者是設(shè)計(jì)分包的局面。我國(guó)建筑企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上20多年的經(jīng)歷表明,作為勞動(dòng)密集型的建筑企業(yè),如果不改變目前的狀態(tài),今后在國(guó)際建筑企業(yè)市場(chǎng)上的地位將處于越來越不利境地,只能繼續(xù)充當(dāng)土建分包商,甚至勞務(wù)分包商。

  1.可借鑒的三種國(guó)際總承包范式——EPC、PM、CM。隨著建筑業(yè)的發(fā)展,建筑項(xiàng)目日益大型化、專業(yè)化、復(fù)雜化,陳舊的承包范式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代工程的需要。目前,國(guó)際上一些比較流行的設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工的總承包服務(wù)范式,值得我國(guó)建筑業(yè)借鑒。國(guó)際總承包范式主要有:EPC、PM、CM等。

  EPC(Engineer-Purchase-Con),即設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工范式,是目前國(guó)際上最常見的。交鑰匙工程范式是一種典型的EPC范式,其主要做法是業(yè)主選擇一家總承包公司向業(yè)主提供融資、咨詢、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)、安裝和調(diào)試直至竣工移交的全套服務(wù)。總承包公司對(duì)項(xiàng)目全程負(fù)責(zé),避免了設(shè)計(jì)、施工的不協(xié)調(diào),可以顯著減少成本、縮短工期。

  PM(Project-Manage),即項(xiàng)目管理,主要是業(yè)主方的項(xiàng)目管理。PM方式的承包商應(yīng)具備設(shè)計(jì)能力,具有設(shè)備采購(gòu)權(quán)。

  CM(CONSTRCCT-Manage),即施工管理。業(yè)主委托一個(gè)單位來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)、管理和施工。例如,上海建工集團(tuán)在建設(shè)上海金茂大廈時(shí)對(duì)承包范式作了有益的探索。他們?cè)诔薪ǖ?8層金茂大廈項(xiàng)目中,改變了設(shè)計(jì)院出圖、施工單位施工范式。項(xiàng)目部從概念圖深化開始,到組織施工,直至最后交鑰匙,全權(quán)管理,取得了良好的效益。

  2.我國(guó)工程招投標(biāo)總承包的發(fā)展趨向。從建筑業(yè)價(jià)值鏈中可以看到,我國(guó)承包商不應(yīng)將著眼點(diǎn)局限于工程的施工階段,還應(yīng)著眼于工程的前期和后期階段,即工程項(xiàng)目的全過程,做總承包商。

  由于我國(guó)建筑業(yè)中施工企業(yè)和設(shè)計(jì)單位等長(zhǎng)期分離,且我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史較短,工程招投標(biāo)在社會(huì)上實(shí)施的時(shí)間只有幾年,為適應(yīng)國(guó)際形式的需要,應(yīng)將勘察、設(shè)計(jì)、施工暫時(shí)以估價(jià)形式包含在總承包內(nèi),以有效控制工程造價(jià)。同時(shí),按照國(guó)際慣例進(jìn)一步改革我國(guó)建筑業(yè)體制,實(shí)行建筑業(yè)供應(yīng)鏈的縱向聯(lián)合,將咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、施工、項(xiàng)目管理等根據(jù)市場(chǎng)的需要統(tǒng)一起來,提高為業(yè)主提供多方面服務(wù)的能力。

  我國(guó)建筑企業(yè)要想與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手一樣,能夠?yàn)閲?guó)內(nèi)外客戶提供設(shè)計(jì)——建造總承包這樣的服務(wù),就需要對(duì)建筑業(yè)進(jìn)行重大結(jié)構(gòu)調(diào)整。也就是說,咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、施工和其他相關(guān)的行業(yè)重新認(rèn)識(shí)和調(diào)整自己在全球建筑市場(chǎng)中的角色、職責(zé)和地位,重新認(rèn)識(shí)和調(diào)整彼此之間的關(guān)系,重新認(rèn)識(shí)、擴(kuò)大和提高自己為全球建筑市場(chǎng)提供多種優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。

