摘要：公開、公平、公正的招標投標活動是訂立規(guī)范、誠信、有效合同前提和出發(fā)點。水利工程關系重大，水行政主管部門必須在招標投標階段有效行使行政監(jiān)督職能。我國水利工程建設項目招標投標行政監(jiān)督工作開展的時間不長，可操作性的規(guī)范性文件出臺較晚，行政監(jiān)督工作方式還處于探索階段。在總結(jié)和分析水利工程建設項目招標投標行政監(jiān)督工作經(jīng)驗和現(xiàn)狀的基礎上，初步探討了如何規(guī)范水行政主管部門的招標投標行政監(jiān)督工作。

　　關鍵詞：水利工程；招標投標；行政監(jiān)督；初步探索

　　1、概述

　　《中華人民共和國招標投標法》的發(fā)布和施行，標志著我國招標投標法制化時代的開始。招標投標，是指招標人對工程、貨物和服務事先公布采購條件和要求，吸引眾多投標人參加競爭，并按規(guī)定程序選擇交易對象的行為。招標投標遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。

　　從理論上講，招標投標是合同訂立的一種方式。我國在社會主義市場經(jīng)濟的培育過程中面臨的一個嚴峻的問題是合同觀念的淡薄和合同法律制度的不健全，其中許多問題是在合同的訂立過程中產(chǎn)生的。尤其近年來，造成巨額財產(chǎn)損失和重大人員傷亡的惡性建設工程質(zhì)量與安全事故時有發(fā)生。目前國內(nèi)對建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理的研究側(cè)重在項目建設過程中，而實際上造成這些事故發(fā)生的主要原因不是施工技術(shù)水平低，從根本上說，是由于合同管理制度不嚴造成的［1］我國的工程質(zhì)量標準大多是強制性的，如果建設工程訂立的合同嚴格采用國家標準，那么在合同履行過程中發(fā)生的質(zhì)量事故就必然是違約行為。許多利欲熏心者在招標投標階段就企圖通過幕后交易使招標投標流于形式，以訂立有利于自己的合同。因此，有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督至關重要。

　　2、水利工程建設項目招標投標工作的現(xiàn)狀

　　水利工程建設是我國建設領域最早引進并推廣招標投標方式的行業(yè)。1982年7月魯布格水電工程建設、1986年河南板橋水庫復建工程建設的施工招標，在當時都引起強烈反響。此后一系列工程在施工中廣泛應用招標投標方法，取得了良好的社會、經(jīng)濟效益，對建設管理制度的改革和完善起到了極大的推進作用。目前，水利工程施工招標率已基本達到100%，監(jiān)理招標率90%以上，限額以上重要設備和材料采購的招標率在80%以上，勘察設計招標正在穩(wěn)步推進。

　　為貫徹落實《招標投標法》，水利部頒發(fā)或與有關部委聯(lián)合頒發(fā)了《水利工程建設項目招標投標管理規(guī)定》等共17個相關規(guī)章制度和技術(shù)標準，各省級人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)制定出臺了133件招標投標管理規(guī)定，形成了與《招標投標法》相配套的水利工程建設項目招標投標法規(guī)體系，對于規(guī)范水利工程建設項目招標投標起到了重要作用。并且，水利部在2006年相繼出臺了《水利工程建設項目招標投標行政監(jiān)督暫行規(guī)定》和《水利工程建設項目招標投標行政監(jiān)察規(guī)定》，水利行業(yè)建立了分級負責的招標投標行政監(jiān)督管理制度，明確了行政監(jiān)督管理職責。各級水行政主管部門依法對水利工程建設項目招標投標活動進行了行政監(jiān)督，行政監(jiān)督工作逐步規(guī)范化、制度化。2004年，水利部建立了水利建設市場主體及相關執(zhí)（從）業(yè)人員信用檔案系統(tǒng)，將企業(yè)信用信息與市場監(jiān)管制度結(jié)合起來，實施信用監(jiān)督和失信懲戒制度，促進水利建設市場秩序的規(guī)范。

　　3、水利工程建設項目招標投標行政監(jiān)督工作

　　水利工程建設項目招標投標行政監(jiān)督就是用于控制水利工程建設市場、規(guī)范項目法人（或建設單位）等參建各單位行為，避免暗箱操作、幕后交易等不規(guī)范行為影響規(guī)范、誠信、有效的合同的訂立，其監(jiān)督的主體是水行政主管部門，客體是水利工程建設項目招標投標活動涉及的招標人或其代理機構(gòu)、投標人、評標專家和相關工作人員，內(nèi)容是以國家有關招標投標法律、法規(guī)及相關規(guī)章制度為標準，通過事前報告、事中監(jiān)督、事后備案的方式對具體的水利工程建設項目招標投標行為進行行政監(jiān)督。

