摘要：城市經(jīng)理制作為美國市政體制的主要形式之一，在美國城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中起到了重要作用。它雖然形成較晚，但發(fā)展異常迅速，其所倡導(dǎo)和實(shí)踐的專業(yè)化、科學(xué)化城市管理理念受到越來越多美國地方政府的推崇。文章通過對(duì)城市經(jīng)理制進(jìn)行研究，揭示其形成過程和機(jī)制，從而為改革我國市政管理模式提供借鑒。

　　關(guān)鍵詞：美國城市經(jīng)理；中國市政管理；啟發(fā)

　　美國城市經(jīng)理制確立于19世紀(jì)末20世紀(jì)初市政改革時(shí)期，它將市政管理和企業(yè)模式有機(jī)融合，體現(xiàn)了廣泛的適應(yīng)能力，被越來越多的城市所采納。城市經(jīng)理制，即美國的市議會(huì)——市政經(jīng)理模式，它將城市政府看作一個(gè)公司機(jī)構(gòu)，在行政理念、行政組織等方面進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，政府借鑒企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將質(zhì)量、服務(wù)、顧客、效益等概念融入城市管理，破除行政本位的傳統(tǒng)行政觀念，由對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公眾負(fù)責(zé)。市議會(huì)相當(dāng)于公司的董事會(huì)，由全體市民選舉產(chǎn)生，市長(zhǎng)是議會(huì)中的一員，作為議會(huì)的代表相當(dāng)于董事長(zhǎng)；市政經(jīng)理由議會(huì)進(jìn)行推選且必須是有城市管理能力的專業(yè)人才，議會(huì)、市長(zhǎng)和市政經(jīng)理各司其職，議會(huì)負(fù)責(zé)立法和政策的制定，市政經(jīng)理負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，而市長(zhǎng)則作為城市的代表進(jìn)行禮儀和外交方面的事務(wù)。

　　一、美國城市經(jīng)理制的確立和發(fā)展

　　城市經(jīng)理制是美國歷時(shí)近40年市政機(jī)構(gòu)改革的最主要成就，它的確立和發(fā)展有其深刻的歷史和時(shí)代背景，順應(yīng)了美國城市化進(jìn)程的客觀需要，對(duì)其進(jìn)行深入剖析，有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

　　（一）美國城市經(jīng)理制的確立

　　19世紀(jì)末20世紀(jì)初的市政體制改革倡導(dǎo)市政體制企業(yè)化，城市經(jīng)理制的產(chǎn)生和確立是這次運(yùn)動(dòng)的一大成就。當(dāng)時(shí)的美國正由農(nóng)業(yè)國進(jìn)入工業(yè)國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向城市，由此帶來了住房、衛(wèi)生、交通、治安、公共設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)等一系列問題，對(duì)市政管理提出了尖銳的挑戰(zhàn)，而美國政府由于體制不當(dāng)而無力應(yīng)付，“弱市長(zhǎng)型”市長(zhǎng)暨議會(huì)制是當(dāng)時(shí)政府組織處于癱瘓狀態(tài)的原因，在該模式中市議會(huì)既是立法組織又是行政組織，各部門相互獨(dú)立且不受市長(zhǎng)的管轄，導(dǎo)致很多機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)限不清，難以統(tǒng)一行動(dòng)解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)問題。一些職業(yè)政客利用黨派勢(shì)力乘虛而入，把控州、市兩級(jí)立法部門，架空城市政府和市長(zhǎng)，市政管理非�；靵y，呈現(xiàn)了所謂的“無形政府”時(shí)期。工業(yè)化過程中成長(zhǎng)起來的新興中產(chǎn)階級(jí)意識(shí)到了美國社會(huì)面臨的緊迫問題，相繼發(fā)起了抵制職業(yè)政客的市政改革運(yùn)動(dòng)，他們擁有對(duì)企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，主張利用有才干的企業(yè)家按照企業(yè)化的運(yùn)行模式進(jìn)行市政管理，以提高政府的效率和效能，并認(rèn)為必須加強(qiáng)城市行政部門尤其是市長(zhǎng)的權(quán)力，實(shí)行“強(qiáng)市長(zhǎng)型”市長(zhǎng)暨議會(huì)制。“強(qiáng)市長(zhǎng)型”市長(zhǎng)暨議會(huì)制的行政權(quán)力主要集中在市長(zhǎng)手中，市長(zhǎng)是唯一由民選產(chǎn)生的行政官員，有權(quán)任命和撤換政府各部門首長(zhǎng)，而勿需征得議會(huì)的同意，議會(huì)處于次要地位，市長(zhǎng)擁有否決議會(huì)議案的權(quán)力。通過這樣的市政體制模式，改革者們認(rèn)為可以有效地遏制職業(yè)政客通過市議會(huì)干預(yù)市政。之后為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，在“強(qiáng)市長(zhǎng)型”市長(zhǎng)暨議會(huì)制的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了城市委員會(huì)制，即通過任命幾位有能力的企業(yè)家組成一個(gè)委員會(huì)來負(fù)責(zé)城市管理，該委員會(huì)集立法與行政為一體，委員會(huì)里所有成員地位平等，這一模式運(yùn)行曾一度改善了城市管理的面貌，但其逐漸暴露的體制弱點(diǎn)無法適應(yīng)城市化發(fā)展后市政管理的需要，城市問題龐雜多端，需要有管理專業(yè)知識(shí)的人才進(jìn)行管理，但許多符合要求的特長(zhǎng)專家不愿參與官場(chǎng)政界的斗爭(zhēng)而拒絕出任，此外該體制委員地位平等，缺乏分權(quán)和相互制衡，容易發(fā)生腐化攬權(quán)的現(xiàn)象。因此改革者們不得不繼續(xù)探索新的方案，一種類似企業(yè)經(jīng)理制的新穎體制雛形應(yīng)運(yùn)而生，即由議會(huì)設(shè)立“總經(jīng)理”職位，負(fù)責(zé)行政管理部門工作，它彌補(bǔ)了城市委員會(huì)制的不足，以其出色的效率贏得了社會(huì)尤其是學(xué)術(shù)界的廣泛贊譽(yù)，著名改革理論家理查德·蔡爾茲立即對(duì)其加以研究整理，總結(jié)了一套較系統(tǒng)而完整的城市經(jīng)理制理論，由此城市經(jīng)理制確立。

