1、現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制的缺陷

　　城市規(guī)劃學(xué)認(rèn)為：城市的財(cái)富蘊(yùn)藏在城市的空間結(jié)構(gòu)之中�？臻g結(jié)構(gòu)不合理，就會(huì)導(dǎo)致財(cái)富的減少。這些財(cái)富是誰(shuí)的？是人民的財(cái)富，歷史的財(cái)富，卻很有可能在我們手里化為泡影。反思我們目前城市規(guī)劃管理體制的現(xiàn)狀，確實(shí)存在著許多缺陷。為什么我國(guó)各地城市規(guī)劃的遺憾那么多？在城市化、全球化、工業(yè)化和市場(chǎng)化的浪潮中，規(guī)劃管理的不適應(yīng)性，集中表現(xiàn)在“三個(gè)缺位”上。

　　一是省和地市（州）兩級(jí)政府對(duì)下級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職能缺位。按現(xiàn)行的管理體制，上級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)根本就不可能對(duì)下級(jí)進(jìn)行有效監(jiān)督，這就使我們常處于無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循的處境之中。

　　二是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，有效的事前、事中的監(jiān)督職能缺位。前面講的是對(duì)規(guī)劃的編制、審批和協(xié)調(diào)管理的監(jiān)督職能缺位，后面講的是在規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，事前、事中的監(jiān)督職能缺位。按照規(guī)劃界流行的語(yǔ)言是：“各類(lèi)違反《城市規(guī)劃法》的案例往往是報(bào)紙上登了、電視臺(tái)播了、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批了，我們才知道。”各地的建設(shè)廳、規(guī)劃局也是這樣，領(lǐng)導(dǎo)有批示了、群眾有反映了、電視臺(tái)都曝光了，具體規(guī)劃管理者還蒙在鼓里，基本上都是被動(dòng)的。但是有一條不能忘記，其它的損失是可以彌補(bǔ)的，可生態(tài)資源、歷史文化資源一旦毀壞，就是不可再生的。所以，規(guī)劃管理必須要在事前、事中進(jìn)行監(jiān)督。這就像法院對(duì)犯人做出死刑判決，執(zhí)行了死刑的人還能復(fù)活嗎？歷史街區(qū)毀了，還能恢復(fù)原貌嗎？一切都?xì)�滅了。建設(shè)部在向中央領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)第四次城市工作會(huì)議時(shí)，有的領(lǐng)導(dǎo)就提出，是不是我國(guó)也像別的國(guó)家那樣，超過(guò)多少年以上建筑的拆遷，都得上報(bào)中央政府來(lái)批。美國(guó)就是這樣，50年以上的典型建筑、七、八十年以上的公共建筑的任何修復(fù)和改建，都要上報(bào)美國(guó)內(nèi)政部批準(zhǔn)。如美國(guó)加里福尼亞州一個(gè)叫卡梅爾的小城市，該城市有一座七十三年前建的教堂需要維修，維修資金由當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)，但建筑維修的所有細(xì)節(jié)都必須經(jīng)內(nèi)政部審批同意。美國(guó)采取的是聯(lián)邦體制，城市規(guī)劃按理應(yīng)由各地自行管理，但是美國(guó)的體制是三權(quán)鼎立，從中央政府到哪怕是只有2　500人口的小城市，都是三權(quán)鼎立，立法、司法和執(zhí)法三只螃蟹互相咬在那里，誰(shuí)也不能動(dòng)，中央政府的信息渠道十分暢通。我國(guó)則不同，下面是一只大老虎拼命往前沖，所以，必須實(shí)行事前、事中監(jiān)督，在不可再生的資源遭受破壞之前，如在建筑被拆除之前，要有“刀下留情”的審批制度，這與法院有死刑復(fù)核制度一樣。事關(guān)古建筑、歷史文化建筑、歷史街區(qū)、風(fēng)景資源的建設(shè)行為，都必須進(jìn)行事前、事中審查。

