一、問題研究的背景

　　自2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來，由于與現(xiàn)行招投標(biāo)監(jiān)管體制的不適應(yīng)，各種規(guī)避、破壞公開招標(biāo)的行為和問題時(shí)有發(fā)生，已經(jīng)嚴(yán)重影響了招投標(biāo)的嚴(yán)肅性和公信力，由此滋生的貪污腐敗行為嚴(yán)重。國(guó)家把工程建設(shè)領(lǐng)域作為全國(guó)治理商業(yè)賄賂工作重點(diǎn)之一，建設(shè)系統(tǒng)商業(yè)賄賂的過程，就是非法獲取工程建設(shè)利益優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換的過程，越是有工程建設(shè)利益優(yōu)勢(shì)的地方，就越是商業(yè)賄賂可能乘虛而入的地方。為保護(hù)市場(chǎng)公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)范建筑市場(chǎng)交易行為，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，保證建設(shè)工程的工期和質(zhì)量，降低工程造價(jià)，提高資金利用效益和質(zhì)量，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，特別是防止暗箱操作，加強(qiáng)權(quán)力制約，預(yù)防權(quán)錢交易等腐敗行為，筆者就實(shí)際工作總結(jié)，對(duì)建設(shè)工程招投標(biāo)現(xiàn)狀問題及原因分析，建議提出對(duì)策與措施，與業(yè)內(nèi)同仁互相溝通和探討。

　　二、我國(guó)現(xiàn)階段招投標(biāo)存在的問題及原因

　　1、領(lǐng)導(dǎo)干部行政干預(yù)，“權(quán)力標(biāo)”及“關(guān)系標(biāo)”太多一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)斷專行，無視國(guó)家法律法規(guī)，嚴(yán)重違反《招投標(biāo)法》，以自己是地方一級(jí)政府的權(quán)力，在招投標(biāo)工作中違反操作程序，一手包攬整個(gè)工程，混淆招標(biāo)主體。在招投標(biāo)過程中，比誰的權(quán)力大，就安排誰中標(biāo)，施工單位就八方找關(guān)系，看誰找的“關(guān)系硬”，誰中標(biāo)的機(jī)會(huì)就越大。產(chǎn)生一系列的“權(quán)力標(biāo)”、“關(guān)系標(biāo)”。招投標(biāo)也只是流于形式走過場(chǎng)。

　　2、缺乏有效監(jiān)督機(jī)構(gòu)和管理體制現(xiàn)行的招投標(biāo)監(jiān)督體制為各部門分散的管理體制，招標(biāo)監(jiān)管與執(zhí)法分別為發(fā)改委、建設(shè)、水利、交通、民航、鐵道、信息產(chǎn)業(yè)等各主管部門負(fù)責(zé)。各有關(guān)部門既對(duì)本行業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)既進(jìn)行管理，又實(shí)施具體監(jiān)督，有的還是招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施人，有的是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的上級(jí)，等等。這種錯(cuò)綜復(fù)雜、層次不清、經(jīng)濟(jì)關(guān)系不明的監(jiān)督體制，必然帶來監(jiān)督部門的缺失與監(jiān)管工作的缺位。主要問題一是缺乏一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體；二是考慮關(guān)聯(lián)交易不夠。因?yàn)槌�了�?guó)家發(fā)改委及其基層機(jī)構(gòu)不是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為主的企業(yè)（公司）不具有經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)比較客觀外，其他部門都存在行政隸屬和經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)兩層關(guān)系。這兩層關(guān)系對(duì)招投標(biāo)的殺傷力很大，現(xiàn)在越來越明顯。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的選擇問題是法律留下的最大空間。

