1984年，我國就開始推行建設(shè)工程招投標(biāo)這一“陽光工程”，2000年1月1日《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》也正式開始實(shí)施，然而仍有專家稱“工程問題高發(fā)期”已經(jīng)到來，工程領(lǐng)域中的腐敗案件居高不下，因?yàn)檎型稑?biāo)失靈造成的損失仍然十分驚人，招投標(biāo)失靈的一個重要原因是政府行為的不規(guī)范，因此，規(guī)范政府行為是防止招投標(biāo)失靈、防止招投標(biāo)中發(fā)生腐敗的一個重要措施。

　　1　在工程招投標(biāo)中政府的職能

　　在現(xiàn)代社會中政府應(yīng)該扮演什么樣的角色、起什么樣的作用一直是社會學(xué)家、政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們爭論的焦點(diǎn)。爭議主要集中在政府的經(jīng)濟(jì)職能，即政府在經(jīng)濟(jì)活動中的作用。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，政府存在的必要性和作用的主要領(lǐng)域在于市場失靈的地方，即在于彌補(bǔ)市場的不完整、矯正市場失靈與扭曲、以“看得見的手”去協(xié)助“看不見的手”，作為游戲規(guī)則的制定者，來對整個經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下應(yīng)該是以市場調(diào)節(jié)為主，政府干預(yù)為輔，政府的作用是有限的。經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖亞當(dāng)。斯密認(rèn)為政府的職能只有三項(xiàng)：保護(hù)國家安全，使其不受外來侵犯；保護(hù)社會的個人安全，使其不受他們的侵害和壓迫；建設(shè)和維護(hù)某些私人無力辦或者不愿意辦的公共產(chǎn)業(yè)和公共設(shè)施。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼提出政府的職責(zé)只有四項(xiàng)：保護(hù)國家安全，維護(hù)司法公正，彌補(bǔ)市場缺陷，保護(hù)“不能對自己負(fù)責(zé)”的社會成員。以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森為代表的后凱恩斯主義提出了“混合經(jīng)濟(jì)”的觀點(diǎn)，并作為主流經(jīng)濟(jì)思想存在和發(fā)展著，他們認(rèn)為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該是既有市場機(jī)制發(fā)揮作用，又有國家對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)。盡管不同的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對于政府的職能有不同的見解，但是他們都認(rèn)為市場應(yīng)該是政府調(diào)控下的市場，市場競爭應(yīng)該是政府管制下的市場競爭，市場經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)該是政府調(diào)節(jié)下的經(jīng)濟(jì)體制。具體到招投標(biāo)領(lǐng)域，招投標(biāo)是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是一種典型的市場交易行為，在這里同樣應(yīng)該是市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)并存，以市場調(diào)節(jié)為主，政府干預(yù)為輔，在招投標(biāo)中，政府的職能主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

　　1.1　提供公共物品

　　政府作為業(yè)主，以民事關(guān)系主體身份簽訂工程合同，并且以平等民事主體的權(quán)利和能力來履行合同，享受民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。由于公共工程具有非分割性、非競爭性和非排他性三個特性，這就決定了公共工程只能由政府來負(fù)責(zé)提供，政府成為公共工程的投資主體，這些公共工程包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施等。在這一角色里，政府以業(yè)主的身份作為市場經(jīng)濟(jì)的主體參與經(jīng)濟(jì)活動，他的行為應(yīng)該遵守市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，遵循公平競爭的原則，他承擔(dān)獲利的風(fēng)險，以利潤最大化或者投資效益最大化為目標(biāo)，是市場交易中真正的利益主體。