　　三是對(duì)“長(zhǎng)官意志”、“亂指揮”制約的缺位。現(xiàn)在，各地對(duì)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性很高，并實(shí)施了輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、專家監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督、人大監(jiān)督，但對(duì)監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)的規(guī)劃上的問(wèn)題該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)呢？現(xiàn)狀往往是沒(méi)人負(fù)責(zé)，亂拍板造成重大損失也沒(méi)有責(zé)任追究制度，結(jié)果卻可能是規(guī)劃局當(dāng)替死鬼。如果城市規(guī)劃局拒絕省里的監(jiān)督（城市規(guī)劃局局長(zhǎng)大多有這種心態(tài)），一旦出了問(wèn)題，自己則承擔(dān)全部責(zé)任包括刑事責(zé)任。他們沒(méi)有想到這一系列的監(jiān)督都是保護(hù)自己的。規(guī)劃界有一句名言：“規(guī)劃是向權(quán)力闡述真理”。規(guī)劃的實(shí)際決定權(quán)掌握在書(shū)記、市長(zhǎng)手中，他們認(rèn)為應(yīng)在這兒建個(gè)什么標(biāo)志性建筑，那里要架設(shè)一條高架路，規(guī)劃局長(zhǎng)往往“胳膊扭不過(guò)大腿”，又沒(méi)有建立制度去保護(hù)自身合法權(quán)益，那怎么樣才可能向權(quán)力闡述真理？真理和權(quán)力本身是不平等的，這是比較嚴(yán)重的問(wèn)題，而且偏偏有一些長(zhǎng)官意志表現(xiàn)得特別出格的城市領(lǐng)導(dǎo)人。如有一位市長(zhǎng)到日本考察卻學(xué)了歪經(jīng)，他看到東京銀座的景觀很漂亮，街道兩側(cè)沒(méi)有行道樹(shù)，回國(guó)后就要把城市道路兩側(cè)的行道樹(shù)都砍掉，歪到這樣的程度還了得嗎？所以，規(guī)劃必須建立法治體系。所謂法治，就是對(duì)權(quán)力的制約，這是法治的最終涵義，也是十六大提出的要求。如果規(guī)劃管理規(guī)則的建立和所有的改革措施不是為了監(jiān)督制約權(quán)力，那高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化對(duì)資源的破壞是不可挽回的，規(guī)劃局局長(zhǎng)就是喊破嗓子都沒(méi)用。

　　2、省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革重點(diǎn)

　　2.1建立省一級(jí)的規(guī)劃委員會(huì)

　　建立省規(guī)劃委員會(huì)必須把握5個(gè)要點(diǎn)：

　　一是省和省會(huì)城市的規(guī)劃委員會(huì)不能合一。如是合一，就永遠(yuǎn)開(kāi)不了會(huì)，辦公室設(shè)在建設(shè)廳也會(huì)被架空�！冻鞘幸�(guī)劃法》規(guī)定各級(jí)政府主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作，省域范圍內(nèi)由省政府負(fù)責(zé)，所以省政府要有一個(gè)規(guī)劃委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)就是代表省政府對(duì)省域范圍的城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行審批監(jiān)督。而市規(guī)劃委員會(huì)則是管理市域范圍內(nèi)的規(guī)劃事務(wù)，兩者不能混合。

　　二是專家、學(xué)者在委員會(huì)中所占的比例一定要超過(guò)公務(wù)員。這一點(diǎn)很重要。如果行政人員比例很大，所導(dǎo)致的教訓(xùn)就是：既然規(guī)劃委員會(huì)以行政干部為主的，那么如何與省政府常務(wù)會(huì)議或省委常委會(huì)的決策功能錯(cuò)位呢？正因?yàn)橐?guī)劃委員會(huì)是專家學(xué)者占了多數(shù)，所以規(guī)劃審批管理必須通過(guò)規(guī)劃委員會(huì)，否則其功能是與省政府的常務(wù)會(huì)議沖突重疊的。

　　三是規(guī)劃委員會(huì)的職能要從咨詢功能轉(zhuǎn)向預(yù)決策，最后向決策過(guò)渡。第一步先是預(yù)決策機(jī)構(gòu)。什么是預(yù)決策機(jī)構(gòu)？就是凡是在省域范圍內(nèi)重大規(guī)劃的編制、調(diào)整、修改、審批，必須經(jīng)過(guò)規(guī)劃委員會(huì)的預(yù)批準(zhǔn)，然后報(bào)省委常委會(huì)、省政府常務(wù)會(huì)議審議決定，而一般的事項(xiàng)，規(guī)劃委員會(huì)可自己決策。如在香港，一般的事項(xiàng)經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)決策后，直接報(bào)特首簽字批準(zhǔn)。大事預(yù)決策，小事決策，千萬(wàn)不能把規(guī)劃委員會(huì)搞成咨詢機(jī)構(gòu)。

　　四是規(guī)劃委員會(huì)應(yīng)下設(shè)專家委員會(huì)。因?yàn)橐?guī)劃專家的種類(lèi)很多，如風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化街區(qū)保護(hù)等對(duì)資源保護(hù)類(lèi)的專家，城鎮(zhèn)體系、宏觀調(diào)控類(lèi)的專家等等。同時(shí)要充分吸收人大、政協(xié)的專家。這樣，省建設(shè)廳就掌握了規(guī)劃委員會(huì)運(yùn)作的調(diào)控權(quán)。

　　五是對(duì)下級(jí)規(guī)劃委員會(huì)的糾紛進(jìn)行仲裁。這樣逐步地形成機(jī)制后，就可以部分解決缺位問(wèn)題。

　　2.2在各類(lèi)規(guī)劃中明確對(duì)各種不可再生資源的強(qiáng)制性保護(hù)

