摘要：本文在分析土地法體系基本理論和我國現(xiàn)行土地法規(guī)體系的基礎上，歸納了規(guī)劃、設計我國土地法體系的指導思想，并對完善我國土地法體系提出了具體的立法建議。

　　關鍵詞：土地法；體系；指導思想；建議

　　土地是人類賴以生存和繁衍的首要資源，是一切社會生產(chǎn)、生活活動的載體。新中國成立以來，國家在土地資源開發(fā)、利用、保護、治理、管理等方面做了大量的工作，我國的土地法律制度和措施在實踐中得以建立和完善。隨著我國社會、經(jīng)濟的發(fā)展，特別是我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確立以及社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國土地法制建設面臨著新的挑戰(zhàn)。當前，有必要運用系統(tǒng)分析的方法對我國土地法體系進行全面、系統(tǒng)的分析、評估和研究，進一步推動我國土地法理論和實踐的發(fā)展。

　　一、土地法體系的概念

　　土地法體系是指由相互聯(lián)系、相互補充、相互制約，旨在調(diào)整因開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場所發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范和其他法律淵源所組成的系統(tǒng)。土地法體系不是指某個具體的土地法律、法規(guī)或法律規(guī)范，而是指所有土地法律規(guī)范，土地法律、法規(guī)和其他土地法律表現(xiàn)形式，其他土地法律淵源的總和。

　　廣義的土地法體系包括土地權屬，土地的合理開發(fā)、利用，以及土地保護、治理、管理等十分豐富的內(nèi)容，涉及民法、經(jīng)濟法、環(huán)境法和資源法。狹義的土地法僅指綜合性的《土地法》，如前蘇聯(lián)、朝鮮和羅馬尼亞等國的《土地法》。關于土地法的具體內(nèi)容，不同國家由于政治經(jīng)濟、歷史文化傳統(tǒng)不同存在很大差異。例如，英美法系國家主要的土地法律制度包括彼此聯(lián)系并不緊密的三項制度：地產(chǎn)制度、信托制度和特殊土地財產(chǎn)權制度。大陸法系各國土地法律規(guī)范中核心內(nèi)容都是直接淵于羅馬法中的土地物權，其內(nèi)容包括土地所有權、役權、永佃權、地上權、質(zhì)權和抵押權。

　　從研究角度的不同，可以將土地法體系分為法律規(guī)范體系、法規(guī)體系、現(xiàn)行體系、目標體系和學術體系等類型。

　　土地法律規(guī)范體系，是從法律規(guī)范角度對土地法體系的定義。根據(jù)法律規(guī)范由條件、處理和后果三要素組成的觀點，土地法律規(guī)范體系包括制裁性法律規(guī)范、獎勵性法律規(guī)范和其他法律規(guī)范。用法律規(guī)范來概括土地法體系的局限性在于，它可能將對土地法律法規(guī)的司法解釋、判例，以及法律中的序言、法律術語定義和其他指導性內(nèi)容，排除出土地法體系的范圍。

　　土地法規(guī)體系，又稱土地法律體系或土地法律法規(guī)體系，是從制定法角度對土地法體系的定義。由于它不包括判例法、習慣法、普通法等內(nèi)容，顯然難適用英美法系的國家。某個土地法律或法規(guī)，可以包含很多不同的土地法律規(guī)范；一個土地法律規(guī)范也可以被規(guī)定在不同的法律或法規(guī)中。

　　現(xiàn)行體系和目標體系，是從時間角度對土地法體系的定義。前者就目前土地法的狀況而言，是指由現(xiàn)有土地法律規(guī)范或法規(guī)組成的系統(tǒng)；后者就將來土地法的狀況而言，是指按照國家的立法規(guī)劃或計劃在一定時期內(nèi)建成的體系。

　　學術體系是指專家學者從學術理論研究的角度提出的土地法體系。由于不同學者或不同學派對土地法的目的、任務、調(diào)整對象、表現(xiàn)形式等問題有不同的看法，其主張的土地法體系也有不同的范圍。學術體系帶有學術味、理想化，由于它是通過理論分析研究提出來的，參考綜合了各種現(xiàn)行體系、目標體系和其他的學術體系，因而比較全面。不同的學術體系代表不同的學術思想和學派，通過不同的學術體系的比較和爭鳴，可以促進土地法現(xiàn)行體系、目標體系和其他體系的優(yōu)化、健全和發(fā)展。