  二、我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)的制度完善策略

  2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施后,全社會(huì)依法招標(biāo)意識(shí)顯著增強(qiáng),招標(biāo)采購(gòu)制度逐漸深入人心。但是,處于起步階段的我國(guó)招投標(biāo),仍然存在不少矛盾和問題:市場(chǎng)主體行為不規(guī)范,虛假招標(biāo)、串通投標(biāo)、以他人名義投標(biāo)及弄虛作假、騙取中標(biāo)等問題仍較嚴(yán)重;招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作、無序競(jìng)爭(zhēng)和壟斷市場(chǎng)的情形還屢禁不止;從業(yè)人員良莠不齊。因此,就相關(guān)制度完善試作如下思考。

  1.建立全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)工程招投標(biāo)市場(chǎng)。目前,在我國(guó)招投標(biāo)領(lǐng)域,許多部門發(fā)布不同的規(guī)定,市場(chǎng)被分割,迫切需要形成一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的招投標(biāo)市場(chǎng):

  首先,招投標(biāo)工作要為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展服務(wù),把節(jié)約、清潔、安全、質(zhì)量等要求作為評(píng)標(biāo)的重要內(nèi)容;項(xiàng)目要符合可持續(xù)發(fā)展的原則,讓更多低消耗、低污染和自主創(chuàng)新的產(chǎn)品得以推廣應(yīng)用。其次,建立全國(guó)統(tǒng)一的招投標(biāo)市場(chǎng)體系,進(jìn)一步拓寬政府投資項(xiàng)目的招投標(biāo)市場(chǎng),提高招投標(biāo)市場(chǎng)運(yùn)行效率;制定全國(guó)統(tǒng)一的招投標(biāo)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,使失信企業(yè)“一處受罰,處處受制”。

  2.逐步形成跨區(qū)域的統(tǒng)一的工程交易大市場(chǎng)。廣州建設(shè)工程交易中心試行并實(shí)現(xiàn)了市屬各區(qū)建設(shè)項(xiàng)目集中,統(tǒng)一管理的機(jī)制,他們根據(jù)工作需要,在距離較遠(yuǎn)的南沙、番禺、花都地區(qū)建立了交易分部,基本形成了廣州地區(qū)統(tǒng)一規(guī)范、開放的有形建筑市場(chǎng)。應(yīng)借鑒這種成功經(jīng)驗(yàn),盡快建立以中國(guó)建設(shè)工程交易中心為主導(dǎo),東北區(qū)、華北區(qū)、西北區(qū)、華中區(qū)、華東區(qū)、西南區(qū)、華南區(qū)為國(guó)家分部,各省、市為基礎(chǔ)的全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)工程招投標(biāo)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)國(guó)家和各地區(qū)統(tǒng)一管理。

  3.打造高素質(zhì)建筑企業(yè),參與國(guó)際總承包競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)已加入WTO,但從全球建筑市場(chǎng)來看,發(fā)展中國(guó)家的建筑企業(yè)處于越來越不利的地位。主要原因是:一方面,現(xiàn)在的全球建筑市場(chǎng)是買方市場(chǎng),主動(dòng)權(quán)掌握在工程出資者手中;另一方面,《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》條款偏向發(fā)達(dá)國(guó)家的承包商,國(guó)際金融機(jī)構(gòu)由發(fā)達(dá)國(guó)家所控制,使得發(fā)達(dá)國(guó)家的承包商是智力密集型,而發(fā)展中國(guó)家的則淪為勞務(wù)密集型。當(dāng)然,我國(guó)的建筑企業(yè)還存在體制上的缺陷,如果不改變目前的狀態(tài),今后在國(guó)際建筑企業(yè)市場(chǎng)上的地位將越來越不利,只能繼續(xù)充當(dāng)土建分包商,甚至勞務(wù)分包商。