　　從弱市長(zhǎng)制-強(qiáng)市長(zhǎng)制-城市委員會(huì)制-城市經(jīng)理制的形成過程可以知道，城市經(jīng)理制并非一蹴而就，而是借鑒了最初市政改革運(yùn)動(dòng)中改革者們提出的政府企業(yè)化運(yùn)行模式，從城市委員會(huì)制過渡而來。城市經(jīng)理制更充分地體現(xiàn)了企業(yè)化管理原則，在實(shí)踐中充滿了生機(jī)與活力，是市政管理企業(yè)化、科學(xué)化思想的升華，在城市管理方面消除了政治化的行政“腐敗”現(xiàn)象，用一種嶄新的企業(yè)化“效率”方式取而代之。當(dāng)然，隨著城市問題的日趨復(fù)雜，城市經(jīng)理制也必須不斷地進(jìn)行調(diào)整，世界大戰(zhàn)后美國的改革運(yùn)動(dòng)將城市經(jīng)理制的發(fā)展推向了高潮。

　　（二）美國城市經(jīng)理制的發(fā)展

　　第一次世界大戰(zhàn)后的美國，大型企業(yè)、公司為主要經(jīng)營(yíng)管理形式的壟斷資本占據(jù)了主導(dǎo)地位，使得以“泰勒制”聞名的企業(yè)科學(xué)化管理思想流行一時(shí)。公共行政領(lǐng)域深受社會(huì)大環(huán)境的影響，迫切需要引入企業(yè)管理模式來提高行政效率、降低行政成本。城市經(jīng)理制面對(duì)時(shí)代變革產(chǎn)生的新要求不斷修整和完善，第二次世界大戰(zhàn)后，美國城市發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢(shì)，在企業(yè)模式的啟發(fā)下，城市當(dāng)局通過將政府和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來，賦予政府機(jī)構(gòu)活力和創(chuàng)新，并取得了以下幾個(gè)方面的進(jìn)展：

　　1、在市政服務(wù)和市政工程方面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。城市經(jīng)理制倡導(dǎo)企業(yè)化運(yùn)行模式進(jìn)行城市管理，許多地方政府在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上做了有益的嘗試。1978年，美國菲尼克斯市試圖對(duì)一些市政工程實(shí)行公開招標(biāo)，公私部門可以在平等的條件下一起參與競(jìng)標(biāo)，政府要想在競(jìng)標(biāo)中獲勝，就必須思考如何提高質(zhì)量管理，勞動(dòng)管理和成本核算，改進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式，提升競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。該次嘗試最明顯的效果就是提高了效率，促進(jìn)城市管理部門在競(jìng)爭(zhēng)中審視自我，做出革新以滿足市民的需要。