　　明確對(duì)不可再生資源的強(qiáng)制性保護(hù)，是規(guī)劃體系改革中的重要內(nèi)容。包括風(fēng)景名勝類(lèi)資源、歷史文化街區(qū)類(lèi)資源、文化名鎮(zhèn)（村）、重大工程建設(shè)導(dǎo)致的土地資源增值資源、生態(tài)環(huán)境資源等，這是任何一級(jí)規(guī)劃都必須明確的強(qiáng)制性保護(hù)內(nèi)容。另一方面，綠線管制管生態(tài)，藍(lán)線管制管水系，紫線管制管歷史文化，黃線管制管重大的基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的土地增值效應(yīng)和生產(chǎn)力的布局，這“四線”管理非常重要。以往規(guī)劃部門(mén)只管了一條紅線，太片面了。省一級(jí)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)省域內(nèi)不可再生的各類(lèi)資源的強(qiáng)制性保護(hù)，離開(kāi)了強(qiáng)制性保護(hù)就是無(wú)的放矢。政府行政保護(hù)的能力也不能像胡椒面一樣隨便撒。

　　2.3健全省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃管理

　　每個(gè)省都已編制完成了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，但如何落實(shí)？一是省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是《城市規(guī)劃法》、國(guó)務(wù)院[2002]13號(hào)文以及最近中央下發(fā)的一系列關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)、土地管理等文件中都明確要求的，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的講話中也突出強(qiáng)調(diào)的，所以其法律地位已經(jīng)具備。二是實(shí)行“一書(shū)兩證”的制度。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，按城市總體規(guī)劃和控規(guī)核發(fā)“一書(shū)兩證”；在城市規(guī)劃區(qū)外，則應(yīng)按城鎮(zhèn)體系規(guī)劃核發(fā)“一書(shū)兩證”。規(guī)劃管理可以延伸到規(guī)劃區(qū)范圍以外，所以“一書(shū)兩證”要走出去，走出規(guī)劃區(qū)以外，這一點(diǎn)已經(jīng)很明確了。九部委關(guān)于貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》的文件明確要求，違反的要糾正，未建立的要重建。三是做好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃本身的完善工作。城市總體規(guī)劃五年一反思，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃起碼也應(yīng)五年一反思，一充實(shí)。目前各省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制質(zhì)量參差不齊，有的相當(dāng)好，有的很糟糕，所以，省建設(shè)廳要參照編制得比較完善的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來(lái)及時(shí)修編。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃必須體現(xiàn)不可再生資源強(qiáng)制性保護(hù)的內(nèi)容，體現(xiàn)生產(chǎn)力的布局，不然就是廢紙一張。規(guī)劃司要提供幾個(gè)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制較為規(guī)范的樣本，各省根據(jù)這些樣本進(jìn)一步深化、修改，從而提高可操作性，提高覆蓋率。四是強(qiáng)化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃管理中的協(xié)調(diào)職能。因?yàn)橛辛顺擎?zhèn)體系規(guī)劃，協(xié)調(diào)的地位就已經(jīng)確立。在整個(gè)省域范圍內(nèi)，以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為藍(lán)本，協(xié)調(diào)各方按照藍(lán)本進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，特別是重大工程的建設(shè)。如“西氣東輸”工程江蘇段的布局走向，由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來(lái)選址，江蘇省建設(shè)廳報(bào)告了建設(shè)部，建設(shè)部發(fā)文要求必須按省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整修改。各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目布局與城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃發(fā)生沖突的，必須按照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來(lái)實(shí)施。如果確有更高明的選址方案，也必須按程序先調(diào)整城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