  我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法,本著合理分類、增設(shè)等級(jí)、突出專業(yè)的方針,科學(xué)建立建筑企業(yè)資質(zhì)體系,使得不同類型、不同規(guī)范、不同特色的企業(yè)在市場(chǎng)中找準(zhǔn)定位、發(fā)揮特長(zhǎng)。為了緩解建設(shè)市場(chǎng)總量過剩、過度競(jìng)爭(zhēng)的尖銳矛盾,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,政府建設(shè)主管部門應(yīng)將建立完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度與實(shí)施積極的產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策有機(jī)結(jié)合起來。一方面,致力于扶持少數(shù)大型企業(yè),使其成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的綜合性的總承包企業(yè)和企業(yè)集團(tuán),成為建筑企業(yè)的骨干核心、“航空母艦”;另一方面,引導(dǎo)眾多中小企業(yè)轉(zhuǎn)變成專業(yè)分包型、勞務(wù)分包型企業(yè),朝著“專、精、特、新”的方向發(fā)展。只有這樣,才能徹底將我國(guó)目前“橄欖型”的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閺纳系较掳凑湛偝邪、專業(yè)分包、勞務(wù)分包而理想分布的“金字塔型”企業(yè)組織結(jié)構(gòu),達(dá)到控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的目的。

  4.修改、完善相關(guān)法律法規(guī),為我國(guó)工程招投標(biāo)制度與國(guó)際接軌作準(zhǔn)備。招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施6年來,主要的內(nèi)容比較規(guī)范,但法律本身有些不足,執(zhí)法過程中操作有一些問題。我國(guó)立法機(jī)構(gòu)正在醞釀制定《招投標(biāo)實(shí)施條例》,以適應(yīng)招投標(biāo)法可操作性無法適應(yīng)現(xiàn)階段的需要。制訂條例有個(gè)定位的問題,如,是否有中國(guó)特色?由誰(shuí)來制定?招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)如何行使?政府如何監(jiān)督?等等。

  第一,對(duì)招標(biāo)人的行為應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范。一是細(xì)化招標(biāo)人限制或排斥潛在投標(biāo)人的表現(xiàn)形式,如對(duì)投標(biāo)人提出過高或不合理資質(zhì)要求的;依據(jù)個(gè)別投標(biāo)人的業(yè)績(jī)和經(jīng)驗(yàn)情況填寫報(bào)名資格審查條件的;要求提供與履行合同無關(guān)的證明材料的;對(duì)不同的潛在投標(biāo)人采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn)的;以獲取地區(qū)或部門獎(jiǎng)項(xiàng)為加分條件的;以辦理登記備案、資質(zhì)驗(yàn)證等作為投標(biāo)許可條件的;限制招標(biāo)公告發(fā)布范圍的;在招標(biāo)文件中限定特定服務(wù)或指定品牌的;收取超出法定標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)保證金的。二是限制招標(biāo)的裁量權(quán)。對(duì)于開標(biāo)后有效投標(biāo)不足3個(gè)的,應(yīng)該由評(píng)標(biāo)委員會(huì)決定,而不應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人決定。

  第二,繼續(xù)完善招標(biāo)方案核準(zhǔn)制度。一是將招標(biāo)方案核準(zhǔn)作為一項(xiàng)獨(dú)立的行政許可制度確立下來,與項(xiàng)目審批(核準(zhǔn))管理區(qū)分開;二是處理好招標(biāo)方案核準(zhǔn)和項(xiàng)目審批(審批)管理程序方面的銜接,允許某些項(xiàng)目按照規(guī)定在完成項(xiàng)目審批程序前先核準(zhǔn)招標(biāo)方案;三是在法律責(zé)任章節(jié)中,對(duì)于未依法履行招標(biāo)方案核準(zhǔn)手續(xù)的,單列一條,并補(bǔ)充相應(yīng)的法律條例。

  第三,資格預(yù)審法律化、規(guī)范化。一是對(duì)通過資格預(yù)審的人數(shù)不作數(shù)量限制,凡是通過資格預(yù)審的申請(qǐng)人均可參加投標(biāo),以最大限度地防止投標(biāo)人串通投標(biāo);二是對(duì)于規(guī)模較小、采用通用技術(shù)(或技術(shù)不復(fù)雜)的招標(biāo)項(xiàng)目,從效益最大化原則出發(fā),允許對(duì)通過資格預(yù)審的申請(qǐng)人設(shè)定上限(如不超過12家),以降低成本;三是只要將通過資格預(yù)審的人數(shù)限制與資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)、條件等在資格預(yù)審公告中予以明確,保證資格預(yù)審過程公開、公平、公正,則允許對(duì)通過資格預(yù)審的申請(qǐng)作數(shù)量限制。