　　4、招標投標行政監(jiān)督存在的問題

　　水利工程建設項目招標投標行政監(jiān)督的工作效果具體體現(xiàn)在水利工程建設項目招標投標事前報告、事中監(jiān)督、事后備案、查處違法行為及評審專家?guī)旃芾淼榷鄠�監(jiān)管環(huán)節(jié)中。但在行政監(jiān)督實踐工作中，與行政監(jiān)管部門應承擔的職責相比，其工作內(nèi)容落實情況還有一定差距，監(jiān)管職能還相對比較薄弱。造成這種狀況的原因是多方面的，歸納起來主要有：

　　（1）事前核準把關不夠嚴格，甚至無核準手續(xù)。有的招標人不按規(guī)定進行招標事項核準，自行招標，有的雖已核準，但未按照核準要求組織招標。有的“三無”項目在沒有完成基本建設程序、落實建設資金，甚至連設計都未完成的情況下擅自進行招標。有的招標人或代理機構(gòu)不按照要求將有關招標文件提交監(jiān)督管理部門備案。有些行政監(jiān)督部門淡化從源頭上對招標工作的管理，對核準事項審核把關不嚴，對招標文件中發(fā)現(xiàn)的問題未予及時糾正。

　�。�2）監(jiān)督管理體系不健全，事中監(jiān)督走過場。有些行政監(jiān)督部門未建立健全配套的行政監(jiān)督管理辦法和具體的操作規(guī)程。對招標信息的發(fā)布、評標過程、評標委員會組成、評標規(guī)則和評標方法以及合同簽訂與履約驗收、備案審查、執(zhí)行監(jiān)督及糾紛仲裁等的監(jiān)督工作，具體操作人員無規(guī)可依，無章可循，無法保證整個招標投標過程能依照法定的程序規(guī)范進行。

　�。�3）事后備案不落實，后續(xù)監(jiān)管無人負責。當前招標投標管理工作中普遍存在一種重場內(nèi)管理、輕后續(xù)監(jiān)督的現(xiàn)象。后續(xù)監(jiān)管不到位既有思想上不重視、人手不足的原因，更有體制上的原因，招標投標管理的后續(xù)監(jiān)督工作出現(xiàn)真空，一些本可以通過后續(xù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題，如租借資質(zhì)、非法轉(zhuǎn)包、違法分包、擅自變更合同等未能得到及時的揭露和糾正。

　　（4）行政監(jiān)督管理人員整體業(yè)務素質(zhì)有待提高。部分行政監(jiān)督管理人員在招標投標過程中存在違紀違法行為，不按程序辦事，工作責任心不強，業(yè)務素質(zhì)不高，甚至還參與評標定標工作，有目的性地指手劃腳，使行政監(jiān)督演變?yōu)樾姓�干預。