　　土地法體系的發(fā)展、健全程度，是衡量一個國家土地法治和土地管理水平的重要標志。完善土地法體系，對于加強對合理開發(fā)、利用和保護、改善土地的法律控制和土地管理，促進土地的可持續(xù)利用，具有重要的意義。本文主要從土地法規(guī)體系的角度對我國土地法體系問題進行研究。

　　二、我國現(xiàn)行的土地法規(guī)體系

　　土地法規(guī)體系是由相互聯(lián)系、相互補充、相互制約，旨在調(diào)整因開發(fā)、利用、保護、改善土地所產(chǎn)生的社會關系，以及規(guī)范土地市場所產(chǎn)生的社會關系的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有法律約束力的規(guī)范性文件所組成的系統(tǒng)。

　　從現(xiàn)行立法體制或法律法規(guī)的效力級別看，我國土地法規(guī)體系主要由如下七個層次構成：

　�。ㄒ唬�憲法

　　憲法是國家的根本大法，憲法中有關土地的規(guī)定具有指導性、原則性和政策性，它構成我國土地法制的憲法基礎。憲法主要規(guī)定國家、集體的土地所有權，以及國家在合理開發(fā)、利用、保護、改善土地的基本職能和基本政策，公民、法人享有的土地基本權利和承擔的基本義務等基本內(nèi)容。我國《憲法》第9條、第10條集中規(guī)定了合理開發(fā)、利用和保護土地的基本內(nèi)容和土地所有權的歸屬。

　�。ǘ�）土地法律

　　土地法律是指由全國人民代表大會及其常務委員會制定的有關合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的法律規(guī)范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全國人大制定的涉及土地方面的法律稱基本法律，如《民法通則》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的內(nèi)容；由全國人大常委會制定的涉及土地方面的法律稱一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修訂）等法律。

　　（三）土地行政法規(guī)

　　土地行政法規(guī)是指國務院制定的有關合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的行政法律規(guī)范性文件。土地行政法規(guī)的數(shù)量很大，涉及到土地行政的各個領域和各個方面，是我國土地法體系的重要組成部分。

　�。ㄋ模┑胤酵恋胤ㄒ�(guī)

　　地方土地法規(guī)，是指由各省、自治區(qū)、直轄市和其他依法有地方法規(guī)制定權的地方人民代表大會及其常務委員會制定的有關合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的地方性法律規(guī)范性文件。

　�。ㄎ澹┩恋匦姓�規(guī)章

　　土地行政規(guī)章，是指國務院所屬各部、委和其他依法有行政規(guī)章制定權的國家行政部門制定的有關合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的行政規(guī)范性文件。

　�。�六）地方土地行政規(guī)章

　　地方土地行政規(guī)章，是指由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和其他依法有地方行政規(guī)章制定權的地方人民政府制定的有關合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的地方性行政規(guī)范性文件。

　�。ㄆ撸┢渌�土地規(guī)范性文件

　　其他土地規(guī)范性文件，是指除上述6類外，由縣級以上人民代表大會及其常務委員會、人民政府依照憲法、法律的規(guī)定制定的有關合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的規(guī)范性文件�！稇椃ā返囊�(guī)定，“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，……依照法律規(guī)定的權限，通過和發(fā)布決議”（第99條），“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，……發(fā)布決定和命令”（第107條）。對于上述規(guī)范性文件，有的學者認為不屬于法規(guī)的范疇。

　　上述七個層次的效力級別如下：《憲法》是我國土地法體系的基礎，在整個土地法規(guī)體系中具有最高的法律效力，其他層次都不得同憲法相抵觸；土地法律具有僅次于憲法的法律效力，除憲法以外的其他層次不得與法律相抵觸；土地行政法規(guī)必須根據(jù)憲法和法律制定；地方土地法規(guī)不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸；土地行政規(guī)章必須根據(jù)法律和行政法規(guī)制定；地方土地行政規(guī)章根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門土地行政規(guī)章制定。在土地行政訴訟中，土地法律、法規(guī)稱為“依據(jù)法”，土地行政規(guī)章稱為“參照法”，其他規(guī)范性文件只有參考的價值。從立法體制的角度建立土地法規(guī)體系，要注意維護我國土地法制的統(tǒng)一性，發(fā)揮中央和地方立法機關以及各個層次法規(guī)的作用。