　　2.4建立省級(jí)下派規(guī)劃師制度

　　國(guó)務(wù)院[2002]13號(hào)文件、《城市規(guī)劃法》的修改以及已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院的第四次全國(guó)城市工作會(huì)議的文件中都明確了這一點(diǎn)。比較美國(guó)與英、德、法等歐洲國(guó)家，它們同樣經(jīng)歷了城市化，同樣經(jīng)歷了小汽車(chē)的時(shí)代，但是英、德、法沒(méi)有出現(xiàn)郊區(qū)化的蔓延，而美國(guó)卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的郊區(qū)化蔓延。郊區(qū)化的過(guò)度蔓延帶來(lái)了三大成本的居高不下：一是生態(tài)成本，環(huán)境污染嚴(yán)重；二是經(jīng)濟(jì)成本，基礎(chǔ)設(shè)施投入是緊湊型城市投入的3～7倍，基礎(chǔ)設(shè)施分散型的投資量大大增加；三是社會(huì)成本，工作和居住地的遠(yuǎn)離，任何事情都得用車(chē)，美國(guó)人平均每人每天在車(chē)上的時(shí)間是2～3小時(shí)，這是一個(gè)巨大損失。再加上，社會(huì)不同階層分開(kāi)居住，貧富差距和沖突越演越烈。除此之外，郊區(qū)化的失控還極易引發(fā)能源危機(jī)。美國(guó)人口是我們的零頭，而能源儲(chǔ)藏量卻比我國(guó)高幾十倍，人均能源占有量巨大，但他們?nèi)匀惶岢隽司�明增長(zhǎng)的理念，這從另一方面也說(shuō)明以前是愚笨增長(zhǎng)，現(xiàn)在聰明起來(lái)了，提出解決郊區(qū)化蔓延的問(wèn)題。為什么在同樣的西方規(guī)劃制度下，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)城市郊區(qū)化蔓延呢？因?yàn)橛�、德、法等�?guó)都有上級(jí)向下級(jí)派駐規(guī)劃師的制度。國(guó)家向各城市派駐規(guī)劃師，工資由國(guó)家來(lái)發(fā)，城市的各項(xiàng)建設(shè)必須先經(jīng)派駐的國(guó)家規(guī)劃師簽字同意后，才能上報(bào)市長(zhǎng)審批。派駐規(guī)劃師與城市規(guī)劃局互相結(jié)合、互相支援，規(guī)劃局的工作也好做了，也在無(wú)形中抬高了規(guī)劃局的地位。正因?yàn)橛辛诉@套制度，英、德、法等國(guó)家的古建筑和歷史街區(qū)保護(hù)得很好，城市也沒(méi)有蔓延擴(kuò)張。同時(shí)通過(guò)跳出老城建新鎮(zhèn)的辦法來(lái)有機(jī)疏散老城區(qū)。我們要學(xué)習(xí)英、德、法的派駐規(guī)劃師制度，但不能一竿子插到底，建設(shè)部只向省和省會(huì)城市下派規(guī)劃師，其它城市由省建設(shè)廳負(fù)責(zé)落實(shí)，這樣就把兩級(jí)政府的關(guān)系和責(zé)任界定得非常清楚。這樣一來(lái)，城市規(guī)劃局的底氣就足了，等于派了高級(jí)規(guī)劃官員幫助其擴(kuò)張權(quán)力，幫助它一起向權(quán)力闡述真理，出了問(wèn)題共同分擔(dān)責(zé)任，相當(dāng)于為城市規(guī)劃局撐起了一把“保護(hù)傘”。建設(shè)部正在將四川省作為派駐規(guī)劃師的試點(diǎn)。

　　2.5明確重點(diǎn)鎮(zhèn)并出臺(tái)扶持政策

　　今明兩年村鎮(zhèn)工作的重點(diǎn)是明確重點(diǎn)鎮(zhèn)和出臺(tái)扶持政策，同時(shí)還要評(píng)選和保護(hù)歷史文化名鎮(zhèn)、名村。重點(diǎn)鎮(zhèn)的確定由建設(shè)部牽頭，5個(gè)部委共同進(jìn)行。這一次重點(diǎn)鎮(zhèn)的評(píng)選打破了單純由地方申報(bào)的傳統(tǒng)做法，而是采用客觀測(cè)評(píng)與地方意見(jiàn)相結(jié)合的方法，應(yīng)用“全國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿ρ芯俊庇?jì)算機(jī)模型，結(jié)合國(guó)務(wù)院批復(fù)的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的中心鎮(zhèn)和各省已正式確定的重點(diǎn)鎮(zhèn)，初步提出了第一批全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)名單（約2　000個(gè)左右）。針對(duì)這些重點(diǎn)鎮(zhèn)，每年都要出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策。對(duì)被評(píng)為全國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)，將享受全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)的待遇并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，如果保護(hù)得不好，將取消其全國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)的稱號(hào)。

　　2.6建立風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

　　從2003年10月1日起，將首先在10個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，然后在全國(guó)推廣。這是一件于國(guó)、于民都有利的好事，各省都要大力支持，并在數(shù)據(jù)采樣方面予以協(xié)助，從而充分形成合力，共同管理保護(hù)好風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城。由國(guó)家統(tǒng)一建立風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)比地方單獨(dú)建立的，權(quán)威性要高得多，成本要低得多，效率要高得多。

　　3、市級(jí)規(guī)劃管理工作改革的重點(diǎn)

　　3.1實(shí)行近期建設(shè)規(guī)劃

　　規(guī)劃體系可分為空間軸和時(shí)間軸�？臻g軸一直以總體規(guī)劃為龍頭，控規(guī)為基礎(chǔ)，分區(qū)規(guī)劃、遠(yuǎn)景規(guī)劃等為補(bǔ)充；時(shí)間軸中的總體規(guī)劃的期限是20年，控規(guī)是近期的，20年和近期中的一個(gè)斷檔，必須由近期建設(shè)規(guī)劃來(lái)充填，5年為期進(jìn)行修編。所以，近期建設(shè)規(guī)劃主要是把空間軸的規(guī)劃管理序列化，保證時(shí)間軸規(guī)劃管理的連續(xù)性，從而使整個(gè)規(guī)劃管理體制合理化。近期建設(shè)規(guī)劃的作用：