　　3、社會(huì)法律意識(shí)不強(qiáng)，建筑市場(chǎng)行為欠規(guī)范招投標(biāo)工作經(jīng)近幾年的法律建設(shè)。特別是《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布實(shí)施，以及一些招投標(biāo)管理規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，全社會(huì)對(duì)招投標(biāo)的工作的認(rèn)識(shí)有所提高，但建設(shè)單位由于受到“利益驅(qū)動(dòng)”或“創(chuàng)工作政績(jī)”需要的影響，在一定程度上忽視了法律約束，造成招投標(biāo)行為不規(guī)范，這種現(xiàn)象比較嚴(yán)重。建設(shè)單位集中反映在選擇施工隊(duì)伍、確定招標(biāo)方式、過分要求縮短工期以及招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)招標(biāo)工作等問題上。近幾年來，一些工程急于開工，為了滿足建設(shè)單位在施工圖沒有出齊的情況下，提前招標(biāo)定承包商進(jìn)場(chǎng)施工，特別是一些急事快辦工程采用了方案招標(biāo)方式，這種招標(biāo)方式雖然提前了工程竣工時(shí)間，但違反顧基本建設(shè)程序，遺留了許多問題，比如，工程造價(jià)難以控制，竣工決算糾紛較多等。

　　4、招投標(biāo)中“圍標(biāo)”與“陪標(biāo)”現(xiàn)象嚴(yán)重圍標(biāo)是不成熟建筑市場(chǎng)所產(chǎn)生的一種腐敗行為。其嚴(yán)重違反了招投標(biāo)公平、公正、擇優(yōu)的原則，違背了招投標(biāo)的目的，擾亂了建筑市場(chǎng)的秩序，使得業(yè)主方遭受不必要的損失，個(gè)別圍標(biāo)人中飽私囊。主要表現(xiàn)為一是圍標(biāo)人聯(lián)合多個(gè)承包商哄抬行業(yè)價(jià)格提高報(bào)價(jià)進(jìn)行合謀圍標(biāo)，二是承包商掛靠多家施工企業(yè)進(jìn)行圍標(biāo)。

　　在招投標(biāo)過程中，一些沒有資質(zhì)個(gè)人或資質(zhì)較低的單位為了提高中標(biāo)機(jī)會(huì)設(shè)法掛靠多家資質(zhì)較高的施工企業(yè)參與投標(biāo)，并做各份不同或雷同的投標(biāo)書，以各個(gè)施工企業(yè)的名義進(jìn)行投標(biāo)承攬工程任務(wù)。對(duì)于一個(gè)標(biāo)的，表面上投標(biāo)主體是不同的施工企業(yè)，各份投標(biāo)書的內(nèi)容和形式也不同，但真正的投標(biāo)者都是同一個(gè)老板。一些競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)或虧損企業(yè)迫于生計(jì)，難以退出建筑市場(chǎng)，故在一定利益驅(qū)動(dòng)下會(huì)選擇陪標(biāo)。以期獲得一定利潤(rùn)來支撐企業(yè)生存。

　　5、評(píng)標(biāo)辦法設(shè)置不合理，評(píng)標(biāo)存在人為因素評(píng)標(biāo)工作是招標(biāo)投標(biāo)過程中的關(guān)鍵工作，評(píng)標(biāo)辦法是招標(biāo)文件中的重要內(nèi)容，招投標(biāo)工作是否公開、公平、公正，關(guān)鍵要看評(píng)標(biāo)工作和制訂的評(píng)標(biāo)辦法是否客觀、公正、科學(xué)。目前評(píng)標(biāo)辦法欠科學(xué)合理。主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)標(biāo)評(píng)標(biāo)設(shè)置上，目前在定額計(jì)價(jià)模式向工程量清單計(jì)價(jià)模式過渡時(shí)期，很多地區(qū)推出最高限價(jià)或攔標(biāo)價(jià)等招標(biāo)辦法，各投標(biāo)單位為經(jīng)濟(jì)標(biāo)得高分，都靠近招標(biāo)文件規(guī)定的最大下浮比例報(bào)價(jià)，使得經(jīng)濟(jì)標(biāo)拉不開距離。技術(shù)標(biāo)上評(píng)委在評(píng)標(biāo)過程中，打“人情分”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。造成評(píng)標(biāo)存在人為因素，沒有充分體現(xiàn)公正、公平的原則。