　　三、完善我國土地法體系的基本指導思想

　　目前我國已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通過，1988年12月和1998年8月修訂）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994年7月）為基干的土地法系統(tǒng)，但是從總體上看，我國的土地法體系還很不健全。為了加強對土地關系的全面調(diào)整，促進土地的可持續(xù)開發(fā)利用和有效保護，必須根據(jù)我國國情和土地工作的需要，有計劃、有步驟地建立適合我國國情的土地法體系。建立我國土地法體系，應當明確如下的基本指導思想：

　�。ㄒ唬�樹立可持續(xù)發(fā)展觀，在土地法體系中貫徹以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為導向的原則

　　可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當代人需要，又子孫后代滿足其需要的能力不構成危害的發(fā)展方式�？沙掷m(xù)發(fā)展是基于人類在工業(yè)革命以來的發(fā)展過程中，片面追求經(jīng)濟增長的經(jīng)驗教訓而提出的一種新的發(fā)展觀，其實質(zhì)是將人口、資源、環(huán)境等問題與社會、經(jīng)濟發(fā)展進行系統(tǒng)、長遠考慮。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為各國的普遍共識，我國政府在《中國21世紀議程》中，也明確將可持續(xù)發(fā)展作為我國的一項重要國家戰(zhàn)略。土地是人類社會、經(jīng)濟活動的基本載體，也是自然資源的源泉，因此，從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求出發(fā)，我們不僅要保護土地資源本身，而且還要保護我們賴以生存和發(fā)展的其它自然資源和自然生態(tài)環(huán)境。在我們以往的土地立法中，單純強調(diào)對土地資源的利用，而忽視對生態(tài)環(huán)境的保護。實際上，土地資源是整個自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎，人類對土地資源的開發(fā)利用活動，只有在遵循生態(tài)規(guī)律、維護生態(tài)平衡的前提下，才能取得預期的社會、經(jīng)濟效益。因此，在我國土地法制建設中，應當以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為導向，逐步實現(xiàn)我國土地法體系從以保障經(jīng)濟建設為目標、以保證建設用地供應為主線，到以可持續(xù)發(fā)展為目標、以切實保護耕地為主線的根本性轉變。通過建立我國具有可持續(xù)性的土地法體系，推動我國土地及其相關資源開發(fā)、利用從外延粗放型到內(nèi)涵集約型的根本性轉變。

　�。ǘ�）樹立國土資源的整體觀，使土地法體系符合土地開發(fā)、利用與保護、改善相結合原則

　　與土地相聯(lián)系的土地資源、水資源（海洋資源）、生物資源（包括森林資源、草原資源）、礦產(chǎn)資源、旅游資源共同組成統(tǒng)一的國土資源，它們相互聯(lián)系、影響和制約。因此，應當將國土資源作為一個統(tǒng)一整體，以土地資源為核心，正確處理土地資源與其他與土地相關的其他資源的關系。在規(guī)劃土地法體系時，只有將國土資源作為一個統(tǒng)一整體來考慮，既不將整體國土資源分割開來，又突出土地資源核心地位和重要作用，才能設計出科學、可行的土地法體系。因此，科學的、可行的土地法體系應該在突出直接調(diào)整土地關系的法規(guī)的同時，兼顧間接調(diào)整土地關系的法規(guī)，正確處理直接調(diào)整土地關系的法規(guī)與間接調(diào)整土地關系的法規(guī)的關系。

　　目前我國的土地問題，不僅有土地開發(fā)利用的問題，也有土地保護改善的問題。長期以來，我國社會、經(jīng)濟活動采用的是外延擴張的土地利用方式：一方面，各項建設亂鋪攤子、重復建設、土地粗放利用，造成土地資源的嚴重浪費；另一方面，在土地資源的開發(fā)、利用過程中忽視生態(tài)環(huán)境的保護問題，造成了一些地區(qū)土地生態(tài)質(zhì)量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毀壞森林、草原開墾、圍湖造田和侵占江河灘地等嚴重的生態(tài)破壞問題。因此，應當正確處理土地的開發(fā)、利用與保護、改善的關系，重視土地資源開發(fā)、利用過程中的生態(tài)環(huán)境保護。相應地，土地法體系在強調(diào)土地資源開發(fā)、利用和管理法規(guī)的同時，還應當重視土地資源保護和土地生態(tài)保護法規(guī)。