　　一是可以強(qiáng)化規(guī)劃的可實(shí)施性。沒(méi)有近期建設(shè)規(guī)劃作為補(bǔ)充，城市規(guī)劃很容易兩頭落空，總規(guī)和控規(guī)成為兩張皮，規(guī)劃可操作性不強(qiáng)，長(zhǎng)官意志會(huì)起很大作用。所以，通過(guò)近期建設(shè)規(guī)劃的編制，既可以解決依據(jù)總規(guī)管理太粗、編制時(shí)間太長(zhǎng)、需要調(diào)整的地方太多卻又不知調(diào)整什么的問(wèn)題，又可以解決控規(guī)太近期化、太細(xì)，要求修改的東西太多的問(wèn)題。而且控規(guī)直接以總規(guī)為依據(jù)也有問(wèn)題，在時(shí)間軸上跨度過(guò)大。

　　二是強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)性。因?yàn)橹挥薪�期�?guī)劃可以與當(dāng)?shù)氐膰?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，期限都是5年，可以把發(fā)展計(jì)劃落實(shí)到空間上，也能與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相關(guān)的其它專業(yè)規(guī)劃如水利、交通等規(guī)劃相銜接。這些規(guī)劃在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中變化速度都很快，不可預(yù)見(jiàn)因素眾多，而城市總體規(guī)劃期限是20年，跟不上它們的變化，所以，必須通過(guò)近期建設(shè)規(guī)劃來(lái)順應(yīng)變化，以變應(yīng)變，把合理的內(nèi)容吸收到近期建設(shè)規(guī)劃中來(lái)，變成具體可以操作的內(nèi)容，對(duì)其它規(guī)劃進(jìn)一步制約協(xié)調(diào)，這就把整個(gè)規(guī)劃體系完善起來(lái)了，突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合性和協(xié)調(diào)全面的功能。

　　三是完善了城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)缺陷的彌補(bǔ)功能。城市規(guī)劃是一種中觀和微觀相結(jié)合的政府調(diào)控手段。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政府不再擁有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期傳統(tǒng)的調(diào)控手段，凡是計(jì)劃審批的，都要向市場(chǎng)和企業(yè)下放。但在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級(jí)政府彌補(bǔ)市場(chǎng)不足、平衡市場(chǎng)力量的主要手段。所以，開(kāi)展城市經(jīng)營(yíng)，必須與城鄉(xiāng)規(guī)劃匹配。市場(chǎng)力量就像火車(chē)頭，是動(dòng)力，規(guī)劃就像鋼軌，火車(chē)動(dòng)力越強(qiáng)、速度越快，軌道就要越精密，剛度就要越高，否則將會(huì)翻車(chē)。所以，市場(chǎng)力量很強(qiáng)，但規(guī)劃不足，就要出大問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，從項(xiàng)目的審批看，原來(lái)是超過(guò)一定額度的投資項(xiàng)目要報(bào)中央批，額度以下的投資項(xiàng)目報(bào)省里批準(zhǔn)，現(xiàn)在都下放給企業(yè)了。政府對(duì)項(xiàng)目的審批將會(huì)簡(jiǎn)化到只是對(duì)土地承載力的許可、環(huán)境容量的許可和土地空間資源配置的許可，這就落到城鄉(xiāng)規(guī)劃上了；從時(shí)間上來(lái)看，通過(guò)對(duì)近期建設(shè)規(guī)劃的有效安排，就能有效地防止突擊上項(xiàng)目，上長(zhǎng)官意志的“形象工程”，上那些破壞資源的“砍頭”工程。

　　總之，近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)際上是城市宏觀發(fā)展的目標(biāo)與具體項(xiàng)目銜接的橋梁，是城市整體發(fā)展與局部建設(shè)之間的聯(lián)接器。所以，近期建設(shè)規(guī)劃從城鄉(xiāng)規(guī)劃體系來(lái)講是改革的重點(diǎn)之一。