　　1.2　進(jìn)行市場管理

　　政府作為市場管理者，以治理市場秩序?yàn)榧喝危�以法律為依�?jù)，以頒布法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段，對微觀經(jīng)濟(jì)主體的不正當(dāng)?shù)氖袌鼋灰仔袨檫M(jìn)行直接的控制或干預(yù)。政府在進(jìn)行市場管理時應(yīng)該起到三方面的作用：（1）立法。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，他的正常運(yùn)營以一定的規(guī)則和契約關(guān)系為前提，沒有法制的規(guī)范和保障，就無法規(guī)范政府的管理行為和企業(yè)的經(jīng)營行為。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場規(guī)則的產(chǎn)生，實(shí)際上可以分為兩種情況，一是市場主體在利益沖突和競爭中自發(fā)形成的規(guī)則，即誘致性制度；另一種則是市場不能形成的規(guī)則，需要市場以外的強(qiáng)制力量來制定，即強(qiáng)制性制度。前者強(qiáng)調(diào)的是市場調(diào)節(jié)，而后者強(qiáng)調(diào)的是政府干預(yù)。在我國的工程建設(shè)中涉及到許多的法律、法規(guī)，因此政府應(yīng)該制定各項(xiàng)相關(guān)的法律、法規(guī)，制定出強(qiáng)制性制度，使各項(xiàng)工作有法可依，以此來保護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)利益，規(guī)范市場秩序。（2）培育。我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，市場化程度還不高，市場主體還缺位，這就要求政府出面促進(jìn)他們的發(fā)育成長。市場主體是在市場交易過程中涉及到的組織和個人，在工程招投標(biāo)中的市場主體包括：項(xiàng)目業(yè)主、施工企業(yè)、政府和中介機(jī)構(gòu)。對于他們的培育主要體現(xiàn)在以下幾個方面：a）通過企業(yè)制度創(chuàng)新，確立企業(yè)法人主體和市場競爭主體的地位，健全企業(yè)法人制度；b）加強(qiáng)對建設(shè)單位技術(shù)資質(zhì)的管理，不具備能力的，要委托監(jiān)理、咨詢等中介機(jī)構(gòu)代理；c）切實(shí)有效的為國有大中型建筑企業(yè)解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成并長期積累的實(shí)際問題和困難，培養(yǎng)一些大型的、競爭能力比較強(qiáng)的企業(yè)；d）對政府的管理體制進(jìn)行改革；e）實(shí)行政企分開，大力培養(yǎng)合格的中介機(jī)構(gòu)。（3）監(jiān)督管理。政府對招投標(biāo)的監(jiān)管就是政府依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)對招投標(biāo)的整個過程進(jìn)行全程監(jiān)督管理，包括對招投標(biāo)活動的事前監(jiān)督，即對招標(biāo)企業(yè)資質(zhì)的審查，對招標(biāo)項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)條件的監(jiān)督，對施工企業(yè)資質(zhì)的管理；事中監(jiān)督，他包括兩個方面，一是招標(biāo)程序的合法性，二是內(nèi)容的合法性；事后監(jiān)督是中標(biāo)人確定之后的合同履約完成階段，必須進(jìn)行跟蹤檢查，防止非法的分包與轉(zhuǎn)包，防止出現(xiàn)“二次合同”。

　　2　我國招投標(biāo)中政府行為不規(guī)范的表現(xiàn)

　　從以上內(nèi)容可以看出，政府在招投標(biāo)中起著十分重要的作用，但是這里面實(shí)際上隱含了一個假設(shè)，即不管政府是作為業(yè)主還是市場管理者，其行為都是規(guī)范的，但是在實(shí)際中，政府的行為也有失靈的地方，即存在政府失靈，在我國工程招投標(biāo)中政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　2.1　政府作為業(yè)主，業(yè)主地位不明確，不是真正的利益主體，沒有降價的沖動

　　招投標(biāo)行為是一種典型的市場交易行為，是一種最富有競爭的交易方式，作為參與方的市場主體以利潤最大化或者投資效益最大化為目標(biāo)，他們盡可能地利用一切先進(jìn)合法手段來降低投資，提高投資效益。我國的政府投資項(xiàng)目工程管理方式行政手段過多，權(quán)利過于集中，對場主體以利潤最大化或者投資效益最大化為目標(biāo)，他們盡可能地利用一切先進(jìn)合法手段來降低投資，提高投資效益。我國的政府投資項(xiàng)目工程管理方式行政手段過多，權(quán)利過于集中，對政府投資項(xiàng)目的業(yè)主地位沒有確立。國際上許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對政府工程往往都由一個政府部門直接擔(dān)任業(yè)主，但是由于我國政府投資項(xiàng)目業(yè)主不明確，往往一個政府投資項(xiàng)目具有大大小小多重業(yè)主，有些政府職能部門的作用是外部監(jiān)督，但也在一定程度范圍擔(dān)任了業(yè)主，就既是裁判員，又是運(yùn)動員，造成“角色錯位”。由于業(yè)主地位不明確，工程建設(shè)的效益、工程質(zhì)量很難得到保障，有時，甚至市場主體還會勾結(jié)起來侵吞國家財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致我國許多公共工程的投資效益低下，并且許多工程質(zhì)量還達(dá)不到要求。