　　6、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)犯罪案件仍時(shí)有發(fā)生雖然國(guó)家三申五令，建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為仍然存在，與工程招投標(biāo)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件時(shí)有發(fā)生。業(yè)主招標(biāo)行為有法不依，逃避監(jiān)督的問題還嚴(yán)重。突出表現(xiàn)在規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、度身定做和明招暗定等方面。有的將依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目化整為零或者分段實(shí)施，使之達(dá)不到法定的招標(biāo)工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)；有的只對(duì)部分工程，如主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)，而裝飾裝修、環(huán)境工程等則直接發(fā)包；有的將依法必須招標(biāo)的工程，違規(guī)變成邀請(qǐng)招標(biāo)甚至不招標(biāo)；有的在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中弄虛作假，與投標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)相互串通，掩人耳目，搞明招暗定；有的以不合理?xiàng)l件限制或者排斥某些潛在投標(biāo)人，對(duì)他們投標(biāo)實(shí)行歧視性政策；有的與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件以及中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同，私下簽訂背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，搞陰陽合同。

　　三、建議采取的對(duì)策及措施

　　1、健全體制設(shè)計(jì)，建立綜合監(jiān)管部門和執(zhí)法主體借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，世界上許多國(guó)家除了由統(tǒng)一的管理部門對(duì)招標(biāo)程序進(jìn)行審查之外，還指定一個(gè)獨(dú)立于行政部門之外的機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查工作。如美國(guó)、英國(guó)由審計(jì)部門核查招標(biāo)管理部門和執(zhí)行部門。我國(guó)應(yīng)成立一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威的綜合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，由多家單位和部門組成。這個(gè)機(jī)構(gòu)直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由中央編辦配備干部，行使獨(dú)立的、綜合的監(jiān)管職能。只有這樣才有利于加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)行為的監(jiān)管，規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)行為，從源頭上預(yù)防和治理招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗問題。

　　2、增強(qiáng)法律意識(shí)，堅(jiān)決糾正和嚴(yán)厲查處不規(guī)范招投標(biāo)行為各建設(shè)單位、行政主管部門、監(jiān)管部門，要加強(qiáng)對(duì)《招投標(biāo)法》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，努力提高整體素質(zhì)，增強(qiáng)法律意識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感，牢固樹立“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”和依法招投標(biāo)的思想，以對(duì)國(guó)家、對(duì)人民、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的精神，把招投標(biāo)工作放到重要位置，真正做到：知法懂法、自覺守法、嚴(yán)格執(zhí)法。特別是國(guó)有投資項(xiàng)目，要對(duì)招投標(biāo)提高認(rèn)識(shí)，依法辦事，其次各方主體要本著公開、公正、公平的原則，有序競(jìng)爭(zhēng)。

　　要堅(jiān)決糾正和嚴(yán)厲查處不規(guī)范招投標(biāo)行為，主要糾正和查處以下十一種行為，一是擅自發(fā)包工程或采取化整為零等方式規(guī)避招標(biāo)的行為；二是將公開招標(biāo)變?yōu)檠��?qǐng)招標(biāo)、甚至假招標(biāo)或在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中弄虛作假、“暗箱操作”的行為；三是轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包等行為；四是無證或越級(jí)超范圍承接工程任務(wù)的行為；五是出借、出租資質(zhì)證書和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行為；六是不按規(guī)定進(jìn)入市場(chǎng)招標(biāo)的行為；七是地方保護(hù)和行業(yè)壟斷行為；八是中介機(jī)構(gòu)不獨(dú)立公正地依法從事建筑活動(dòng)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)泄露標(biāo)底和在招標(biāo)中弄虛作假行為；九是行政主管部門及所屬管理機(jī)構(gòu)不依法行政，不嚴(yán)格執(zhí)法的行為；十是招標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和有形建筑市場(chǎng)工作人員非法干涉工程招投標(biāo)行為；十一是領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)工程發(fā)包、貪污受賄、以權(quán)謀私的行為。

　　3、改進(jìn)評(píng)標(biāo)標(biāo)底價(jià)的確定方法，對(duì)技術(shù)標(biāo)投標(biāo)文件實(shí)行雙向評(píng)審評(píng)標(biāo)標(biāo)底采用復(fù)合標(biāo)底的方式，弱化標(biāo)底的權(quán)數(shù)。為此，建議評(píng)標(biāo)標(biāo)底按下式確定。