　　3.2推行城鄉(xiāng)規(guī)劃陽(yáng)光工程

　　山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃陽(yáng)光工程的經(jīng)驗(yàn)很好。一是體現(xiàn)民主，以民主制約權(quán)力；二是通過(guò)輿論和向民眾公開(kāi)來(lái)制約權(quán)力；三是用程序制約權(quán)力。通過(guò)民主、公開(kāi)、程序來(lái)制約權(quán)力，城市規(guī)劃局的地位就提高了。對(duì)權(quán)力實(shí)施制約，可以大大提高對(duì)錯(cuò)誤的修正能力。另一方面還可提高工作效率，因?yàn)殛?yáng)光工程的內(nèi)涵與深圳實(shí)施的法定圖則有密切的關(guān)系，只有把規(guī)劃不確定的內(nèi)容減少了，才可以公開(kāi)，在公開(kāi)的過(guò)程中修訂規(guī)劃中存在的錯(cuò)誤，有利于規(guī)劃的法制化。所以，只要符合規(guī)劃條件的項(xiàng)目就可以備案式審批。如香港有些項(xiàng)目的審批是立等可取的，具體可分三類(lèi)：一類(lèi)是許可的，一類(lèi)是限制的，一類(lèi)是禁止的。建設(shè)項(xiàng)目只要屬許可范圍內(nèi)的，馬上就可以備案式審批；限制類(lèi)的項(xiàng)目，需要經(jīng)過(guò)研究論證；禁止類(lèi)項(xiàng)目，則沒(méi)有商討的余地，即使特首批了也不行，這就大大提高了規(guī)劃審批效率。通過(guò)控規(guī)公開(kāi)，公眾對(duì)哪些項(xiàng)目不能建設(shè)，哪些項(xiàng)目可以建設(shè)了解得一清二楚。規(guī)劃局對(duì)那些符合許可標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目審批是立等可取的，建設(shè)單位可以盡早開(kāi)工，這樣的規(guī)劃就可以捕捉任何發(fā)展的機(jī)遇，這樣的規(guī)劃就具有高效率，領(lǐng)導(dǎo)和投資者必然也會(huì)滿意，同時(shí)也體現(xiàn)了公正公平。通過(guò)城市規(guī)劃布局，體現(xiàn)了近期與遠(yuǎn)期利益的公正，不同群體之間的公正，環(huán)境污染與生活舒適度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的公正。所以，陽(yáng)光工程是很重要的。

　　3.3提高控規(guī)覆蓋率和質(zhì)量

　　陽(yáng)光工程的基礎(chǔ)是控規(guī)的公開(kāi)。城市總體規(guī)劃公開(kāi)，實(shí)際上是形式主義，因?yàn)榭傄?guī)是發(fā)展戰(zhàn)略和策略，是陽(yáng)春白雪，老百姓才不關(guān)注這些呢，他們關(guān)心具體的，影響自身周邊生活環(huán)境的問(wèn)題，而控規(guī)的公開(kāi)是實(shí)在的�？匾�(guī)的公開(kāi)，首先要提高覆蓋率，現(xiàn)在控規(guī)的覆蓋率很低。有些城市控規(guī)編制的質(zhì)量也很差，有的只是找兩個(gè)剛畢業(yè)的大學(xué)生來(lái)編，編完后又隨時(shí)調(diào)整，自己折騰自己。在編制控規(guī)時(shí)，有些重要地段先要搞城市設(shè)計(jì)，再把城市設(shè)計(jì)中有利的方面吸收到控規(guī)中，這樣編制的控規(guī)就比較合理，再通過(guò)法律程序，將控規(guī)變成地方法規(guī)。為什么總有人提出要求修改控規(guī)？因?yàn)榭匾?guī)直接涉及產(chǎn)權(quán)的界定，控規(guī)明確的容積率、綠化率就是錢(qián)�？匾�(guī)在美國(guó)就是法律，一旦頒布后，是誰(shuí)都不能隨意修改和違反的。而我們的控規(guī)像是一根橡皮筋，這是我們規(guī)劃制度最大的缺陷。所以，控規(guī)的地位不提高，不科學(xué)化，不法制化，陽(yáng)光工程、近期建設(shè)規(guī)劃方面的改革都會(huì)受到阻礙。前面講到規(guī)劃的遺憾，許多遺憾就是原來(lái)控規(guī)沒(méi)有編制好，規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)建六層樓，建設(shè)單位卻建了十一層樓，而周?chē)�老百姓和媒體并不知道規(guī)劃部門(mén)到底允許建設(shè)多少層，就無(wú)法監(jiān)督�？匾�(guī)制定后，要在每個(gè)小區(qū)公開(kāi)。如香港每個(gè)小區(qū)都有小區(qū)周邊地塊的法定圖則公示欄，人人可以監(jiān)督。規(guī)劃局代表政府做解釋工作，也提高了規(guī)劃局的權(quán)威。現(xiàn)在，有些規(guī)劃局長(zhǎng)很是好笑，聽(tīng)說(shuō)市里來(lái)了幾個(gè)投資大戶，規(guī)劃局長(zhǎng)就溜走了，怕書(shū)記、市長(zhǎng)要求其為幾個(gè)大戶審批土地容積率指標(biāo)。但他是“跑得了和尚跑不了廟”，逃不掉的，沒(méi)有控規(guī)，責(zé)任都是你的。還有一個(gè)規(guī)劃局長(zhǎng)說(shuō)：“什么控規(guī)，我不要，都在我腦子里”。這樣的規(guī)劃局長(zhǎng)遲早要進(jìn)班房，一點(diǎn)也不冤。

　　3.4統(tǒng)一上收市轄區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、各類(lèi)園區(qū)的規(guī)劃管理權(quán)力

