摘要：由于國(guó)家針對(duì)代建制還沒有出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，從而代建制在試點(diǎn)過程中出現(xiàn)了很多問題，這些問題如果不得到很好的厘清將會(huì)影響到代建制發(fā)展。本文就代建制實(shí)踐中出現(xiàn)的若干典型問題進(jìn)行探討并給出合理化建議。

　　關(guān)鍵詞：代建制；項(xiàng)目管理；厘清

　　我國(guó)在非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目管理體制中，一直存在著“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的現(xiàn)象，政府在項(xiàng)目的實(shí)施過程中缺乏很好的過程控制。在這種政府投資管理體制下，便出現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目投資失控、建設(shè)周期和質(zhì)量難以保證、政府投資效益難以按預(yù)期有效發(fā)揮、甚至孳生腐敗的問題。為了改變這種現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院2004年頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，要求對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。應(yīng)當(dāng)說，這是在國(guó)家相關(guān)法規(guī)文件中第一次明確提出代建制這一概念，也是對(duì)代建制這種政府投資項(xiàng)目建設(shè)形式的一種認(rèn)可。

　　代建制是使用具有更專業(yè)、更先進(jìn)項(xiàng)目管理技術(shù)、管理手段和管理思想的項(xiàng)目管理企業(yè)代替政府龐大的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，政府不用介入具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而提高政府投資工程的建設(shè)管理效率和投資效益，實(shí)現(xiàn)投資、質(zhì)量和進(jìn)度的有效控制。從廈門1993代建制試點(diǎn)至今，各地都進(jìn)行了許多有益的探索，但由于國(guó)家尚未頒布相應(yīng)的管理辦法，在代建項(xiàng)目實(shí)施過程中面臨的一些問題還沒有明確的法律依據(jù)，各地在實(shí)踐探索中對(duì)代建制的理解不同，對(duì)政府投資項(xiàng)目管理體制改革目的缺乏深入的認(rèn)識(shí)，從而在代建制的做法及操作上出現(xiàn)了一些困難，因此必須就下面幾個(gè)問題加以厘清。

　　一、代建制的法律地位

　　我國(guó)目前尚無適應(yīng)于項(xiàng)目代建制的法律、法規(guī)及操作細(xì)則。由于法律法規(guī)沒有對(duì)代建人授予相應(yīng)的法律地位，代建合同的主體和主體之間的關(guān)系不清晰，代建人在履行代建職能時(shí)，難以正確地把握工作的范疇和職責(zé)。代建人在國(guó)家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位，因此，客觀上無法得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門的認(rèn)可，實(shí)際操作過程中遇到很多困難，如施工驗(yàn)收相關(guān)表格上就沒有代建單位簽署意見的欄目。雖然各方面已經(jīng)給予了一些變通和處理方式，但實(shí)際上仍必須是建設(shè)方（有時(shí)為使用方）出面進(jìn)行各項(xiàng)手續(xù)辦理，導(dǎo)致代建工作效率低下。因此現(xiàn)階段應(yīng)盡快出臺(tái)代建人在國(guó)家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方（有時(shí)為使用方）的法律文件，明確代建人在項(xiàng)目等代建期間應(yīng)有的法律地位和其責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)等；同時(shí)應(yīng)該賦予其相應(yīng)的權(quán)力，以使代建人全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，更好的發(fā)揮其作用，達(dá)到我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目推行“代建制”的目的。

　　二、代建人的定位

　　代建人是被委托人還是承包人這個(gè)問題必須加以明確，這涉及到代建各方責(zé)權(quán)利的劃分。在民法中，“代理”是指代理人在代理范圍內(nèi)，以被代理人的名義或自己的名義獨(dú)立與第三人進(jìn)行民事行為，由此產(chǎn)生的法律效果直接或間接歸屬被代理人的法律制。民法所解釋的代理的特征之一是：代理所產(chǎn)生的法律效果是由委托方承擔(dān)的。而在代建制中，代建人接受業(yè)主即投資方的委托，承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目全過程的管理工作，在此過程中產(chǎn)生的民事責(zé)任是由代建方承擔(dān)的，這與民法中規(guī)定的代理的含義相違背，因此有人認(rèn)為“代”解釋為“代理”是不合理的，代建人是以承包人的身份出現(xiàn)在代建活動(dòng)中。

　　被委托人和承包人完全是兩個(gè)概念，代建是基于委托代理理論發(fā)展而來的，但由于一方面代建制度的相關(guān)規(guī)定現(xiàn)在基本由計(jì)劃投資部門即發(fā)改委為主在推動(dòng)，另一方面項(xiàng)目管理和監(jiān)理又是由建設(shè)行政主管部門在推動(dòng)，造成代建制向項(xiàng)目管理靠攏時(shí)出現(xiàn)實(shí)際的操作困難。盡管代建機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目法人的制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定矛盾，但是代建制還是應(yīng)該屬于委托代理范疇的。原因如下：代建制是一種管理模式。具體說來就是由誰來管理工程。針對(duì)具體的代建合同而言，業(yè)主將工程項(xiàng)目管理工作委托給代建單位，代建單位完成委托任務(wù)，并得到相應(yīng)的報(bào)酬，這是比較完整意義上的委托代理；對(duì)代建制是否屬于委托代理關(guān)系的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于：代建人在工程建設(shè)過程中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。委托代理的特征之一是代理人在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立工作并且不承擔(dān)由此產(chǎn)生的后果。而現(xiàn)在為了保證投資效果，對(duì)代建人責(zé)任賠償有具體的規(guī)定：如果代建人在建設(shè)過程中擅自變更建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，致使工程延長(zhǎng)、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從代建人的銀行履約保函中補(bǔ)償；履約保函金額不足的，相應(yīng)扣減項(xiàng)目代建管理費(fèi)；項(xiàng)目代建管理費(fèi)不足的，由建設(shè)實(shí)施單位用自有資金支付。但是按照委托代理理論，在委托人缺乏監(jiān)督或委托人無力監(jiān)督的情況下，代理人都可能發(fā)生追求自身利益而背離委托人利益的行為，引發(fā)委托代理問題。為了取得代理效果，都將面臨一個(gè)共同的難題，即解決非對(duì)稱信息下的代理人激勵(lì)問題和制約問題。結(jié)合工程的特點(diǎn)和慣例，可將代建人的風(fēng)險(xiǎn)問題看作是對(duì)委托代理問題的解決手段。或者可將代建人風(fēng)險(xiǎn)問題看作是代建人的違約處理。就代建合同本身的風(fēng)險(xiǎn)而言，代建制還是可以看作是委托代理范疇的。