　　2.2　地方保護(hù)和行業(yè)壟斷仍然存在

　　由于受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國工程領(lǐng)域的地方保護(hù)和行業(yè)壟斷還比較嚴(yán)重，他們利用自己手中掌握的資源供給權(quán)、工程驗(yàn)收權(quán)、行政處罰權(quán)等特殊權(quán)利來限制外地、外行業(yè)企業(yè)的進(jìn)入，搞市場分割和行業(yè)壟斷。一些地方政府在利益的驅(qū)動下，表現(xiàn)出嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，他們采取給本地企業(yè)非法加分等手段來向本地隊(duì)伍傾斜；有的專業(yè)管理部門以行業(yè)特殊性為由，用行政手段為本行業(yè)隊(duì)伍提供“保護(hù)傘”，限制外系統(tǒng)隊(duì)伍進(jìn)入本系統(tǒng)承攬業(yè)務(wù)。這實(shí)際上是對許多有資質(zhì)的企業(yè)實(shí)施“關(guān)門主義”，與市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則相違背，這會因?yàn)槟承﹥?yōu)秀企業(yè)拿不到建設(shè)權(quán)而使得工程投資效應(yīng)難以達(dá)到最大化。

　　2.3　中介組織不規(guī)范

　　設(shè)立工程招投標(biāo)中介組織，目的在于保證招投標(biāo)的公平和公正。他們應(yīng)該完全獨(dú)立于投資方之外，受投資方委托，對投資方負(fù)責(zé)，是完整的法人企業(yè)單位，其行為也應(yīng)該是完全的企業(yè)行為。但是目前一些地方在中介組織的建設(shè)和管理上不夠規(guī)范，扭曲了中介組織的本質(zhì)，一些中介機(jī)構(gòu)政企不分、政事不分、壟斷經(jīng)營、強(qiáng)制服務(wù)，一些政府部門與中介機(jī)構(gòu)組織存在著隸屬關(guān)系或者利益關(guān)系，使得一些中介機(jī)構(gòu)的行為變成了政府行為而不是企業(yè)行為。許多政府官員一方面是政府領(lǐng)導(dǎo)，一方面又是中介機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，同時他還是工程建設(shè)公司的領(lǐng)導(dǎo)，這種集“運(yùn)動員”和“裁判員”于一身的特殊身份為他們?yōu)E用權(quán)利提供了方便，是產(chǎn)生權(quán)利尋租的一個重要原因。

　　2.4　監(jiān)管不嚴(yán)

　　監(jiān)管貫穿于整個招投標(biāo)過程，他作為政府干預(yù)來協(xié)助市場調(diào)節(jié)，但是正如存在市場失靈一樣，政府干預(yù)也有失靈的地方，即存在政府失靈。一是一些地方對招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管、仲裁的機(jī)構(gòu)還不健全，執(zhí)法隊(duì)伍薄弱，直接影響了執(zhí)法力度；二是有的雖有機(jī)構(gòu)，但是執(zhí)行不力、監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致有法不依、違法不究等現(xiàn)象比較多；三就是多頭執(zhí)法問題嚴(yán)重，我國一直執(zhí)行的是多頭管理方式，即各專業(yè)部門內(nèi)部工程的招投標(biāo)由相應(yīng)的部門來進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，這種多頭管理方式雖然有利于發(fā)揮各部門專業(yè)管理的長處，但也造成了多頭行政管理帶來的諸多矛盾和問題，政出多門，必然加大了建筑市場的分割封鎖和壟斷，這種多頭管理方式不僅造成了資源的重復(fù)，而且加重了各市場主體負(fù)擔(dān)，打消了他們的的積極性。

