一、為什么要推行“代建制”？

　　推行“代建制”的三項政策目的：

　　（一）改革政府投資體制

　　現(xiàn)行投資體制的特點：

　　投資項目立項、批準(zhǔn)“難”；立項、批準(zhǔn)后監(jiān)督管理“松”。

　　項目一旦批準(zhǔn)實施，項目工程建設(shè)和資金使用均由使用單位掌管，脫離政府投資主管部門的監(jiān)控，使用單位由于利益驅(qū)動，往往置投資計劃于不顧，任意變更建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，突破批準(zhǔn)的總投資額。

　　推行代建制實現(xiàn)對現(xiàn)行投資體制的改革：

　　政府投資主管部門通過招標(biāo)投標(biāo)方式，選定具有工程管理資質(zhì)和經(jīng)驗的項目管理公司作為代建單位，并委托代建單位代行政府投資主管部門對建設(shè)項目的管理權(quán)，嚴(yán)格掌握、控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和項目預(yù)算，并負(fù)責(zé)管理建設(shè)資金，保障投資計劃的切實貫徹執(zhí)行。

　　（二）推行公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理

　　依現(xiàn)行投資體制，項目批準(zhǔn)之后項目工程建設(shè)完全由使用單位掌管，使用單位往往缺乏組織管理建設(shè)工程的能力和經(jīng)驗，致使項目工程管理混亂無序，難免受制于建筑施工單位，難以保障項目工程建設(shè)工期和工程質(zhì)量。

　　推行代建制實現(xiàn)工程建設(shè)的專業(yè)化管理：

　　作為代建單位的項目管理公司，具有工程建設(shè)管理能力和經(jīng)驗，可以對項目工程建設(shè)進(jìn)行專業(yè)化的管理，并全面負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場的安全、環(huán)保、衛(wèi)生、市政等方面的監(jiān)控和協(xié)調(diào)，處理各種突發(fā)情況，最終保障建設(shè)工程按期竣工和工程質(zhì)量。

　　（三）嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)、防止腐敗

　　政府投資建設(shè)工程強(qiáng)制采用招標(biāo)投標(biāo)方式訂約，對于保證工程質(zhì)量、提高投資效益，發(fā)揮了積極作用。但在建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)的實踐中，也存在領(lǐng)導(dǎo)干部插手招標(biāo)和建設(shè)單位與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通的腐敗問題。

　　推行代建制可以有效防止腐敗：政府投資主管部門采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定代建單位，由代建單位作為使用單位的代理人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)，選定設(shè)計單位、建筑公司、設(shè)備供應(yīng)商，等于設(shè)置了兩道防止腐敗的“隔離墻”：一是領(lǐng)導(dǎo)干部與招標(biāo)活動之間的“隔離墻”；二是使用單位與招標(biāo)活動之間的“隔離墻”�？梢詮脑搭^上防止腐敗，充分發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)制度的積極作用。

　　二、“代建制”試點中的三種合同模式

　　從各地進(jìn)行代建制試點的情形看，在采用招標(biāo)方式選定代建單位之后，都需要與代建單位簽訂“代建合同”，明確規(guī)定代建單位的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，“代建合同”成為監(jiān)督、考核、評價代建活動和對代建單位進(jìn)行獎懲的依據(jù)。可以說，代建制就是一種合同制。

　　迄今代建制試點中的“代建合同”，有三種模式：

　　第一種模式：“委托代理合同”模式

　　是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設(shè)立具有法人資格的建設(shè)工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

　　此“委托代理合同”模式的實質(zhì)，是委托代建單位對項目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

　　特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當(dāng)事人”；項目投資資金的管理權(quán)仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。

　　優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和對公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

　　（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）

　　缺點一：相當(dāng)于政府投資主管部門自己作為建設(shè)單位“包攬”項目工程建設(shè)，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

　　缺點二：使用單位不是“合同當(dāng)事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設(shè)中的困難。

