18年前，當(dāng)?shù)赝苿訃�有和集體企業(yè)改制，諸城把90%以上的企業(yè)都賣掉，引發(fā)激烈爭議，當(dāng)時主政的諸城市長陳光被戲稱為“陳賣光”。

　　在爭議中，諸城的經(jīng)濟實力躋入了全國百強縣的行列。如今，諸城又率先撤銷了全部行政村，幾個小村莊合并成大的農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民集中到中心村居住，農(nóng)村社區(qū)成為諸城新的社會基層組織。

　　除諸城外，山東淄博、臨沂、濟寧、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社區(qū)”。事實上，這些撤并舉動都是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的情勢下出現(xiàn)的。專家認(rèn)為不能強制農(nóng)民“被城市化”，警惕村改居后產(chǎn)生的大量“三無”(無土地、無工作、無社保)農(nóng)民。

　　宅基地置換小洋樓

　　諸城市龍都街道土墻社區(qū)的張玉磊，門前有一個小院，客廳里擺著寬大的茶幾和沙發(fā)，液晶電視機掛在墻壁上。一樓有車庫和廚房，廚房的廚具潔凈，臥室則分布在二樓，家中已經(jīng)看不出多少農(nóng)村的痕跡。

　　張玉磊現(xiàn)在居住的新房，面積有206平方米，而他之前的家——老平房，有“四間北屋，四間南屋”，共120平方米。他介紹，新樓的120平方米是用以前的宅基地免費置換的，張玉磊交出宅基地，而多出的86平方米，他以每平方米1400元的價格購買。按照這個價格，他一共支付了12萬多元，并交出以前的宅基地，獲得了這棟兩層小樓。

　　張玉磊的新房是諸城農(nóng)村集中修建住宅樓的一部分。他10年前建的平房，經(jīng)過拆遷平整后，已經(jīng)成為工地，正在建造新的集中居住區(qū)。

　　這里離諸城市區(qū)只有3公里。雖然房子沒有大產(chǎn)權(quán)，只是集體土地使用證，不準(zhǔn)買賣，但這個價格，張玉磊覺得很劃算，他說，以后小孩也不用買房子了，沒有大產(chǎn)權(quán)也無所謂，房子是自住，不會拿去賣。而在諸城市區(qū)，商品房的價格已經(jīng)達(dá)到了每平方米3000多元。

　　在土墻社區(qū)，類似的兩層小樓成了稀缺資源。土墻社區(qū)黨委副書記趙玉霞介紹，這種兩層的連體民居只有120套，“老百姓都搶著買，開始規(guī)劃的時候，考慮到是在農(nóng)村，農(nóng)民有農(nóng)具要放。但是后來一論證，發(fā)現(xiàn)這樣并不太節(jié)約土地，后來建議城郊的社區(qū)建多層住宅。”因此，從去年開始，規(guī)劃和在建的房屋都是5層的高層住宅。

　　行政村改社區(qū)后，張玉磊的身份并沒有發(fā)生變化，他仍然是農(nóng)村居民。不過，他已經(jīng)不種地了。“我們這邊地少，我家里只有1畝多地，每個人只有4分半地。”張玉磊介紹說。

　　張玉磊家的承包地，以每年每畝800元的價格流轉(zhuǎn)出去了。同時，他還有一個身份，就是當(dāng)?shù)匾患疑藤Q(mào)公司的負(fù)責(zé)人。

　　位于諸城市近郊的土墻社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有不少工廠或公司，到這些工廠或公司打工，成為這些少地農(nóng)民的主要收入來源。

　　1249個村莊

　　規(guī)劃為208個新農(nóng)村社區(qū)

　　今年7月底，土墻社區(qū)由5個行政村撤并而成，全社區(qū)4200人，1100戶。原來的西土墻村成為這個新社區(qū)的中心村，新建的集中居住區(qū)位于中心村內(nèi)。中心村的選擇有一定的標(biāo)準(zhǔn)，比如交通比較方便，發(fā)展?jié)摿Ρ容^大，有輻射帶動能力。

　　從2007年開始，諸城在全市農(nóng)村全面開展了農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)，以兩公里為半徑，把全市1249個村莊按照地域相鄰、習(xí)俗相近的原則，規(guī)劃建設(shè)為 208個農(nóng)村社區(qū)，每個社區(qū)涵蓋5個左右村莊、1500戶左右。每個社區(qū)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，提供醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、文化體育、計劃生育、超市等服務(wù)功能，引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)中心村集中居住。2008年6月，這些農(nóng)村社區(qū)全部建成運行。

　　行政村的建制在諸城變成歷史，農(nóng)村社區(qū)成為諸城新的社會基層組織。

　　土地承包關(guān)系不變

　　在村莊撤并前，王煥新是大辛莊子村的村支書。岳家莊社區(qū)黨委成立后，王煥新的身份發(fā)生了變化，從村支書變成社區(qū)的黨委委員和居委會委員。當(dāng)前，建制村原有的一些職能還沒有變化。“欠賬還是屬于村里。轉(zhuǎn)移支付還是放到村里，不是放到社區(qū)。雖然行政村撤了，但村的一些職能還沒有變。”王煥新對記者說。

