近些年來(lái)，我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問(wèn)題十分嚴(yán)重，擾亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，嚴(yán)重影響了建筑業(yè)的健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，引起了黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院的高度重視。2003年7月，全國(guó)人大提出了關(guān)于解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問(wèn)題的建議。同年11月，國(guó)務(wù)院決定從2004年起，用三年時(shí)間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問(wèn)題，并明確由建設(shè)部牽頭，會(huì)同16個(gè)部委以及最高人民法院，成立了國(guó)務(wù)院解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款部際工作聯(lián)席會(huì)議，指導(dǎo)、推動(dòng)全國(guó)清理拖欠工程款和農(nóng)民工工資工作。經(jīng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，截至2003年年底，全國(guó)建設(shè)領(lǐng)域共拖欠工程款1860億元，涉及13萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目、1萬(wàn)3千多家企業(yè)。通過(guò)三年全國(guó)各級(jí)部門(mén)和建設(shè)、施工單位的艱苦努力，清理償還工作才基本完成。為什么會(huì)產(chǎn)生這么大的拖欠？為什么已存在的拖欠沒(méi)有資金來(lái)源？為什么建設(shè)工程特別是政府工程會(huì)在施工中擴(kuò)大規(guī)模、增加概算？這些問(wèn)題都與造價(jià)有密切關(guān)系。筆者從造價(jià)管理工作的角度，談?wù)勗靸r(jià)工作在防止新的拖欠工程款產(chǎn)生中能發(fā)揮的重要作用。

　　一、建設(shè)工程產(chǎn)生拖欠的原因

　　要解決好拖欠工程款問(wèn)題。首先要弄清其產(chǎn)生的原因。筆者通過(guò)對(duì)拖欠案件的分析。發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生拖欠的原因不僅僅在工程結(jié)算環(huán)節(jié)，從項(xiàng)目的投資決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)階段到項(xiàng)目施工、結(jié)算，每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能造成最終拖欠工程款的產(chǎn)生。

　　（一）在建設(shè)工程前期

　　從研究表明，在項(xiàng)目投資決策階段，對(duì)項(xiàng)目的工程造價(jià)影響很大（達(dá)到30-75％），特別是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)水平的確定、建設(shè)地點(diǎn)選擇、工藝的評(píng)選、設(shè)備選用等，直接關(guān)系到工程造價(jià)的高低。有的項(xiàng)目業(yè)主對(duì)可行性研究缺乏科學(xué)的論證，有的把可行性研究變?yōu)榭膳�性研究，還有的通過(guò)走上層路線虛報(bào)工程投資，編造工程功能，搞“釣魚(yú)工程”，有的為了能使項(xiàng)目盡快通過(guò)批準(zhǔn)，有意壓縮工程投資。預(yù)留資金缺口，造成最后工程投資超概。因此人為的擴(kuò)大投資概算或壓低概算都會(huì)給項(xiàng)目以后的工程款拖欠埋下很大隱患。

　　在工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，工程設(shè)計(jì)的質(zhì)量不僅決定著項(xiàng)目的先進(jìn)水平，還對(duì)工程造價(jià)有著決定性的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，工程設(shè)計(jì)階段控制工程造價(jià)的潛力在75％左右。但目前我國(guó)在設(shè)計(jì)階段尚無(wú)有效的工程造價(jià)控制手段，很容易造成超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，這又是造成工程款竣工后因無(wú)資金來(lái)源而無(wú)力支付工程款的主要原因。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是有的建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)為追求業(yè)績(jī)，不顧資金狀況，過(guò)高地追求高標(biāo)準(zhǔn)，盲提出超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)要求，擅自擴(kuò)大了已經(jīng)批準(zhǔn)的立項(xiàng)文件范圍；二是有的設(shè)計(jì)單位沒(méi)有建立起投資效益最佳的設(shè)計(jì)理念，只重技術(shù)輕經(jīng)濟(jì)，設(shè)計(jì)人員不僅設(shè)計(jì)保守、建筑單方造價(jià)高，而且工程設(shè)計(jì)圖的質(zhì)量和深度也不夠，造成在招投標(biāo)階段暫估項(xiàng)目多，存在缺項(xiàng)、漏項(xiàng)以及前后設(shè)計(jì)不銜接等問(wèn)題，施工階段設(shè)計(jì)變更多，無(wú)法有效控制工程造價(jià)；三是現(xiàn)行設(shè)計(jì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按造價(jià)的比例計(jì)取，使得設(shè)計(jì)單位對(duì)任意提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象推波助瀾，最終導(dǎo)致設(shè)計(jì)概算超標(biāo)現(xiàn)象。