　　2、市議會(huì)的決策過程中加大公眾的參與力度。城市經(jīng)理制滿足了“小政府”的政治傳統(tǒng)，保證了行政權(quán)力的集中和行政管理的專業(yè)化和科學(xué)化，政府的決策制定相當(dāng)重視公眾的支持和參與。政府允許公眾進(jìn)入會(huì)場(chǎng)旁聽市議會(huì)會(huì)議，遇到涉及市民切身利益的重大問題，及時(shí)召開市民專門會(huì)議討論征求公眾意見，一些政策的制定由市民直接投票決定。為鼓勵(lì)市民積極參與城市管理決策，市政府采取各種方式使市民了解政府的工作，通過舉辦培訓(xùn)課程，由城市經(jīng)理定期介紹其工作職責(zé)和當(dāng)前實(shí)施的重大市政項(xiàng)目，提高市民關(guān)注城市建設(shè)、參與城市管理的能力和積極性。

　　3、改革市政府人事及工資管理制度。城市政府意識(shí)到在市政管理方面采納企業(yè)家模式，才能不斷提高效率。在城市經(jīng)理制中，市長(zhǎng)和市議員作為民選官員，只拿工資補(bǔ)貼，不拿全工資，其工資待遇通過市民投票表決來確定，對(duì)于市政經(jīng)理以及政府部門的每一位職員，制定明確的崗位要求、薪酬待遇和應(yīng)享受的福利標(biāo)準(zhǔn)，這樣使分工明確，又能保證相對(duì)公平。同時(shí)鼓勵(lì)職員參與政府決策，獎(jiǎng)勵(lì)那些對(duì)政府決策有貢獻(xiàn)的人員，提高職員對(duì)政府工作環(huán)境的滿意度，人事部門在新職員甄選上有一套完整的操作規(guī)范，一旦聘用就會(huì)盡快組織培訓(xùn)，將市政文化的價(jià)值觀和為民服務(wù)的理念深入到新職員的理念之中，進(jìn)而為城市管理加大人才支撐。

　　城市經(jīng)理制借鑒了企業(yè)化的思想，經(jīng)歷多次的改革和創(chuàng)新，已被時(shí)代證實(shí)是一種有活力、有效率的政府城市管理體制。政府和企業(yè)雖然是兩種不同的機(jī)構(gòu)，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有許多相似之處，如果能夠找到兩者的最佳契合點(diǎn)，充分發(fā)揮兩者結(jié)合的優(yōu)勢(shì)和效益，將會(huì)為城市管理工作帶來巨大幫助，這也恰恰是城市經(jīng)理制度一直努力的方向。

　　二、城市經(jīng)理與市長(zhǎng)的關(guān)系研究

　　城市經(jīng)理制政府也存在主要缺陷，那就是缺乏政治領(lǐng)導(dǎo)在體制上的明確安排。城市經(jīng)理作為一個(gè)政治中立的城市管理專家，不參與政治，城市經(jīng)理相當(dāng)于企業(yè)總經(jīng)理，由議會(huì)根據(jù)所需人才的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聘任，掌握行政權(quán)力，執(zhí)行議會(huì)制定的方針、政策。而市長(zhǎng)的職位通常在議會(huì)成員中選出，在議會(huì)內(nèi)部成員地位平等，市長(zhǎng)沒有超出其他議員的權(quán)力，所以市長(zhǎng)的職責(zé)主要是作為城市的代表進(jìn)行禮儀和外交方面的事務(wù)。城市經(jīng)理只是一個(gè)行政管理專家，主要負(fù)行政責(zé)任，并非一市的政治領(lǐng)袖，無號(hào)召力，領(lǐng)導(dǎo)困難，這樣就使城市經(jīng)理制中存在一個(gè)政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制缺乏的問題。值得注意的是，城市經(jīng)理制盛行于中小型城市或新興城市，但在大城市由于一直存在種族混雜、收入差別懸殊、歷史遺留問題多等狀況，普遍采用的還是強(qiáng)市長(zhǎng)暨議會(huì)制，強(qiáng)市長(zhǎng)暨議會(huì)制中的市長(zhǎng)由民選產(chǎn)生，具有政治影響力，可以在一定程度上發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)人的作用，建立起一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)中心。那么強(qiáng)市長(zhǎng)制和城市經(jīng)理制究竟如何才能融合呢？