　　第二種模式：“指定代理合同”模式

　　是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

　　此“指定代理合同”模式的實質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

　　特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”；投資和資金的管理權(quán)掌握在使用單位手中。

　　優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和實現(xiàn)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

　　缺點一：投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現(xiàn)行投資體制進(jìn)行任何改革。 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。

　　缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設(shè)施工進(jìn)行有效監(jiān)督。

　　第三種模式：“三方代建合同”模式。

　　是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

　　北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責(zé)任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

　　“三方代建合同”，除規(guī)定代建單位的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任外，還明確規(guī)定政府主管部門”的權(quán)限和義務(wù)：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；提供建設(shè)資金的義務(wù)。

　　“使用單位”的權(quán)利和義務(wù)：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，對所建設(shè)完成的工程和采購設(shè)備的所有權(quán)；協(xié)助義務(wù)、自籌資金供給義務(wù)。

　　優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當(dāng)事人的積極性，實現(xiàn)三方當(dāng)事人的相互制約�？梢苑乐构�共工程招標(biāo)中的腐敗行為，實現(xiàn)對公共工程建設(shè)施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計劃的執(zhí)行，實現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

　　三、三種合同模式的差別

　　“三方代建合同”模式，與第一種“委托代理合同”模式和第二種“指定代理合同”模式的差別，集中體現(xiàn)在代建單位的“權(quán)限”上：在第一種模式和第二種模式中，代建單位的“權(quán)限”：“一代、一管”

　　根據(jù)投資人（或使用單位）的委托和授權(quán)，享有對外簽訂合同的“代理權(quán)”，和對項目工程建設(shè)施工的“管理權(quán)”。

　　在第三種模式中，代建單位的“權(quán)限”：“兩代、兩管”

　　“兩代”，指代建單位根據(jù)三方代建合同的約定，享有對投資人的“代表權(quán)”（代行投資主體的職權(quán)），享有對使用單位的“代理權(quán)”（據(jù)以委托招標(biāo)投標(biāo)并簽訂設(shè)計、施工、安裝和采購等合同）；

　　“兩管”，指代建單位基于其“代表權(quán)”和“代理權(quán)”，擁有對項目投資資金的“管理權(quán)”，和對項目工程建設(shè)施工的“管理權(quán)”。

　　四、結(jié)語：完善“三方代建合同”模式

　　“三方代建合同”模式能夠較好地實現(xiàn)推行代建制的三項政策目的。

　　但“三方代建合同”模式也存在問題：

　　與現(xiàn)行民法通則和合同法關(guān)于委托代理制度的規(guī)定有所不符。

　　政府投資主管部門，屬于行政法（財政法）上的主體，怎么能夠與屬于平等當(dāng)事人的“民事主體”（代建單位、使用單位）簽訂合同？在北京市的試點中，由北京市“發(fā)改委”與代建單位、使用單位簽訂合同，浙江省的試點中，由“政府投資綜合管理部門”與代建單位、使用單位簽訂合同，按照《中央預(yù)算投資項目招標(biāo)選擇代建單位試點辦法》（征求意見稿）的規(guī)定，中央預(yù)算投資項目代建制就應(yīng)當(dāng)由“國家發(fā)展改革委員會”與代建單位、使用單位簽訂合同，這在理論上和實踐上都有不妥。

　　問題的關(guān)鍵在于，作為“行政機(jī)關(guān)”的“政府投資主管部門”或者“發(fā)展改革委員會”，不宜直接成為代建合同的當(dāng)事人。因此，解決問題須從改變出面簽訂合同的“委托方”（即“政府投資主管部門”）的性質(zhì)入手。

　　如果能夠在“政府投資主管部門”之下，設(shè)立一個具有法人資格的“投資項目管理機(jī)構(gòu)”，由該“投資項目管理機(jī)構(gòu)”出面選擇代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”，即可使“三方代建合同”成為符合現(xiàn)行民法通則和合同法規(guī)定的一種“新型合同”類型。