　　在招投標(biāo)和施工合同簽訂階段，由于招投標(biāo)和承發(fā)包不規(guī)范，建設(shè)單位意向招標(biāo)，或者將自己的意志強(qiáng)加給承包單位；高資質(zhì)施工企業(yè)中標(biāo)，低資質(zhì)隊(duì)伍掛靠承建；或者建設(shè)單位為達(dá)到各方利益平衡，肢解發(fā)包等行為不僅影響了工程造價(jià)，還經(jīng)常引起業(yè)主與承包商的糾紛，為拖欠工程款和農(nóng)民工工資留下了隱患。

　　（二）在建設(shè)工程中期

　　在建設(shè)工程施工階段，雖然要大量投入設(shè)備、材料、機(jī)械、人工，在正常施工情況下，通過(guò)施工措施節(jié)約投資的可能性?xún)H占10％左右，但是如果缺乏有效監(jiān)控措施，有大量的工程設(shè)計(jì)變更或隨意性的現(xiàn)場(chǎng)簽證，一樣會(huì)造成工程造階飆升，突破現(xiàn)有建設(shè)資金限度。造成這種現(xiàn)象的主要原因有：一是監(jiān)理機(jī)構(gòu)不完善，人員素質(zhì)不高，監(jiān)理制度不健全，同時(shí)在我國(guó)普遍只有技術(shù)監(jiān)理而無(wú)造價(jià)監(jiān)理；二是有些承包商通過(guò)各種手段取得大量的設(shè)計(jì)變更、簽證資料，無(wú)中生有，量實(shí)不符，任意擴(kuò)大工程量，彌補(bǔ)一些在中標(biāo)中被壓低了的造價(jià)，加大了造價(jià)控制的難度；三是少數(shù)承包商利用設(shè)計(jì)和施工合同的空子，在材料、設(shè)備的選擇上做文章，偷工減料、以次充好，套取工程款。

　�。ㄈ�）在建設(shè)工程后期

　　建設(shè)工程后期，主要是指工程竣工驗(yàn)收、結(jié)（決）算審查階段，它是控制工程造價(jià)的最后一道關(guān)卡。在這個(gè)階段中，工程結(jié)算書(shū)上的每一個(gè)數(shù)字都是甲乙雙方經(jīng)濟(jì)利益的具體體現(xiàn)，因此前幾個(gè)階段造成的造價(jià)問(wèn)題就統(tǒng)統(tǒng)暴露出來(lái)了。當(dāng)資金缺口確實(shí)無(wú)法彌補(bǔ)時(shí)，一些建設(shè)單位則以超概后，沒(méi)有資金為由，拖欠施工單位工程款，或以各種理由對(duì)結(jié)算久拖不決，讓施工企業(yè)對(duì)工程款的回收遙遙無(wú)期。

　　從上面分析可以看到，拖欠工程款的隱患藏于建設(shè)工程的各個(gè)階段。而一旦某個(gè)環(huán)節(jié)的決定超出了項(xiàng)目資金能力范圍，其后果就是施工企業(yè)被拖欠工程款、農(nóng)民工勞動(dòng)者被拖欠工資。

　　二、解決拖欠工程款問(wèn)題的有效手段之一就是對(duì)建設(shè)工程實(shí)行全過(guò)程造價(jià)管理

　　從造價(jià)管理的角度看，拖欠工程款問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是工程造價(jià)超過(guò)建設(shè)單位的建設(shè)資金支付能力的問(wèn)題。