　�。ㄈ�）樹立國土資源管理的全局觀，在立法上堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點的原則

　　從國土資源管理的全局觀出發(fā)，正確處理好從部門利益出發(fā)和從國家利益出發(fā)、從部門視野規(guī)劃土地法體系和從國家視野規(guī)劃土地法體系的關系，合理劃分各級政府的管理職權。一方面應該明確，土地法體系決不是僅僅為國土資源部一個部門服務的法律體系，或僅僅是國土資源部一個部執(zhí)法的體系，而是整個國家的一個法律體系，是與國家各有關部門都有關的一個法律體系；另一方面也應該承認，既然國土資源部考慮土地法的體系，就必須緊密結合國土資源部的現(xiàn)行的或?qū)�來可能有的職能和職責。國土資源部目前的職能與職責，已經(jīng)遠遠超過過去國家土地局的職能與職責：除了管理土地資源外，它還管理礦產(chǎn)資源和海洋資源；除了管理土地工作外，它還管理制訂國土規(guī)劃等原國家計委管理的國土開發(fā)整治工作。國土資源部今后的職能和職責還可能增加或擴大。因此，應當盡可能地將土地法體系與過去的國土法體系（或國土開發(fā)整治法體系）結合起來，在土地法體系中將土地資源的開發(fā)、利用、保護、管理與海洋資源、礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用、保護、管理結合起來，同時盡可能地考慮與土地資源有關的其他資源立法。在規(guī)劃、設計土地法體系時，應當本著統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點的原則，正確處理理想性與現(xiàn)實性、求全與可行的關系，注意突出直接為國土資源部行政管理提供法律依據(jù)的土地法規(guī)。

　�。ㄋ模�樹立土地法衡平觀，在土地法體系中堅持公法與私法相結合的原則

　　計劃經(jīng)濟時期，政府直接參與經(jīng)濟管理、配置自然資源，包括土地資源在內(nèi)的我國自然資源法律帶有濃厚的行政管理色彩 .在法學界，也一直存在著強調(diào)國家利益而忽視公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權的傾向。體現(xiàn)在立法實踐中，重視國家權力對土地的配置和管理作用，卻忽視市場對土地的配置作用；強調(diào)國家的土地行政管理權，漠視公民、法人和其他組織的土地財產(chǎn)權。從我國現(xiàn)行土地法律規(guī)定分析，大多是關于國家土地管理行政權力的設定和行使，即便是法律規(guī)定了國家、集體所有的土地權屬性質(zhì)，在具體立法上則缺乏關于土地物權及其流通方面細致的法律規(guī)定，這種狀況顯然難以適應我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。

　　解決我國土地法體系的公法與私法的失衡狀況，首先必須認識到市場對于配置土地資源具有不可替代的重要作用，通過完善土地物權制度和規(guī)范土地市場，充分發(fā)揮市場在土地資源配置方面的作用。在立法上，正確處理土地行政管理法規(guī)（即土地公法、土地行政法）與土地民事法規(guī)（即土地私法、土地物權法、土地民商法）的關系，從公法和私法兩個方面健全我國土地法體系。當前，要解決耕地保護、土地資源的可持續(xù)利用等一些重大的問題，除了必須依靠政府行政權力的行使和行政管理活動外，還可以通過合理地構建土地物權及其流通的私法關系，調(diào)動廣大開發(fā)利用土地資源的單位和個人的積極性。因此，科學、有效的土地法體系既要包括大量土地行政管理法規(guī)，也要大量土地物權法律規(guī)范、土地市場行為法律規(guī)范。

　　四、完善我國土地法體系的建議

　　為了加強對土地關系的全面調(diào)整，促進土地的可持續(xù)開發(fā)利用和有效保護，必須根據(jù)我國國情和土地工作的需要，有計劃、有步驟地建立、健全適合我國國情的土地法體系。根據(jù)上述基本指導思想，完善我國的土地法體系應該加強如下幾個方面的立法：

　　（一）進一步完善憲法有關土地的規(guī)定

　　1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過的《憲法修正案》中，刪去了禁止“土地出租”的規(guī)定，在《憲法》第10條中增加了“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”的條款。目前，我國《憲法》對土地資源產(chǎn)權、土地交易、土地市場和土地保護的規(guī)定不夠明確，特別是有關集體土地所有權、個人房地產(chǎn)權、耕地保護和土地資源可持續(xù)利用的內(nèi)容還相當薄弱。一些涉及土地的重大問題，如土地資源產(chǎn)權、土地交易、土地市場、土地稅收、個人房地產(chǎn)權、耕地保護和土地資源可持續(xù)利用等，應該在憲法中加以明確規(guī)定。只有對上述問題有了切實的憲法保障，才能促進我國土地工作、土地資源產(chǎn)權和土地市場的可持續(xù)發(fā)展。