　　3　規(guī)范政府行為的具體措施

　　招投標(biāo)中政府行為的規(guī)范涉及到既要規(guī)范其業(yè)主行為，也要規(guī)范其管理者行為，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，應(yīng)該做到“一收一轉(zhuǎn)”：收縮政府對公共資源的控制，轉(zhuǎn)變政府行使職能的方式。

　　3.1　對政府投資項(xiàng)目管理體制進(jìn)行改革

　　我國政府投資項(xiàng)目管理模式的改革方向是建立與國際慣例接軌的業(yè)主制，這是符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的業(yè)主制。因此，政府投資項(xiàng)目的業(yè)主必須是市場經(jīng)濟(jì)活動的參與者，而不是市場的管理者，也可以說是運(yùn)動員而不是裁判，他們是真正自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的法人企業(yè)，他們扮演的是委托—代理關(guān)系中的委托人角色。因?yàn)橹挥性谒麄兂蔀榱苏嬲�的市場利益主體后，他們就要承擔(dān)獲得預(yù)期投資收益的風(fēng)險，他們才會對項(xiàng)目投資進(jìn)行控制，就有了降低造價，提高投資收益率的內(nèi)在動力。具體來說：（1）將政府投資項(xiàng)目分成非經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，對于他們實(shí)施不同的管理。a）對于非經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)該成立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目包括政府辦公樓、監(jiān)獄、城市綠化、路燈等，這些工程屬于無收益或者非贏利性公共項(xiàng)目，沒有增值保值、還本付息的壓力，相應(yīng)的建設(shè)單位因?yàn)槿鄙偻顿Y約束機(jī)制而傾向于無限增大投資，并且，這些單位大多屬于“一次性業(yè)主”，由于缺少經(jīng)驗(yàn)，許多業(yè)主行為不規(guī)范，導(dǎo)致工程質(zhì)量低劣、腐敗滋生。對于這一類工程，應(yīng)該按照建、管、用分離的指導(dǎo)思想建立專門的管理機(jī)構(gòu)專司管理，在管理特點(diǎn)上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項(xiàng)目管理”相結(jié)合。新的專門機(jī)構(gòu)成立后，原來的各行業(yè)主管部門只管行業(yè)政策和相應(yīng)法規(guī)的制定，別的有關(guān)事宜全部由新設(shè)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，即新機(jī)構(gòu)是業(yè)主，是教練員和運(yùn)動員，而原來的各行業(yè)主管部門是裁判員�？煞抡瘴覈�香港地區(qū)工務(wù)局的做法，在中央和地方各級政府中組建專門機(jī)構(gòu)，他的管轄范圍應(yīng)為各級政府除能源、農(nóng)業(yè)、交通外的全部政府投資項(xiàng)目。陜西省1998年4月成立的統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室，重慶市成立的城市建設(shè)發(fā)展有限公司都是這一類型的專門機(jī)構(gòu)。b）對于經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目仍然堅(jiān)持項(xiàng)目法人責(zé)任制。經(jīng)營性投資工程包括收費(fèi)的交通設(shè)施、能源設(shè)施等，這些工程的建設(shè)主管單位是一些專業(yè)性很強(qiáng)的部門，他們常年有建設(shè)項(xiàng)目，所以他們有工程經(jīng)驗(yàn)。對于這一些項(xiàng)目應(yīng)該建立項(xiàng)目法人，實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)經(jīng)營的全過程，可以由政府設(shè)立有限責(zé)任公司和股份有限公司，對于大多數(shù)項(xiàng)目，以投資公司的形式為主。由項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，自己擔(dān)負(fù)起項(xiàng)目法人在項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。（2）對政府投資工程的主體進(jìn)行改革。將政府投資工程由單一的政府投資向多元混合投資轉(zhuǎn)化，在工程建設(shè)中政府作為唯一的投資主體或者主要的投資主體有兩個不利結(jié)果，一方面導(dǎo)致資金短缺；另一方面導(dǎo)致投資效率低下、產(chǎn)生了許多腐敗問題。實(shí)行投資主體多元化，將民間資本吸引到政府投資工程中，一方面可以大大緩和資金矛盾，另一方面民間資本的參與有助于業(yè)主成為真正的市場利益主體，從而能夠提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。這一方式尤其適合于在經(jīng)營性投資工程中運(yùn)用，這種模式中的一種典型方式就是BOT投資。進(jìn)行體制改革后，不僅使我國的政府投資工程有了合格的市場主體，而且解決了我國長期存在的“各自為政，多頭管理”難題，收縮了政府部門的某些特權(quán)，減輕了業(yè)主和施工企業(yè)的負(fù)擔(dān)，并有利于打破長期存在的地方壟斷和行業(yè)壟斷。