　　工程造價(jià)管理不僅僅是防止投資突破限額，更積極的意義是促進(jìn)建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工單位加強(qiáng)管理，使人力、物力、財(cái)力有限的資源得到充分的利用，取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此解決拖欠工程款問(wèn)題的有效手段之一就是對(duì)建設(shè)工程從投資決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工合同簽訂、施工直至竣工決算的各個(gè)階段進(jìn)行造價(jià)管理，從而將其控制在建設(shè)單位建設(shè)資金支付能力的限度之內(nèi)。

　　在投資決策階段，要高度重視對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性、合理性的研究論證，合理選擇建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)地區(qū)，合理選擇經(jīng)濟(jì)適用的工藝設(shè)備，尤其重視對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，投資業(yè)主依據(jù)自身情況在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上編制好項(xiàng)目的計(jì)劃書(shū)，保證投資估算的準(zhǔn)確性。投資業(yè)主還應(yīng)做到投資估算必須準(zhǔn)確且能滿足限額設(shè)計(jì)和控制概算的要求，初步設(shè)計(jì)概算必須控制在批準(zhǔn)的可行性研究投資估算范圍內(nèi)，收口概算不允許突破可行性研究投資估算；在滿足使用功能的前提下，應(yīng)進(jìn)行設(shè)計(jì)方案比較和優(yōu)化設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)方案應(yīng)在滿足功能或盡量提高功能的前提下降低成本。

　　在設(shè)計(jì)階段，應(yīng)做到“看菜吃飯、量體裁衣”，由投資決定設(shè)計(jì)方案，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)初步設(shè)計(jì)的審查，準(zhǔn)確編制概算，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行設(shè)計(jì)招標(biāo)，推行限額設(shè)計(jì)，實(shí)行設(shè)計(jì)監(jiān)理，將變更發(fā)生在開(kāi)工前。

　　在工程招投標(biāo)和施工合同簽訂階段，嚴(yán)格按《招投標(biāo)法》操作，規(guī)范招投標(biāo)行為，遵循公開(kāi)、公平、公正原則，實(shí)行合理低價(jià)中標(biāo)，商定細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓こ坛邪l(fā)包合同，盡量少指定分包項(xiàng)目，盡可能將糾紛隱患降到最低，減少費(fèi)用變更。

　　在施工階段，嚴(yán)格按概算及投資計(jì)劃進(jìn)行，做好工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)管理和設(shè)計(jì)變更管理。工程監(jiān)理人員及造價(jià)執(zhí)業(yè)人員嚴(yán)格把好簽證變更和工程進(jìn)度關(guān)，尤其要針對(duì)隱蔽及前期臨建工程，變事后被動(dòng)控制為事前主動(dòng)控制，對(duì)設(shè)計(jì)變更要先算帳后變更，嚴(yán)禁通過(guò)設(shè)計(jì)變更擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加強(qiáng)建筑材料及設(shè)備的價(jià)格管理以適應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)的變化。在竣工結(jié)算階段，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》中關(guān)于結(jié)算時(shí)限的規(guī)定，并充分發(fā)揮建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)工程結(jié)算進(jìn)行抽查和糾紛調(diào)節(jié)作用，確保工程項(xiàng)目竣工結(jié)算工作盡快完成，使工程款盡快結(jié)清。

　　總之，通過(guò)對(duì)工程從投資決策到竣工結(jié)算的每一個(gè)階段做好工程造價(jià)的管理和監(jiān)控，控制工程項(xiàng)目的規(guī)模和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到合理控制工程造價(jià)的目的，也是解決工程款拖欠問(wèn)題的有效手段之一。因此，要破除不重視造價(jià)管理的思想，建立起通過(guò)對(duì)建設(shè)工程的全過(guò)程造價(jià)管理，達(dá)到合理控制工程造價(jià)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，各職能部門(mén)通力協(xié)作，建立起建設(shè)工程造價(jià)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，才能鞏固清欠成果，從源頭上防止新的拖欠工程款問(wèn)題的發(fā)生。