　　對(duì)市轄區(qū)和各類(lèi)開(kāi)發(fā)園的規(guī)劃管理，必須上收到市級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)統(tǒng)一管理。哪個(gè)地方不統(tǒng)一上收的，報(bào)告建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司，由規(guī)劃司負(fù)責(zé)同志去做工作，做不通，就通報(bào)批評(píng)，并上報(bào)中紀(jì)委查處。20年前，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)是“三為主”，即引進(jìn)外資為主、工業(yè)企業(yè)為主、產(chǎn)品出口為主。當(dāng)時(shí)的想法是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行查對(duì)隔離，以防止資本主義思想腐蝕我們?nèi)嗣袢罕�，現(xiàn)在看來(lái)顯然是十分可笑的�，F(xiàn)在，要把開(kāi)發(fā)區(qū)、各類(lèi)園區(qū)作為城市擴(kuò)展建設(shè)的有機(jī)組成部分，特別在大城市、特大城市要作為城市有機(jī)疏散的組成部分，作為城市的新區(qū)、新鎮(zhèn)來(lái)建設(shè)。如搞成單一的土地開(kāi)發(fā)用途，不僅解決不了交通問(wèn)題，而且還造成土地的極大浪費(fèi)。所以，必須通過(guò)規(guī)劃?rùn)?quán)力的上收才能做到這一條。對(duì)此，中央已三令五申，各地必須執(zhí)行。

　　3.5嚴(yán)格執(zhí)行“一書(shū)兩證”制度

　　“一書(shū)兩證”具有法定地位，而且實(shí)施已久，比較規(guī)范，現(xiàn)在要進(jìn)一步明確“一書(shū)兩證”的法律地位。尤其是選址意見(jiàn)書(shū)的地位，不能通過(guò)市長(zhǎng)辦公會(huì)、五套班子聯(lián)席會(huì)議代替項(xiàng)目選址�！耙粫�(shū)兩證”是規(guī)劃作為法律的一種表達(dá)形式，是制約權(quán)力的具體表現(xiàn)。

　　3.6貫徹“四線”管理辦法

　　建設(shè)部已出臺(tái)了《城市綠線管理辦法》，緊接著將出臺(tái)城市紫線、城市藍(lán)線和城市黃線管理辦法。黃線管理辦法比較復(fù)雜。對(duì)此，各地不要等，南京市早就開(kāi)始試運(yùn)轉(zhuǎn)了。“四線”管理是提高城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性的強(qiáng)有力保證。

　　3.7建立市級(jí)規(guī)劃委員會(huì)

　　要按照建立省規(guī)劃委員會(huì)的原則，市規(guī)劃委員會(huì)中的專家學(xué)者要多于市級(jí)公務(wù)員，并邀請(qǐng)省里的專家參加。市規(guī)劃委員會(huì)與下派的規(guī)劃師相結(jié)合，規(guī)劃的調(diào)控作用就會(huì)大大增強(qiáng)，而不會(huì)成為領(lǐng)導(dǎo)決策的附庸。

　　4、建設(shè)部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

　　一是要研究整體的城市規(guī)劃管理體制改革。雖然以前研究過(guò)這方面的工作，但要繼續(xù)完善。研究中一定要強(qiáng)調(diào)多樣化、多路子、多階段，因?yàn)槲覈?guó)地域遼闊，發(fā)展水平不一樣，比如以深圳現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，內(nèi)地一些地方再過(guò)20年也可能趕不上。所以，各地要先試，不要等。建設(shè)部出臺(tái)的政策都是全國(guó)性宜用的內(nèi)容。只有各地大膽試過(guò)后，我們才能總結(jié)提煉。

　　二是要健全法制。應(yīng)在有法可依的前提下，切實(shí)做到違法必究。

　　三是要完善總體規(guī)劃的審批�，F(xiàn)在城市總體規(guī)劃審批周期太長(zhǎng)，程序太復(fù)雜，我們正在調(diào)整之中。

　　四是強(qiáng)化對(duì)省、市規(guī)劃部門(mén)工作的支持。

　　五是加強(qiáng)培訓(xùn)，加強(qiáng)交流，特別是針對(duì)市長(zhǎng)進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃知識(shí)的教育。

　　六是推動(dòng)全面改革，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位。

　　七是建立全國(guó)范圍內(nèi)派駐規(guī)劃督查員或國(guó)家規(guī)劃師的規(guī)范。

　　八是出臺(tái)城市建設(shè)的評(píng)價(jià)制度。有些城市對(duì)城市規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)投入不足，污水處理能力低，綠化率很低，下水管網(wǎng)、煤氣管網(wǎng)破舊。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，中組部在考察地方干部時(shí)是看不見(jiàn)的，但卻是與老百姓的生活密切相關(guān)的，必須納入城市建設(shè)的評(píng)價(jià)體系，以此來(lái)評(píng)價(jià)城市是帶病運(yùn)轉(zhuǎn)還是健康發(fā)展的，從而對(duì)書(shū)記、市長(zhǎng)的政績(jī)做出客觀評(píng)價(jià)。再也不能由“形象工程”來(lái)片面決定書(shū)記、市長(zhǎng)的升遷了。先給城市打分，再交給組織部門(mén)。

