推行招投標(biāo)制度作為我國建筑業(yè)管理體制改革的突破口和建筑產(chǎn)品交易方式的改革,是在政府的強(qiáng)制下建立起來的。從1981年開始,經(jīng)歷試點(diǎn)、推行和逐步完善三個(gè)階段,歷經(jīng)了20多年的風(fēng)風(fēng)雨雨,已經(jīng)成為規(guī)范建筑市場的重要制度和主要交易方式。由于舊的體制的功能與慣性尚未消失,新體制的功能尚未完善,致使建筑市場交易成本過高,交易秩序出現(xiàn)混亂,影響了招標(biāo)投標(biāo)制度的效率。就此主要從招投標(biāo)立法中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析,從而找出解決問題的對(duì)策。

　　1、我國招投標(biāo)立法中出現(xiàn)的問題

　　1.1　法律規(guī)范之間的不統(tǒng)一

　　招標(biāo)投標(biāo)法有廣義和狹義之分。狹義指《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）,廣義則包括《招標(biāo)投標(biāo)法》在內(nèi)的規(guī)章以上有關(guān)招投標(biāo)的規(guī)范性文件,以及其他法律法規(guī)中有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定。目前全國招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)范性文件達(dá)400多件,再加上地方性法規(guī)、規(guī)章條例等規(guī)范性文件數(shù)量就更多。目前我國招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)范性文件之間不一致或沖突的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。據(jù)2002年有關(guān)部門對(duì)322件招投標(biāo)法律規(guī)范性文件的初步調(diào)查,發(fā)現(xiàn)不符合《招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定的條款共有1100多處[1].招投標(biāo)制度不統(tǒng)一問題,給招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人包括監(jiān)督機(jī)關(guān)在遵守和適用招投標(biāo)法過程中帶來困惑。例如在招標(biāo)公告發(fā)布方面,《招標(biāo)投標(biāo)法》第16條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)公告,應(yīng)當(dāng)通過國家指定的報(bào)刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布”。而在其他的法律法規(guī)中,例如《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第14條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行施工公開招標(biāo)的工程項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)在國家或者地方指定的報(bào)刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介上發(fā)布招標(biāo)公告,并同時(shí)在中國工程建設(shè)和建筑業(yè)信息網(wǎng)上發(fā)布招標(biāo)公告�！�

　　1.2　法律法規(guī)自身的不完善

　　我國自80年代初逐步實(shí)行招投標(biāo)制度,先后在利用外國貸款、建筑工程發(fā)包、機(jī)電設(shè)備進(jìn)口、出口商品配額分配、科研課題分配等領(lǐng)域推行。并于1999年8月30日通過了《招標(biāo)投標(biāo)法》,2000年1月1日起實(shí)施。此后,各部門以及各地方也相繼頒布了一系列配套規(guī)章制度。對(duì)招投標(biāo)市場的發(fā)展確實(shí)起到了促進(jìn)作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,法律作為國家的上層建筑,已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此,法律要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)展,以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。例如曾經(jīng)出現(xiàn)過這樣一個(gè)問題,我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第10條規(guī)定,招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。第17條規(guī)定,招標(biāo)人采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的,應(yīng)當(dāng)向3個(gè)以上具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書。但是《招標(biāo)投標(biāo)法》并沒有對(duì)在評(píng)標(biāo)時(shí)出現(xiàn)了有效標(biāo)（排除廢標(biāo)后）不滿3家的情況進(jìn)行規(guī)定,從而達(dá)不到公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)的目的。針對(duì)這種情況,只有在《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)辦法》第48條中規(guī)定,評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決不合格投標(biāo)或者界定為廢標(biāo)后,因有效標(biāo)不足3個(gè)使得投標(biāo)明顯缺乏競爭,評(píng)標(biāo)委員會(huì)決定否決全部投標(biāo)的,應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。盡管這個(gè)規(guī)定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,但是明顯缺乏法律依據(jù)。因此,招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)自身亟待完善。