　　（二）制定《土地法》或《土地法典》

　　我國在1998年修訂的《土地管理法》中，增加了一些關于土地財產(chǎn)法律關系的內(nèi)容。例如，從法律上規(guī)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權受法律保護，并且明確承包經(jīng)營期限為30年。但是，究其實質(zhì)，我國現(xiàn)行的《土地管理法》仍然屬于以調(diào)整土地行政管理關系特征的公法范疇，它強調(diào)的是國家的宏觀調(diào)控和政府行政主管部門的監(jiān)督管理，而忽視平等主體之間的土地民事法律關系的調(diào)整，缺乏對公民和法人土地財產(chǎn)權利保護。就此而言，現(xiàn)行《土地管理法》難以成為真正意義上的我國土地基本法。

　　因此，應當積極創(chuàng)造條件制定我國的《土地法》或《土地法典》，全面調(diào)整各種國土資源開發(fā)整治活動，作為加強國土開發(fā)整治工作的組織、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督的綜合性基本法。該法應該將憲法有關土地的條文進一步具體化，全面規(guī)定如下內(nèi)容：土地法的目的、任務、原則和適用范圍；土地資源權（包括土地所有權與使用權）；土地市場與土地流通規(guī)范；對公民和法人財產(chǎn)權利的保護土地工作、國土資源開發(fā)整治工作的管理體制和管理機構；土地規(guī)劃、標準、測量、分類和分級，包括土地規(guī)劃制度或國土資源開發(fā)整治規(guī)劃制度、土地利用規(guī)劃制度等重要制度；土地登記、征用、出租、轉讓、買賣和經(jīng)營；土地稅收和土地費用；開發(fā)、利用、保護、整治、管理國土資源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保護；工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、建設用地等各種用地的利用和管理；國土資源工作的協(xié)調(diào)和國土資源糾紛的處理；違反土地法的法律責任。

　　長期以來，我國對于土地資源實行的是行政授權、無償、無期限使用、不得流轉的制度，這種制度不能發(fā)揮市場配置資源的作用，是造成我國土地資源利用效率低下、浪費嚴重的重要原因。土地資源權屬是我國土地法的基礎，是有關土地資源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心內(nèi)容在于土地資源的所有權、使用權和其它專項權益的歸屬。我國的土地上權利群尚處于發(fā)展完善的過程中，物權立法必須對它們加以整理 .從現(xiàn)行的《民法通則》（1986年）來看，已經(jīng)不能滿足我國土地市場發(fā)展和可持續(xù)開發(fā)利用土地資源的需要。由于我國實行的是物權法定主義，因此，在修改《民法通則》或制定《物權法》時，通過重塑我國的土地權屬關系，建立符合我國國情的土地資源有償使用制度，是值得關注和研究的一個重要問題。在修改《民法通則》或制定《物權法》時，應當加強對土地關系的民法調(diào)整，將各種土地資源權納入物權系列，使土地所有權成為名符其實的土地所有權，使土地所有權的主體成為真正的、有自主權和自由處分權的主體，使土地資源成為平等的土地市場主體可以按照市場法則和規(guī)律支配的東西。

　�。ㄋ模┙∪�直接調(diào)整土地關系的法規(guī)

　　土地法的調(diào)整范圍很寬，它涉及其他各種環(huán)境要素和自然資源，當務之急是首先健全直接調(diào)整土地關系的法規(guī)系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要由如下幾個方面組成：

　　1.土地行政管理法規(guī)

　　這里的土地行政管理法規(guī)是指國家環(huán)境行政管理機關負責執(zhí)法的法規(guī)，如土地管理法，土地規(guī)劃法，土地開發(fā)利用法，建設用地法，土地調(diào)查、統(tǒng)計法，耕地保護法，荒地法，土地資源權屬轉讓和糾紛處理法，土地稅（使用稅、耕地占用稅等）法，房地產(chǎn)法，房產(chǎn)權屬轉讓和糾紛處理法，房地產(chǎn)開發(fā)利用法，房地產(chǎn)稅收法等。具體內(nèi)容如下：