　　三、代建制企業(yè)資質(zhì)及與其他咨詢機(jī)構(gòu)的關(guān)系

　　目前“代建制”處于起步階段，設(shè)立專門的代建資質(zhì)的條件還不成熟，國(guó)家目前還沒有相對(duì)統(tǒng)一的“代建制”管理辦法，部分省、市在出臺(tái)有關(guān)暫行規(guī)定或管理辦法。現(xiàn)階段的代建企業(yè)由下面三種單位轉(zhuǎn)化而來：一是由原來政府部門負(fù)責(zé)基本建設(shè)的人員組建而成，并在各自系統(tǒng)開展代建業(yè)務(wù)；二是由投資咨詢、造價(jià)咨詢、建設(shè)監(jiān)理、招標(biāo)代理等咨詢單位拓展業(yè)務(wù)來從事代建業(yè)務(wù)；三是由具有總承包資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)和施工單位轉(zhuǎn)變而來。

　　從試點(diǎn)情況看對(duì)應(yīng)代建開展業(yè)務(wù)也主要有這么三種情況：全過程代建、建設(shè)期代建和分工代建。全過程代建采用的是項(xiàng)目法人責(zé)任制。先有法人，再有項(xiàng)目，由法人對(duì)項(xiàng)目的籌劃、籌資、人事任免、招標(biāo)定標(biāo)、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、債務(wù)償還實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。一般認(rèn)為項(xiàng)目在全過程代建中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系明確，有較強(qiáng)的約束機(jī)制，有利于保證項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，有利于對(duì)投資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)統(tǒng)一管理，是真正理論意義上的代建制形式。建設(shè)期代建和分工代建是因?yàn)轫?xiàng)目公司一般總是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的某一個(gè)方面具有優(yōu)勢(shì)，因此一些項(xiàng)目采用分包的形式，以充分發(fā)揮各個(gè)代建企業(yè)本身的優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目組織管理的復(fù)雜性，降低工程建設(shè)成本。

　　針對(duì)代建企業(yè)的組建和代建業(yè)務(wù)開展的現(xiàn)狀，建議代建業(yè)務(wù)應(yīng)市場(chǎng)化，政府推出代建市場(chǎng)，這樣利于政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，避免貪污腐敗的發(fā)生；建議代建服務(wù)范圍應(yīng)選擇建設(shè)項(xiàng)目全過程代建。應(yīng)由建設(shè)行政主管部門盡快根據(jù)是否具有建設(shè)項(xiàng)目全過程管理的能力或業(yè)績(jī)、注冊(cè)資本金、技術(shù)力量制定代建制企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。通過資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，避免現(xiàn)在不具備全過程管理?xiàng)l件的招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、建設(shè)監(jiān)理等企業(yè)搖身一變成為代建企業(yè)，這樣做不僅達(dá)不到推行代建制的初衷，還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。

　　四、建費(fèi)用及代建招投標(biāo)

　　按照《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》（財(cái)建［2004］300號(hào)）中規(guī)定：建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位和政府設(shè)立（或授權(quán)）產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費(fèi)按不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定；政府招標(biāo)產(chǎn)生的項(xiàng)目代建單位，其代建管理費(fèi)標(biāo)底由同級(jí)財(cái)政部門比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制。很多地方建設(shè)單位管理費(fèi)還要在建設(shè)單位和代建單位之間分配，按現(xiàn)在建設(shè)單位管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行（相當(dāng)于總投資的0.8～1.8%）計(jì)算，代建單位取得的代建費(fèi)用在總投資的1％左右與監(jiān)理取費(fèi)相當(dāng).代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低同時(shí)，按《非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目代建制管理暫行辦法》的要求代建企業(yè)還要提供總額度為工程概算投資的3～10%履約擔(dān)保，這種投資收益與投資風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任不對(duì)稱，嚴(yán)重挫傷了代建人的積極性，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建。

　　如果代建制準(zhǔn)入門檻過低，在采取招標(biāo)形式選擇代建單位時(shí)，必然又會(huì)導(dǎo)致代建費(fèi)用的惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而步上建設(shè)監(jiān)理制度的老路。建議盡快制定代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并在招投標(biāo)時(shí)不以代建費(fèi)為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以代建單位的類似業(yè)績(jī)和信譽(yù)、項(xiàng)目經(jīng)理、擬投入的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的人員組成（團(tuán)隊(duì)）、財(cái)務(wù)能力、代建方案等各種綜合因素評(píng)標(biāo)。

　　代建制推行至今，盡管各地在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多偏差和問題，但只要在實(shí)際操作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷采取對(duì)策進(jìn)行規(guī)范和完善，同時(shí)相關(guān)主管部門能夠與時(shí)俱進(jìn)地制訂相應(yīng)的法規(guī)加以引導(dǎo)、統(tǒng)一，深信代建制一定會(huì)在非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理中起到預(yù)期的作用。

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