　　由城市經(jīng)理制衍生而來的行政官制度在許多城市的運(yùn)用中既保證了政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，又不妨礙專家治市的原則。行政官制的出現(xiàn)適應(yīng)了強(qiáng)市長(zhǎng)制下加強(qiáng)城市專業(yè)化行政管理的需要，促使在注重政治職能的基礎(chǔ)上提高了行政府管理的效率和效能。在行政官制中，行政官對(duì)市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，通常由市長(zhǎng)任命，行政官的權(quán)力范圍包括：在市長(zhǎng)認(rèn)可下任命除部長(zhǎng)以外其他市政官員；協(xié)調(diào)、監(jiān)督市政各行政部門的工作；向市長(zhǎng)提供有關(guān)市政管理等方面的專業(yè)化、科學(xué)化建議，為市長(zhǎng)的決策提供依據(jù)。行政官是有經(jīng)驗(yàn)、有能力的管理人才，在市長(zhǎng)的委托下處理行政事務(wù)，使市長(zhǎng)擺脫行政管理瑣事的煩惱，專心履行政治領(lǐng)導(dǎo)人和政策制定者的職能，市長(zhǎng)和行政官之間是親密的合作關(guān)系，在決策過程中一起發(fā)揮作用。行政官帶有無黨派、專業(yè)化的特色，是實(shí)行強(qiáng)市長(zhǎng)制的許多美國城市借鑒城市經(jīng)理制的有益成果，也是對(duì)于民主和效率并重的一種調(diào)整。

　　可以說，面對(duì)實(shí)際情況的需要，城市經(jīng)理與市長(zhǎng)之間形成了程度不同的合作管理關(guān)系，而這種合作也是必然的，有利于城市管理向好的方面發(fā)展。

　　三、對(duì)中國城市管理模式的啟發(fā)

　　城市經(jīng)理制采用先進(jìn)的企業(yè)管理理念，利用專家治市，不失為科學(xué)又富有生機(jī)的市政體制，在美國城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中起到了重要的作用。雖然中國與美國的城市狀況不盡相同，但作為一種優(yōu)秀的管理模式，城市經(jīng)理制仍然可以被我們吸收和學(xué)習(xí)，改進(jìn)政府城市管理體制，提高行政效率，建立富有中國特色的管理模式。

　　（一）利用專家治理城市，加快城市管理的科學(xué)化、專業(yè)化進(jìn)程

　　在我國，市長(zhǎng)作為政治領(lǐng)導(dǎo)人往往權(quán)力非常集中，面對(duì)城市管理的多元性和復(fù)雜性，整天疲于奔命、窮于應(yīng)付，造成了效率低、成本高的運(yùn)作弊端。我國的城市政府必須轉(zhuǎn)變思維，市長(zhǎng)要善于分權(quán)，將行政管理權(quán)相對(duì)過渡給受過專門訓(xùn)練、擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家之手，采用專家治市的方法，使城市管理更加的規(guī)范化、科學(xué)化。為了減輕市長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，可以建立行政官辦公室輔助市長(zhǎng)處理城市事務(wù)，行政官必須是城市管理方面的專業(yè)人才，由市長(zhǎng)任命，對(duì)市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，由市長(zhǎng)視行政官的政績(jī)來決定其任免，行政官的主要職責(zé)有：制訂全面的行政規(guī)劃，為政府的政策導(dǎo)向提供依據(jù)；協(xié)調(diào)各市行政部門的工作，及時(shí)聽取民意，做好政府部門和公眾的中間“紐帶”；協(xié)助政府做好決策工作，例如怎樣使用政府財(cái)政收入，是否設(shè)立新的機(jī)構(gòu)、開展新的市政項(xiàng)目，如何調(diào)配市政服務(wù)等；提出市政預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。行政官的設(shè)立有助于將專業(yè)化的價(jià)值觀念和方法融入政治領(lǐng)導(dǎo)之中，加快我國城市建設(shè)的步伐。