　　——修改完善《土地管理法》，作為土地管理法規(guī)中的基干法。

　　——健全土地資源權屬法規(guī)。土地資源權屬是我國土地資源法的基礎，是有關土地資源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心內(nèi)容在于土地資源的所有權、使用權和其它專項權益的歸屬。土地資源權屬法規(guī)包括有關土地資源的所有權、使用權和其他專項權益的法規(guī)。土地資源權屬法規(guī)包括有關土地權調(diào)查、確立、鑒證、登記、變更、發(fā)證、公告等法規(guī)。

　　——健全土地資源宏觀調(diào)控的法規(guī)，如國土規(guī)劃法、土地利用總體規(guī)劃法規(guī)、建設用地總量控制法規(guī)、土地標準法規(guī)等。

　　——健全調(diào)整地籍關系的法規(guī)，如土地（房地產(chǎn)）調(diào)查、歸檔、信息匯集、登記、發(fā)證、統(tǒng)計、分級定等、評估、評價等法規(guī)。例如，土地資源調(diào)查與檔案法規(guī)。土地資源調(diào)查與檔案，是指一定的國家機關對一定區(qū)域內(nèi)土地資源的自然狀況、經(jīng)濟狀況、社會狀況進行調(diào)查，并把調(diào)查結果按照一定的標準分門別類建立檔案，其目的在于使管理機關能準確掌握有關土地資源的現(xiàn)狀及發(fā)展動態(tài)，以便在此基礎上進行科學的分析和論證，為國家對土地資源的宏觀調(diào)控與規(guī)制提供決策依據(jù)，并以此為起點，展開土地資源利用總體規(guī)劃編制、土地資源登記以及土地資源的開發(fā)保護等工作。

　　——健全開發(fā)、利用土地資源的法規(guī)，如土地開發(fā)利用法，城市建設用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地管理法，未利用土地開發(fā)利用法規(guī)，出讓國有土地使用權審批管理法，中外合資、合營、合作企業(yè)和外資獨資企業(yè)用地法，建設用地定額管理法，臨時用地管理法，開墾荒地法，農(nóng)業(yè)用地和土地承包法規(guī)，各種特定土地資源開發(fā)利用法規(guī)（如交通用地、管線用地、軍事用地、涉外用地）等。

　　——健全土地流轉關系和土地市場管理的法規(guī)，如土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、贈與、繼承方面的法規(guī)，房地產(chǎn)市場管理法規(guī)，土地使用權出讓、轉讓市場管理法規(guī)等。

　　——健全土地稅費關系的法規(guī)，土地稅（使用稅、耕地占用稅等）法，土地增值稅法規(guī)，房地產(chǎn)稅收法，耕地開墾費法規(guī)，土地使用權出讓法規(guī)等。

　　——健全土地監(jiān)測、監(jiān)督、監(jiān)察關系的法規(guī)，如土地狀況監(jiān)測法規(guī)、土地執(zhí)法監(jiān)督法、土地違法案件查處法等。

　　——健全處理土地糾紛的法規(guī)，如土地糾紛仲裁法規(guī)、土地資源權屬爭議處理法規(guī)、土地行政復議法規(guī)等。

　　——健全土地執(zhí)法的法規(guī)，如有關土地行政檢查、行政處罰、行政處分、行政獎勵、行政強制、行政許可等法規(guī)。

　　2.土地保護法規(guī)

　　這里的土地保護法規(guī)是指直接防治土地污染、破壞的環(huán)境資源保護法規(guī)，如防治土壤污染、土地退化（包括鹽堿化、潛育化和沙漠化等）、水土流失、地質(zhì)災害和地面沉降，保護土地（壤）、耕地、基本農(nóng)田、草地、濕地（包括海岸帶）、沼澤，以及土地復墾等方面的法規(guī)。

　　3.區(qū)域開發(fā)整治法規(guī)