  第四,對(duì)以他人名義招標(biāo)的,應(yīng)作出明確的界定。一是對(duì)以他人名義招標(biāo)行為的界定:若中標(biāo)人派駐施工現(xiàn)場(chǎng)的項(xiàng)目經(jīng)理、主要負(fù)責(zé)人與投標(biāo)承諾不符,或者上述人員不是投標(biāo)人本單位人員的,應(yīng)界定為以他人名義投標(biāo);二是通過定期公布黑名單的形式,加強(qiáng)行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督,以減少此類違法違紀(jì)行為的發(fā)生。

  第五,對(duì)評(píng)標(biāo)專家?guī)旖y(tǒng)一管理,并加大監(jiān)管力度。一是逐步整合各部門、地區(qū)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專家?guī),組建跨區(qū)域的統(tǒng)一的專家?guī)臁6沁M(jìn)一步對(duì)違法違規(guī)、不公正評(píng)標(biāo)的評(píng)定標(biāo)專家給予通報(bào)批評(píng),禁止他們?cè)谝欢ㄆ谙迌?nèi)參加評(píng)標(biāo),情節(jié)嚴(yán)重的,取締其評(píng)標(biāo)資格。三是規(guī)定評(píng)標(biāo)專家評(píng)審費(fèi)的發(fā)放應(yīng)由行政監(jiān)督部門認(rèn)可,行業(yè)協(xié)會(huì)或中介組織統(tǒng)一發(fā)放,對(duì)違法違規(guī)的評(píng)標(biāo)專家,可以少發(fā)或不發(fā)。這樣,可以有效防止評(píng)標(biāo)專家受利益驅(qū)動(dòng),無原則地按招標(biāo)人意愿評(píng)標(biāo)。

  第六,對(duì)總承包招標(biāo)應(yīng)在法律上作出明確的界定,以適應(yīng)國(guó)際接軌的需要。將勘察、設(shè)計(jì)、施工暫時(shí)以估價(jià)形式包含在總承包內(nèi),可以有效控制工程造價(jià)。

  第七,建立工程保證制度和工程保險(xiǎn)制度。工程建設(shè)中,甲乙雙方都以交工為目標(biāo),甲方要求按期完成合格工程,乙方要求資金到位。因此,我們?cè)诹⒎ㄉ蠎?yīng)強(qiáng)調(diào)第三方保證資金支付和工程交工的第三方保證制度。

  第八,對(duì)招投標(biāo)進(jìn)行制度創(chuàng)新。一是在實(shí)施條例中,確立招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度和信用評(píng)價(jià)制度,為招標(biāo)投標(biāo)信用懲戒提供制度保障;二是明確招投標(biāo)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格管理制度,以提高從業(yè)人員的素質(zhì);三是確立電子招投標(biāo)制度,為電子招投標(biāo)提供法律依據(jù)。

  第九,通過政府立法,加大對(duì)企業(yè)失信行為的懲罰力度,以利于奉公守法企業(yè)的發(fā)展.5.建立統(tǒng)一的行業(yè)組織。我國(guó)建筑業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期被劃分為幾塊,由中央政府的幾個(gè)部管轄。可是目前,國(guó)內(nèi)與建筑業(yè)有關(guān)的一些行業(yè)協(xié)會(huì)又承襲了這種部門分割的局面。例如,由國(guó)家計(jì)委分出來的“中國(guó)工程咨詢協(xié)會(huì)”,由國(guó)家經(jīng)貿(mào)部成立的“中國(guó)對(duì)外工程商會(huì)”和由建設(shè)部組建的“中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)”等等。且不說這些協(xié)會(huì)仍然帶有很強(qiáng)烈的政府作風(fēng),僅在支持我國(guó)的海外承包工程和開展其他業(yè)務(wù)方面,他們也不能很好地合作。這種局面若繼續(xù)下去,我國(guó)海外承包公司就難以得到國(guó)內(nèi)的強(qiáng)有力支持,難以在與外國(guó)承包商競(jìng)爭(zhēng)時(shí)協(xié)調(diào)行動(dòng)。由于不能協(xié)調(diào)行動(dòng),我國(guó)對(duì)外工程承包企業(yè)經(jīng)常在參加海外工程投標(biāo)時(shí)互相傾軋,造成嚴(yán)重的財(cái)務(wù)和聲譽(yù)損失。