　　5、如何規(guī)范招標投標行政監(jiān)督

　　5.1 加強事前核準制度，嚴格審核把關在這一過程中，行政監(jiān)督部門應監(jiān)督的主要階段及內(nèi)容為：

　　（1）發(fā)布招標信息階段主要監(jiān)督：

　�、夙椖渴欠窬邆淞苏袠藯l件；

　　②招標人是否具有自行招標的能力；

　�、鄹鶕�(jù)實際情況核準招標方式，確定公開招標或邀請招標。

　�。�2）編制招標文件階段主要監(jiān)督：

　�、僬袠巳擞袩o以不合理的條件限制或排斥潛在投標人；

　　②標段劃分是否科學、合理，是否存在肢解發(fā)包現(xiàn)象；

　�、厶岢龅墓て谝�求是否符合實際；

　�、苡蟹衿渌麑ν稑巳瞬还�平的條件。

　�。�3）投標人資格審查階段主要監(jiān)督：招標人是否公開、公平、公正地選擇投標人。

　　行政監(jiān)督部門在項目審批、招標核準、文件備案等前期環(huán)節(jié)，必須按照有關法律法規(guī)規(guī)定認真審核把關。

　　5.2 加強事中監(jiān)督，加大執(zhí)法監(jiān)管力度。

　　在這一過程中，行政監(jiān)督部門應監(jiān)督的主要階段及內(nèi)容為：

　�。�1）投標、開標、評標、決標階段主要監(jiān)督：

　　①是否按規(guī)定截標時間送達投標文件；

　�、陂_標程序是否正確；

　　③投標文件是否有效；

　　④是否有串標、圍標、陪標等現(xiàn)象；

　�、菔欠裼信懦饣騼A向某投標人的現(xiàn)象；

　　⑥評標辦法是否合理，是否按規(guī)定從專家?guī)熘谐槿≡u標專家、評標專家組成是否合理，是否公平、公正地進行評標；

　�、邲Q標是否公平、公正、合理。

　�。�2）簽訂工程合同階段主要監(jiān)督：

　�、俟こ毯贤�是否按照招投標確定的原則簽訂；

　�、诠こ淘靸r及規(guī)模有否改變等。

　　監(jiān)督水利工程建設項目招標投標活動不能僅僅停留在開標評標過程，停留在開標評標的現(xiàn)場。參與現(xiàn)場監(jiān)督人員，必須按照招標文件規(guī)定的內(nèi)容、程序和要求實施監(jiān)督，不得隨意更改招標程序、內(nèi)容和方式。要進一步深入，要監(jiān)督招標代理機構(gòu)的行為，杜絕代理公司對同一項目既編制招標文件又編制投標文件。要大力監(jiān)督項目法人以各種形式的規(guī)避招標行為，杜絕肢解工程、虛假合同。要加大對施工企業(yè)的監(jiān)督，杜絕掛靠資質(zhì)、租借資質(zhì)等行為。要加強施工現(xiàn)場的檢查，重點檢查項目經(jīng)理是否到位及履行職責情況。各有關行政監(jiān)督部門應各司其職，密切配合，加強管理，切實履行招標投標行政監(jiān)督職責。

　　5.3 嚴格事后備案和監(jiān)督實行招標報告?zhèn)浒负椭袠斯�示制度，監(jiān)督合同簽署方式、項目實施竣工后價格結(jié)算等情況。凡有異議和投訴，及時進行調(diào)查處理，對違反招標投標規(guī)定的行為要堅決進行糾正。加強招標投標檔案監(jiān)督，招標投標工作完成后，應立刻對招標投標業(yè)務的資料整理歸檔封存，招標投標業(yè)務和信用檔案是衡量和檢驗招標工作質(zhì)量的重要資料，也是事后監(jiān)督的重要依據(jù)。

　　5.4 加強體系建設，使行政監(jiān)督執(zhí)法程序化和規(guī)范化從創(chuàng)新機制入手，加大監(jiān)督力度，建立健全監(jiān)督制度，促進水行政主管部門依法履行監(jiān)督職能，構(gòu)建科學有效的招標投標監(jiān)督體系，有效遏制招標投標工作中的腐敗行為。建立健全招標投標行政監(jiān)督管理辦法和操作規(guī)程，使行政監(jiān)督工作更加程序化和規(guī)范化，少一些隨意性和人情味。

　　5.5 加強廉政教育，凈化執(zhí)法環(huán)境水利工程建設項目招標投標活動是工程項目建設腐敗滋生的高發(fā)階段，也是相當敏感的問題，雖然紀檢、監(jiān)察、審計、計劃、財務、建設等管理部門都按照相應的職責對招標投標工作進行了監(jiān)督，但違紀違法現(xiàn)象仍有發(fā)生，這和監(jiān)督部門監(jiān)督不到位，處罰力度不夠有著一定的關系。監(jiān)督難、查處難、執(zhí)法難，有大環(huán)境的因素也有自身的因素。規(guī)避招標、圍標串標、招標代理機構(gòu)行為不規(guī)范等問題，都很難監(jiān)督到位，其中的利益勾結(jié)，商業(yè)賄賂，都難以調(diào)查取證。有些處罰也難以到位，甚至是不了了之，還有些是象征性或不痛不癢的表示一下，處罰起不到實際的教訓和警示作用，形成惡性循環(huán)。應提高行政監(jiān)督及執(zhí)法人員招標投標業(yè)務水平，加強廉政教育，依法監(jiān)督，照章辦事。加大在開展商業(yè)賄賂專項治理中行政監(jiān)督的力度，依法查處招標投標中的違法行為，真正做到執(zhí)法必嚴，違法必究。

　　5.6 開展行政監(jiān)督工作專項檢查，督促監(jiān)管職責到位水行政監(jiān)察部門應對重點水利工程項目招標投標行政監(jiān)督工作開展監(jiān)督檢查，對有關行政監(jiān)督部門的監(jiān)督行為進行行政監(jiān)察，對行政監(jiān)督效果進行評價，實行行政監(jiān)督責任追究制度，促進監(jiān)管職責到位。

　　在當前大力整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序的形勢下，隨著《招標投標法》、《水利工程建設項目招標投標行政監(jiān)督暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)以及規(guī)章的全面貫徹和實施，將大力促進水利工程建設項目招標投標行政監(jiān)督工作的效率和權(quán)威的不斷提高。

　　參考文獻：

　�。�1］何紅鋒。招標投標法研究。天津：南開大學出版社，2004。

　　［2］陳哲夫。監(jiān)察與監(jiān)督。北京：北京大學出版社，1994。