　　復(fù)合評(píng)標(biāo)標(biāo)底＝（A+B1+B2+…+Bn）／（n+1）

　　式中，A為審定的標(biāo)底價(jià)，Bi為在審定標(biāo)底±3%范圍以內(nèi)的投標(biāo)單位的報(bào)價(jià)，i為不確定數(shù)。標(biāo)底A所占的權(quán)重與各有效投標(biāo)報(bào)價(jià)的權(quán)重一樣，審定標(biāo)底是一個(gè)不確定數(shù)，從而很難確定一個(gè)有效投標(biāo)的范圍。首次入圍后，經(jīng)濟(jì)標(biāo)也難以得高分，因?yàn)橹挥姓l接近復(fù)合評(píng)標(biāo)標(biāo)底的低價(jià)才能得高分，為合理低價(jià)中標(biāo)創(chuàng)造了條件。

　　在技術(shù)標(biāo)評(píng)標(biāo)中除了對(duì)標(biāo)書的縱向符合性評(píng)審，還應(yīng)加強(qiáng)橫向符合性評(píng)審。目前，初步符合性評(píng)審只注重縱向獨(dú)立性評(píng)審，即對(duì)各投標(biāo)文件技術(shù)符合性作獨(dú)立的檢查，審查各技術(shù)標(biāo)標(biāo)是否實(shí)質(zhì)上響應(yīng)招標(biāo)文件的所有條款、條件、有無顯著差異或保留，稱之為縱向評(píng)審。相對(duì)于評(píng)審過程中各技術(shù)標(biāo)的相互檢查比較，稱之為橫向符合性評(píng)審。通過橫向評(píng)審可以找出圍標(biāo)行為，剔除不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的單位進(jìn)入下商務(wù)標(biāo)評(píng)標(biāo)。

　　4、提高招投標(biāo)工作的透明度，加大違規(guī)處罰力度提高招標(biāo)過程的透明度，減少暗箱操作和加強(qiáng)監(jiān)督是防患于未然的一個(gè)有效措施。紀(jì)檢和監(jiān)察部門要對(duì)各招標(biāo)中心進(jìn)行協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督；對(duì)于不進(jìn)行招標(biāo)、假招標(biāo)或變應(yīng)公開招標(biāo)為邀請(qǐng)招標(biāo)的項(xiàng)目實(shí)行專項(xiàng)審查。紀(jì)檢、監(jiān)察人員參加整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)過程，對(duì)招標(biāo)程序是否合法、評(píng)標(biāo)專家是否按規(guī)定在專家?guī)熘谐槿�、是否按�?guī)定評(píng)標(biāo)辦法進(jìn)行評(píng)標(biāo)、評(píng)標(biāo)是否公正，以及有無其他人員在其中干預(yù)等進(jìn)行監(jiān)督。設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，對(duì)有圍標(biāo)行為的招標(biāo)工程進(jìn)行揭發(fā)，對(duì)舉報(bào)者加以保護(hù)和給予獎(jiǎng)勵(lì)。

　　加大違規(guī)處罰力度，懲處必須具有威懾力，對(duì)玩忽職守，弄虛作假、暗箱操作、分包轉(zhuǎn)包、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)招投標(biāo)、違反規(guī)定評(píng)標(biāo)等違紀(jì)違規(guī)行為的單位和個(gè)人，要給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰和黨紀(jì)政紀(jì)處分。構(gòu)成犯罪的，要移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。尤其對(duì)那些不惜以身試法的，不管是誰，不管職務(wù)有多高，能量有多大，都要嚴(yán)懲不貸，絕不手軟，該罰的罰，該懲的懲，該判的判。使違法違紀(jì)者聞之喪膽，望而卻步。真正達(dá)到查處一案，震懾一片，教育一線的目的。

　　結(jié)束語

　　工程招投標(biāo)已經(jīng)成為推進(jìn)現(xiàn)代化建筑市場(chǎng)體系建設(shè)的重要手段，探索適合中國(guó)國(guó)情的招投標(biāo)制度，進(jìn)一步健全制度、完善機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督、規(guī)范行為，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，凈化建筑市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。