　　5、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革必須處理好的幾個(gè)關(guān)系

　　5.1處理好上下級(jí)政府之間的關(guān)系

　　要合理劃分事權(quán)，確定制度執(zhí)行中的相互關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性。現(xiàn)在不少同志有幾種擔(dān)心。就省廳的同志來(lái)說(shuō)，一是擔(dān)心自身權(quán)威不夠。這要靠自己的工作做好了以后，再逐步建立權(quán)威，有所為才有地位。因?yàn)槌擎?zhèn)化涉及到方方面面的許多工作，十分復(fù)雜，應(yīng)該抓住規(guī)劃編制實(shí)施這個(gè)總龍頭來(lái)展開(kāi)工作，才會(huì)得到各方面的認(rèn)可。二是擔(dān)心下面反對(duì)。實(shí)際上建立這套制度是相互強(qiáng)化和支持的，是對(duì)城市政府規(guī)劃工作的大力支持，下面應(yīng)該是歡迎的。三是擔(dān)心省領(lǐng)導(dǎo)不重視。這方面，建設(shè)部可以發(fā)揮作用，一方面支持你們的工作，另一方面也可向省里領(lǐng)導(dǎo)打招呼。同時(shí)第四次城市工作會(huì)議是一個(gè)機(jī)遇，可以提高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重視程度。四是擔(dān)心如果真的管起來(lái)后，又管不過(guò)來(lái)。這就要發(fā)揮規(guī)劃委員會(huì)、專家委員會(huì)、派駐規(guī)劃師等幾個(gè)方面的作用，這都是我們的隊(duì)伍。

　　就市規(guī)劃局而言，一是擔(dān)心省里亂干預(yù)。事實(shí)上，事權(quán)劃分是明確的，這個(gè)不要擔(dān)心。二是擔(dān)心改革后辦事麻煩，影響效率。實(shí)際上通過(guò)改革是要公開(kāi)行政，而且把落腳點(diǎn)放在控規(guī)上，這樣就會(huì)提高辦事效率。三是擔(dān)心招商引資受阻。如果控規(guī)沒(méi)做好，就沒(méi)有準(zhǔn)備好迎接投資的機(jī)遇，控規(guī)做好了，就已經(jīng)為招商引資做好準(zhǔn)備。所以，這幾個(gè)擔(dān)心完全可以消除。

　　5.2處理好相關(guān)部門(mén)與相關(guān)領(lǐng)域改革的關(guān)系

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革，不是可以單兵突進(jìn)地改革。一方面我們要遵循市場(chǎng)的規(guī)則，要以價(jià)值規(guī)律為載體；另一方面更要主動(dòng)彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，集中精力管市場(chǎng)管不了的事情。因?yàn)椋阂皇鞘袌?chǎng)管不了資源保護(hù)，所以，我們通過(guò)制定紫線、藍(lán)線、綠線管制辦法，來(lái)保護(hù)資源。市場(chǎng)的動(dòng)力是要占有、消耗或破壞資源，編制規(guī)劃就是為了保護(hù)某些不可再生的資源；二是市場(chǎng)管不了產(chǎn)權(quán)界定，我們通過(guò)控規(guī)來(lái)界定�？匾�(guī)中的容積率確定就是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的界定之一；三是市場(chǎng)解決不了空間的合理布局，就要通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)解決；四是市場(chǎng)也解決不了“形象工程”過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題，我們通過(guò)近期建設(shè)規(guī)劃和控規(guī)分別約束。所以，規(guī)劃與市場(chǎng)是互補(bǔ)的，同時(shí)要做好與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年發(fā)展計(jì)劃的協(xié)調(diào)，與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)，與專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，要把專業(yè)規(guī)劃中合理有用的內(nèi)容吸收到城鄉(xiāng)規(guī)劃中來(lái)，使城市規(guī)劃成為其它規(guī)劃的落腳點(diǎn)。如果城市規(guī)劃落實(shí)不到具體空間上，而讓其它專業(yè)規(guī)劃落實(shí)到空間，那整個(gè)城市規(guī)劃空間布局工作就被動(dòng)了。我們要通過(guò)改革使城鄉(xiāng)規(guī)劃主動(dòng)合理化，主動(dòng)科學(xué)化，主動(dòng)可操作化。

　　5.3處理好改革措施與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的關(guān)系

　　要以國(guó)務(wù)院[2002]13號(hào)文件、九部委文件、國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)清理問(wèn)題的文件、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等文件為依據(jù)，大膽推進(jìn)改革。

　　處理好這3個(gè)關(guān)系后，就可以積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革。