  當(dāng)然,飽嘗教訓(xùn)之后,我們的企業(yè)不但已經(jīng)領(lǐng)悟到聯(lián)合的好處,而且有了實(shí)際行動(dòng)。但是為了長(zhǎng)期保持聯(lián)合,而不是互相拆臺(tái),必須建立一個(gè)統(tǒng)一的行業(yè)組織,來協(xié)調(diào)我們?cè)诤M夤镜男袆?dòng)。所以,應(yīng)當(dāng)以中共十六大和十屆人大會(huì)議為動(dòng)力,建立我國(guó)真正的行業(yè)協(xié)會(huì)。新的行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)積極準(zhǔn)備對(duì)世界貿(mào)易組織施加影響,準(zhǔn)備在將來的亞洲共同市場(chǎng)(自由貿(mào)易區(qū))制訂區(qū)域建筑市場(chǎng)規(guī)則時(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用,F(xiàn)在已經(jīng)有人提出制定類似于FIDIC標(biāo)準(zhǔn)合同文件的亞洲標(biāo)準(zhǔn)文件。如果我國(guó)能夠做到這一點(diǎn),就能在全球建筑市場(chǎng)上處于有利的地位。

  6.建設(shè)全社會(huì)信用體系。在招投標(biāo)活動(dòng)中,規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、串標(biāo)圍標(biāo)、資質(zhì)掛靠、地方保護(hù)等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。當(dāng)前的招標(biāo)投標(biāo)中,仍然存在著如下失信行為:部分建設(shè)單位規(guī)避招標(biāo)或規(guī)避公開招標(biāo),虛假招標(biāo),強(qiáng)行要求墊資承包和簽訂“陰陽(yáng)合同”;有些建筑企業(yè)采取串標(biāo)、圍標(biāo)等不正當(dāng)方式承攬工程,中標(biāo)后也不依法履行合同義務(wù);市場(chǎng)主體行為不規(guī)范,虛假招標(biāo)、串通投標(biāo)、借他人名義投標(biāo)及弄虛作假、騙取中標(biāo)等問題仍較為嚴(yán)重;招標(biāo)代理違規(guī)操作、無序競(jìng)爭(zhēng)、壟斷市場(chǎng)。由于不守信,無論建設(shè)工程交易中心如何規(guī)范運(yùn)作,都很難達(dá)到“公開、公平、公正擇優(yōu)”的目標(biāo)。因此,除了業(yè)主、建筑企業(yè)本身應(yīng)誠(chéng)實(shí)守信外,也必須規(guī)范招標(biāo)代理等中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為,防止招標(biāo)代理與業(yè)主聯(lián)手作弊欺騙投標(biāo)人,或者招標(biāo)代理與投標(biāo)人合作,欺騙業(yè)主和其他投標(biāo)人。全行業(yè)應(yīng)建立起招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信評(píng)級(jí)制度以及違規(guī)處罰制度,各部門根據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)和指標(biāo),對(duì)企業(yè)在本行業(yè)表現(xiàn)評(píng)分評(píng)級(jí)并予以公布。制定統(tǒng)一的招投標(biāo)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享,使失信企業(yè)“一處受罰,處處受制”,對(duì)違規(guī)行事的人員和機(jī)構(gòu),取消其從業(yè)資格,決不姑息。

  在建立全國(guó)招投標(biāo)市場(chǎng)的同時(shí),應(yīng)建立國(guó)際招標(biāo)信用分類監(jiān)管體系,對(duì)招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家實(shí)施信用分類評(píng)價(jià)和分類管理,加大對(duì)違法違規(guī)和失信行為的監(jiān)督、警示和處罰力度,形成“激勵(lì)有信者、懲戒失信者”的良好市場(chǎng)氛圍和和諧發(fā)展環(huán)境。

  參考文獻(xiàn):

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