　　區(qū)域開發(fā)整治法規(guī)，是調(diào)整有關區(qū)域土地資源開發(fā)整治的社會關系的法律規(guī)范的總稱；包括對行政區(qū)、經(jīng)濟區(qū)、自然區(qū)、跨行政區(qū)的流域進行國土開發(fā)整治的各種法規(guī)。進入二十世紀八十年代以來，我國逐步加強對城鄉(xiāng)建設和區(qū)域開發(fā)整治的法律調(diào)整，至今已呈現(xiàn)出形成城鄉(xiāng)建設法或區(qū)域開發(fā)整治法系統(tǒng)的趨勢。該法規(guī)系統(tǒng)過去大都是以國家計委、城鄉(xiāng)建設行政主管部門為主起草或提出法規(guī)草稿的法規(guī)，如《國務院批轉國家建委關于開展國土整治工作報告的通知》（1981年10月）、《城市規(guī)劃法》（1989年12月）、《村鎮(zhèn)建設管理暫行規(guī)定》（1985年10月）、《國務院關于加強城市建設工作的通知》（1987年5月）、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（1992年5月）、《城市綠化條例》（1992年5月）、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》（1993年5月）、《防洪法》（1997年8月）、《防震減災法》（1997年12月）等。但是，這方面的法規(guī)還需進一步加強。

　　今后應該制定和逐步改善如下區(qū)域開發(fā)整治法規(guī)：國土資源開發(fā)整治法，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)法；城市（包括鎮(zhèn)）規(guī)劃法，城市建設法，城市綜合整治法，城市住房建設管理條例，城市公共設施建設管理條例，城市道路建設管理條例，某個城市（如北京、上海等）的管理條例；農(nóng)村（包括村莊和集鎮(zhèn)）規(guī)劃法，農(nóng)村建設法，農(nóng)村綜合整治法，鄉(xiāng)村振興法，農(nóng)村住房建設管理條例，農(nóng)村公共設施建設管理條例，農(nóng)村道路建設管理條例；經(jīng)濟落后地區(qū)（如老、少、邊、窮地區(qū)）開發(fā)整治法，經(jīng)濟落后地區(qū)工業(yè)促進法，經(jīng)濟落后地區(qū)振興法，經(jīng)濟落后地區(qū)規(guī)劃法，經(jīng)濟落后地區(qū)道路建設法；某個大區(qū)域（如珠江三角洲、閩南三角洲、長江三角洲、遼東半島、膠東半島、京津唐地區(qū)等）的規(guī)劃建設條例，工業(yè)區(qū)、能源基地和礦區(qū)建設管理條例，海島開發(fā)建設法；防洪（汛）法，防旱法，防地震法，防病蟲害法，防治地面塌陷、滑坡、泥石流條例，防治風、砂、冰、霜、霧害條例，防治火山爆發(fā)、海嘯條例等。

　�。ㄎ澹╅g接調(diào)整土地關系的法規(guī)

　　由于許多環(huán)境要素與自然資源都與土地有關，間接調(diào)整土地關系的法規(guī)很多，應該通過統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)，逐步健全間接調(diào)整土地關系的法規(guī)系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要由如下幾個方面組成：

　　1.防治與土地有關的其他環(huán)境資源的污染與破壞的環(huán)境保護法規(guī)

　　許多防治其他環(huán)境資源污染、破壞的法規(guī)，其目的主要是防止對其他環(huán)境資源的污染與破壞，即直接調(diào)其他環(huán)境資源污染、破壞方面的社會關系。由于土地是最重要的環(huán)境要素和自然資源，其他環(huán)境要素和自然資源的污染、破壞都與土地有關，如對水的污染也會污染到水域的底土，對森林的污染也會污染林地。因此，防治其他環(huán)境資源污染和破壞的法規(guī)實際上大都是防治土地資源污染和破壞的法規(guī)，即這些法規(guī)大都是保護土地資源的法規(guī)，或者說是間接調(diào)整土地關系的法規(guī)。目前我國已初步形成以《環(huán)境保護法》（1989年12月）為基干的防治環(huán)境資源污染破壞法系統(tǒng)。這方面的法規(guī)有：

　　——防治其他環(huán)境資源污染的法規(guī)，如防治固體廢物污染、放射性污染、有毒化學品污染、農(nóng)藥化肥污染、陸地水污染、海洋污染、熱污染等法規(guī)。

　　——防治其他環(huán)境資源破壞（或非污染性損害、生態(tài)破壞）的法規(guī)，如防止濫開發(fā)（濫捕、濫采、濫挖等）水、海洋、森林、草原、礦產(chǎn)、野生動植物資源等法規(guī)。

　　——防止濫開發(fā)地域、區(qū)域和流域的區(qū)域性法規(guī)，如保護城市環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境、勞動環(huán)境、風景名勝區(qū)（包括人文遺跡和自然遺跡）、對外開放地區(qū)環(huán)境等法規(guī)。