　　2、我國招投標(biāo)立法出現(xiàn)問題的原因

　　第一,我國法制還不夠健全、政府管理體制上存在問題。我國雖然已經(jīng)出臺(tái)了《招投標(biāo)法》,但是各地的配套法規(guī)還不完善,這直接造成了許多工程沒有按法規(guī)辦事。另外我國改革開放時(shí)間不長,建筑市場的改革也剛剛開始,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響較深。我國絕大部分工程的投資主體還是國家,在工程建設(shè)中,投資管理、建設(shè)組織實(shí)施管理、建設(shè)監(jiān)管和工程使用單位四位一體現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。一方面造成了“三超”（概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算）現(xiàn)象大量存在,造成了大量浪費(fèi),另一方面,還給管理者提供了利用職權(quán),貪污腐敗的可乘之機(jī),擾亂了建筑市場的秩序。建設(shè)項(xiàng)目的投資管理、組織實(shí)施管理和建設(shè)監(jiān)管同位一體的管理體制。這無異于運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身,期間規(guī)則制定的公正性和透明度難以保證,一些法律法規(guī)對(duì)政府缺乏約束力,許多承包商拿政府沒辦法。

　　第二,我國經(jīng)濟(jì)體制正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,從不少國家的發(fā)展進(jìn)程看,當(dāng)一個(gè)國家處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)快速增長的變革階段,往往是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)期。也由于我國正處于經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的階段,法律法規(guī)作為上層建筑與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　第三,我國整體國民素質(zhì)還不夠高。由于經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá),人民生活水平不高,再加上傳統(tǒng)落后文化的影響,人民的素質(zhì)還不高。一些人在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下走歪門邪道,個(gè)別人為了巨大的經(jīng)濟(jì)利益,不惜冒著觸犯法律的風(fēng)險(xiǎn),與掌握實(shí)權(quán)的業(yè)主、評(píng)委或有關(guān)監(jiān)督部門勾結(jié),操縱招投標(biāo)結(jié)果。

　　3、我國招投標(biāo)立法中出現(xiàn)問題的對(duì)策思考

　　3.1　法律沖突的適用原則

　　法律之間要遵循法律適用規(guī)則的基本原則。①上位法優(yōu)于下位法；②同位階的法律規(guī)范具有同等法律效力,在各自權(quán)限的范圍內(nèi)實(shí)施；③特別法優(yōu)于一般法。一般情況下,這一原則只是針對(duì)同一機(jī)關(guān)對(duì)同一事項(xiàng)而制訂的不同規(guī)范性文件所引起的沖突而言；④新法優(yōu)于舊法。由于法的修改和更新,對(duì)原有的法律進(jìn)行了變動(dòng),該原則就是適用于新規(guī)定與舊的規(guī)定之間產(chǎn)生的沖突。⑤不溯及既往原則。

　　法律沖突的解決雖然有以上適用原則,但是仍然不能解決所有的沖突,當(dāng)這些原則中同時(shí)有兩個(gè)或兩個(gè)以上的原則適用于同一個(gè)沖突,那么又該對(duì)這些原則作何取舍呢？有兩種解決機(jī)制：一是裁決機(jī)制,指這些法律規(guī)范的沖突無法按照適用規(guī)則進(jìn)行適用時(shí),由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)如何適用做出決定；二是改變和撤銷機(jī)制。所謂改變和撤銷機(jī)制,是指有權(quán)實(shí)施法律規(guī)范的監(jiān)督部門,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)�違法制定的法律規(guī)范予以改變和撤銷的監(jiān)督機(jī)制。

　　3.2　清理法律法規(guī)中相沖突的規(guī)范

　　為了避免法律法規(guī)之間的沖突或法律法規(guī)自身的矛盾,應(yīng)根據(jù)《行政許可法》的要求對(duì)招投標(biāo)相應(yīng)的法律規(guī)范進(jìn)行清理,及時(shí)找到相互沖突的規(guī)范,解決以下幾個(gè)問題：有無超越制定權(quán)限；有無設(shè)定行業(yè)或地方保護(hù)規(guī)定；有無違法增設(shè)審批環(huán)節(jié)；有無違法制定發(fā)布招標(biāo)公告媒介；資格審查的規(guī)定是否違反招投標(biāo)法；評(píng)標(biāo)委員會(huì)組建辦法是否違反招標(biāo)投標(biāo)法；有關(guān)標(biāo)底的規(guī)定是否違反招投標(biāo)法；評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法的規(guī)定是否違反招投標(biāo)法；有關(guān)確定中標(biāo)人的規(guī)定是否違反招標(biāo)投標(biāo)法；有關(guān)時(shí)限的規(guī)定是否違反招投標(biāo)法。