　　3.2　大力培育合格的中介機(jī)構(gòu)

　　應(yīng)該按照國際上的先進(jìn)做法，實(shí)行政企分開，大力培育中介機(jī)構(gòu)，改革政府官員集“運(yùn)動員”和“裁判員”于一體的特殊身份。這些中介機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于投資方以外，他受投資方雇傭，對投資方負(fù)責(zé)，他們的行為是完完全全的企業(yè)行為。在信息不完全對稱的情況下，投資方通過市場法則來對這些中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效控制，那些不能令投資方滿意的中介機(jī)構(gòu)最終會被市場淘汰。

　　3.3　加大監(jiān)管力度

　　現(xiàn)在，我國已經(jīng)制定了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》以及《建筑工程發(fā)包承包管理?xiàng)l例》，應(yīng)該說這方面的法律法規(guī)已經(jīng)比較完善，政府除了進(jìn)一步完善法律外，更重要的是要執(zhí)法要嚴(yán)，對于那些違法亂紀(jì)的行為要嚴(yán)格處理。應(yīng)加大貫徹《招標(biāo)投標(biāo)法》的力度，一切事情按照法律辦事，防止那些以“上有政策，下有對策”來鉆法律漏洞的單位�？梢苑抡彰绹�的“黑名單”制，對于那些違法的單位采取降低資質(zhì)等級、多長時間不準(zhǔn)從事工程承包等措施來處罰。作為政府實(shí)現(xiàn)其政府職能的一種重要方式，執(zhí)法必須從嚴(yán)，這一方面可以保護(hù)那些遵紀(jì)守法的社會主體的利益，維護(hù)社會的公平，另一方面也可以維護(hù)政府應(yīng)有的威嚴(yán)。

　　3.4　加大對施工企業(yè)的培養(yǎng)

　　在招投標(biāo)中，政府干預(yù)的一項(xiàng)重要職能就是加大對施工企業(yè)的培養(yǎng)，目前建筑市場一方面是供需嚴(yán)重失衡，建筑生產(chǎn)能力過剩，從而導(dǎo)致過渡競爭，建筑市場秩序混亂，腐敗滋生；另一方面是大部分企業(yè)生產(chǎn)能力都比較小，綜合勢力都比較差，國際競爭力比較弱。我們對他們的培養(yǎng)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：a）通過企業(yè)制度創(chuàng)新，確立企業(yè)法人主體和市場競爭主體的地位，健全企業(yè)法人制度；b）切實(shí)有效的為國有大中型建筑企業(yè)解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成并長期積累的實(shí)際問題和困難；c）按照市場經(jīng)濟(jì)的要求對建筑市場進(jìn)行整改，通過采取合并等手段做大做強(qiáng)一批具有一定國際競爭力的施工企業(yè)。

　　4　結(jié)束語

　　總之，政府行為的不規(guī)范嚴(yán)重阻礙了工程招投標(biāo)的順利進(jìn)行，所以為了保證工程招投標(biāo)工作能公平、公正、有效的進(jìn)行，不僅需要規(guī)范市場行為，更需要規(guī)范政府行為。當(dāng)然，由于我國長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府行為的規(guī)范還任重道遠(yuǎn)，招投標(biāo)的規(guī)范也就需要時日。