　　（二）采用企業(yè)化運(yùn)作模式，為城市管理注入生機(jī)和活力

　　城市經(jīng)理制是成功的企業(yè)管理理念嫁接行政管理領(lǐng)域的有益嘗試，體現(xiàn)了西方改革者們不斷追求創(chuàng)新的精神。管理模式的合理與否，直接關(guān)系到管理的效率，要積極探索適應(yīng)我國國情的現(xiàn)代城市管理新模式，變通性地借鑒企業(yè)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，目標(biāo)管理、質(zhì)量管理、戰(zhàn)略管理等在企業(yè)運(yùn)行中體現(xiàn)了無比的優(yōu)越性，可以根據(jù)城市政府的管理特點(diǎn)加以利用，發(fā)揮各個(gè)管理方法的協(xié)調(diào)性和協(xié)同有序性，促進(jìn)科學(xué)化、系統(tǒng)化框架的建立。同時(shí)城市政府要積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升城市形象，與私營(yíng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織等部門采取多種形式進(jìn)行合作，把市場(chǎng)機(jī)制引入城市建設(shè)，達(dá)到促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。

　　（三）實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度，促進(jìn)城市公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)

　　城市管理要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、專業(yè)化，在人事制度上增設(shè)行政官遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須提高城市公務(wù)員隊(duì)伍的整體專業(yè)化水平，為城市發(fā)展提供有力的人才支撐。我國城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要一支具有行政知識(shí)和行政管理才能的專業(yè)化隊(duì)伍。通過建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)城市公務(wù)員行政工作的實(shí)施情況和實(shí)際執(zhí)行效果進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，可以實(shí)現(xiàn)城市管理效能的最大化，績(jī)效評(píng)價(jià)工作切忌從印象出發(fā)，而應(yīng)盡可能的以量化的數(shù)據(jù)為考核依據(jù)，主要以群眾對(duì)轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員行政工作滿意度為主，并與專業(yè)考核相結(jié)合，這樣可以增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)以及整個(gè)城市管理工作的科學(xué)性和合理性。同時(shí)制定公務(wù)員專業(yè)化水平目標(biāo)責(zé)任書和得分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)完成目標(biāo)的成績(jī)確定先進(jìn)的部門和個(gè)人，這樣可以克服績(jī)效評(píng)價(jià)中的人情關(guān)系，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作科學(xué)化、公平化。

　　（四）讓公眾參與公共決策，推動(dòng)城市管理工作的科學(xué)化發(fā)展

　　美國城市經(jīng)理制強(qiáng)調(diào)納稅人或公眾為政府的上帝，要對(duì)公眾負(fù)責(zé)，公共決策制定必然有公眾的支持和參與。所謂公眾參與的公共決策就是在社會(huì)分層、公眾需求多樣化以及利益團(tuán)體介入的情況下，在城市治理中所采取的一種協(xié)調(diào)對(duì)策，它強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)事關(guān)城市發(fā)展、市民生活等重大社會(huì)公共事務(wù)決策的參與。公眾參與公共決策是現(xiàn)代城市發(fā)展的必然要求，社會(huì)公共事務(wù)的決策應(yīng)當(dāng)不再是政府作為單一主體所實(shí)施的行為，而是由政府與社會(huì)公眾共同實(shí)施的行為。我國大多數(shù)城市管理體制實(shí)行的是一套封閉式的管理模式，政府和公眾之間沒有形成上下互動(dòng)。公眾民主素質(zhì)提高和民主參與意識(shí)增強(qiáng)，要求政府必須更加靈活，更加高效，更多地使公眾參與城市管理，必須通過加強(qiáng)對(duì)公眾的培訓(xùn)，指導(dǎo)公眾正確、有效地參與決策，提高他們認(rèn)識(shí)政治、認(rèn)識(shí)公共事務(wù)的能力和水平，真正做到“還政于民，以人為本”。

　　我國新一輪的行政體制改革已經(jīng)拉開帷幕，研究市政管理體制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，且必須從中國城市管理所處的大環(huán)境出發(fā)，深深扎根于現(xiàn)實(shí)土壤；另一方面，還應(yīng)該拓寬改革的視野，從世界范圍內(nèi)借鑒有益的經(jīng)驗(yàn)，我們的認(rèn)識(shí)才會(huì)更加深入，研究角度才會(huì)更加開闊。美國的城市經(jīng)理制歷久不衰，已被證實(shí)是一種充滿生機(jī)的城市管理體制，其專業(yè)化、企業(yè)化管理特色使其成為美國城市政府管理趨勢(shì)的主流。雖然兩國的政治、經(jīng)濟(jì)體制不盡相同，但城市經(jīng)理制中的先進(jìn)理念可以啟發(fā)我們的改革思維，如果能夠結(jié)合國情加以利用，必然會(huì)給我國的政府城市管理注入活力。

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