　　3.3　加快我國招投標(biāo)配套法規(guī)的制定

　　我國自80年代實(shí)行招投標(biāo)制度以來,已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的招投標(biāo)法律法規(guī)文件出臺(tái),但是招投標(biāo)的立法已明顯落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,因此必須加快招投標(biāo)配套法規(guī)的制定。首先,招投標(biāo)制度的推行,有賴于保持招投標(biāo)規(guī)則的一致性,即能夠和招投標(biāo)市場相統(tǒng)一。其次,要提高地方配套法規(guī)的質(zhì)量。地方在立法時(shí)不必重復(fù)上位法的內(nèi)容,這樣既節(jié)省立法資源,又有利于相對(duì)人執(zhí)行和遵守。第三,增加司法機(jī)關(guān)審理招投標(biāo)合同方面的司法解釋。通過招投標(biāo)方式訂立的合同,其履行、變更比較復(fù)雜,再加上招投標(biāo)合同多為建設(shè)工程合同,技術(shù)性比較強(qiáng),更加劇了問題的復(fù)雜性,因此建議制定專門的關(guān)于審理招投標(biāo)合同糾紛案件適用法律問題的司法解釋。

　　3.4　質(zhì)疑程序應(yīng)貫穿招投標(biāo)全過程

　　首先,由于招投標(biāo)法規(guī)完善尚需有一個(gè)過程,在招投標(biāo)的全過程中,招投標(biāo)中總會(huì)出現(xiàn)一些對(duì)法律的適用、以及招投標(biāo)活動(dòng)程序有疑問的情況。如果招投標(biāo)的當(dāng)事人對(duì)這些有疑問,可以立即向獨(dú)立的申訴機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑程序。為了彌補(bǔ)這種監(jiān)督的不足,發(fā)達(dá)國家在政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中建立了投標(biāo)申訴機(jī)制,即當(dāng)投標(biāo)人發(fā)現(xiàn)招標(biāo)人或其他投標(biāo)人有違規(guī)行為時(shí),可以向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)投訴,使這些機(jī)構(gòu)采取必要的措施以阻止該違規(guī)行為。WTO的《政府采購協(xié)定》對(duì)質(zhì)疑程序作了詳細(xì)的規(guī)定,即當(dāng)事人只要發(fā)現(xiàn)有違反法律規(guī)定或不利于其利益的情況就可以以書面方式提出質(zhì)疑,這些機(jī)構(gòu)可以采取必要的措施阻止該違規(guī)行為。

　　其次,質(zhì)疑應(yīng)由公正獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理,其機(jī)構(gòu)成員在任職期間應(yīng)不受外部影響,同時(shí)應(yīng)當(dāng)接受司法審查,由于該部門的主要職責(zé)是對(duì)質(zhì)疑人的問題進(jìn)行裁決,因此該審查機(jī)構(gòu)必須能夠保持中立,與招投標(biāo)當(dāng)事人之間沒有利害關(guān)系,與投訴事由沒有直接的利益關(guān)系,以便其在受理和處理投訴時(shí)保持公平、公正的立場,同時(shí)由于招投標(biāo)的一方一般是代表政府一方,因此投訴受理機(jī)構(gòu)一般應(yīng)與負(fù)責(zé)招標(biāo)的政府部門相對(duì)獨(dú)立,才能有效地防止政府行政權(quán)的濫用。

　　最后,質(zhì)疑程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定快速的臨時(shí)措施,以糾正違反法律法規(guī)的行為和保持商業(yè)機(jī)會(huì)。

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來源：碧森尤信

作者：王平 高永歌