　　2.開發(fā)、利用各種依附于土地的其他自然資源的法規(guī)

　　許多開發(fā)、利用其他自然資源的法規(guī)，其目的主要是開發(fā)利用其他自然資源，即直接調(diào)整其他自然資源關系。由于這些資源都依附于土地或位于土地之上、之中，因而開發(fā)、利用這些資源的法規(guī)都對土地產(chǎn)生某種影響。所以這些自然資源法規(guī)都間接調(diào)整土地關系。這方面的法規(guī)有：

　　——開發(fā)、利用水資源的法規(guī)。如水資源規(guī)劃法，水資源開發(fā)利用法，水資源調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計條例，湖泊和水庫管理法，長江、黃河等江河管理法，航道和碼頭管理法，地下水管理法，水利工程管理法，城市用水管理條例，農(nóng)村用水管理條例，灌區(qū)用水管理條例，用水許可證條例，水資源稅、費條例（如水資源使用費、水資源稅等），節(jié)水條例等。目前我國已初步形成以《水法》（1988年1月）為基干的水資源法系統(tǒng)。

　　——開發(fā)、利用生物資源的法規(guī)。如森林法，綠化法，林業(yè)法，草原法，畜牧業(yè)法或者放牧法，野生動植物法，狩獵法，水生生物法，漁業(yè)法，生物產(chǎn)品（包括林產(chǎn)品、水產(chǎn)品、獵物、野味品等）管理條例，生物（包括森林、草原、野生動物、野生植物和水生生物）資源調(diào)查、觀測、統(tǒng)計、規(guī)劃條例，森林（草原）權屬轉讓及其糾紛處理法，森林采伐（草原放牧、狩獵、捕魚、采挖野生植物和藥材、采購出售珍貴稀有野生動植物和藥材等）許可證條例，進出口珍貴稀有野生動植物管理條例，森林采伐（草原墾殖、捕魚等）規(guī)程，防治森林（草原、野生動植物、魚類等）病蟲害條例，森林（草原）防火條例，育林費（狩獵費、漁業(yè)資源增殖保護費、野生動植物資源保護管理費等）管理條例，進出口動植物檢疫法，國內(nèi)動植物檢疫條例等。目前我國已初步形成以《森林法》（1984年9月，1998年4月修訂）、《草原法》（1985年6月）、《漁業(yè)法》（1986年1月）、《野生動物保護法》（1988年11月）、《野生植物保護條例》（1996年9月）為基干的生物資源法系統(tǒng)。

　　——開發(fā)、利用礦產(chǎn)資源法規(guī)。如礦產(chǎn)資源法，礦業(yè)法，礦產(chǎn)資源勘探、調(diào)查、統(tǒng)計、登記條例，礦產(chǎn)資料匯交管理條例，礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理條例，勘查、開采礦產(chǎn)資源許可證條例，礦山（安全）管理法，報礦獎勵條例，礦產(chǎn)資源勘探、開采規(guī)程，某類金屬（如金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、石油、天然氣、煤、黃金、錫等）管理條例等。目前我國已初步形成以《礦產(chǎn)資源法》（1986年3月通過，1996年6月修訂）、《煤炭法》（1996年8月）為基干的礦產(chǎn)資源法系統(tǒng)。

　　——開發(fā)、利用海洋資源法規(guī)。如海洋資源規(guī)劃法，海洋資源調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計法，海洋開發(fā)利用法，海岸帶法，海洋工程管理條例，海洋航運（包括航道、船舶、港口、碼頭）管理條例，開發(fā)利用海洋許可證條例等。

　　——開發(fā)、利用旅游資源法規(guī)。如旅游法，旅游資源開發(fā)利用法，旅游景點建設法，旅游資源規(guī)劃條例，文物管理法，公園法，風景名勝區(qū)管理條例，歷史文化名城管理條例，某個風景名勝區(qū)（如杭州西湖、萬里長城等）管理條例。

　�。�六）其他法律中調(diào)整土地關系的法律條文或法律規(guī)范

　　如經(jīng)濟法、刑法、企業(yè)法、農(nóng)業(yè)法、科技法、能源法、外貿(mào)法、交通法等其他法律部門或法律，應該盡可能地納入有關調(diào)整土地關系的法律條文或法律規(guī)范。