　　從村委會辦公地點門前的舊標(biāo)牌“大辛莊子村村民委員會”可以看出，“村改居”仍處在過渡期。諸城市當(dāng)?shù)夭块T提供的材料顯示，建制村撤銷后，原村集體資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)不變;原村資產(chǎn)形成的收益權(quán)屬關(guān)系不變;原村的土地承包關(guān)系不變;原村村民的福利待遇不降;原村干部的補貼報酬標(biāo)準(zhǔn)不降。對村集體的債權(quán)、債務(wù)等問題，通過探索推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革等辦法，逐步加以解決;對落選的村干部，由社區(qū)黨委根據(jù)本人意愿安排適當(dāng)工作，在明年全省村“兩委”換屆結(jié)束之前，原補貼報酬標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放渠道不變。

　　不能讓農(nóng)民“被城市化”

　　“大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)民集中居住要因地制宜，尊重農(nóng)民意愿，要有利于農(nóng)村生產(chǎn)生活，對于不種地的農(nóng)民可以建樓房集中居住，但純農(nóng)區(qū)則不一定適合，否則就會出現(xiàn)‘挑著糞擔(dān)上電梯’的尷尬現(xiàn)象。”“三農(nóng)”問題專家、中國城郊經(jīng)濟研究會副會長顧益康善意提醒。

　　對于村莊撤并建社區(qū)現(xiàn)象，熟悉基層情況的山東聊城市委黨校經(jīng)濟管理教研室副教授夏正智非常關(guān)注。“要通過建設(shè)中心城市的辦法來吸引農(nóng)村居民進(jìn)入中心城市居住和生活，而不是以村改居的方式強制農(nóng)民‘被城市化’。”

　　夏正智表示，目前的村改居、建設(shè)萬人村等行動主要是在新農(nóng)村建設(shè)的名義下，歸并和縮減農(nóng)村住宅建設(shè)用地，以獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、補充地方財政收入，其背后的主要推動力量就是國土資源部出臺的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤制度”。

　　“按照國土資源部出臺的‘城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤制度’，地方政府新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地不得超過農(nóng)村退出的宅基用地面積。如果農(nóng)村不能退出宅基地，也就意味著城鎮(zhèn)不能新增建設(shè)用地，地方非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（包括房地產(chǎn)業(yè)）發(fā)展就要受到土地制約，同時地方政府也不能通過土地征用和土地出讓的價格差額增加地方財政收入。在此規(guī)定的逼迫下，地方政府不得已只能借新農(nóng)村建設(shè)的名義，強制減少農(nóng)村宅基地面積，以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積。”夏正智一語道破了“村改居”的秘密。

　　根據(jù)夏正智的研究，山東村改居的建設(shè)方案比較多樣化，有城中村改造、城郊拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地建設(shè)、村莊合并等多種建設(shè)方案；在建設(shè)形式上，有壓縮宅基地面積集體建設(shè)別墅的，也有壓縮宅基地面積自行建設(shè)別墅的，還有直接更換多層樓房的；其更換方案和補償標(biāo)準(zhǔn)也不完全統(tǒng)一，有按拆遷標(biāo)準(zhǔn)補償?shù)模�也有按同等面積更換的，還有退地補錢的。夏正智指出，“對其中的利益得失不好直接評價，但壓縮農(nóng)村宅基占地面積是這些所有方案的共同指向。經(jīng)濟補償方面，減少宅基地的一般依據(jù)退出宅基地面積根據(jù)國家規(guī)定征用土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，拆遷住房的按照住房拆遷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)濟補償或等同面積更換。”

　　按照我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，也即農(nóng)村社區(qū)居民共有。農(nóng)村宅基集體所有、家庭使用，是農(nóng)民的現(xiàn)實財產(chǎn)。宅基地與房產(chǎn)是農(nóng)民財產(chǎn)的兩個組成部分，但性質(zhì)和功能不同。

　　“農(nóng)民擁有宅基地，在住房破舊時可以自行再建，但如果農(nóng)民失去宅基地而只有房產(chǎn)，房產(chǎn)破舊時則不能自行建造。因此，單純地以擁有獨立宅基的房產(chǎn)換取沒有獨立宅基的房產(chǎn)對于農(nóng)民是利益損失。但是，因為農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增加和服務(wù)功能的增強，其房產(chǎn)的價值從理論上講應(yīng)該高于農(nóng)民原來居住的農(nóng)村村落的房產(chǎn)價值。兩者之間的房產(chǎn)價值存在價格差異，不好直接比較，農(nóng)民宅基地權(quán)益受損還是受益關(guān)鍵要看原宅基地價值和新房產(chǎn)新增價值之間是否存在差額。”夏正智認(rèn)為。

　　“現(xiàn)有農(nóng)村居民的宅基地是農(nóng)民的既得利益，也是農(nóng)村土地集體所有制下的應(yīng)得利益。地方政府為增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、增加地方土地財政收入，不得不迫使農(nóng)村居民離開現(xiàn)居住地，集中居住到政府壓縮宅基面積后的多層樓房和雙層住宅。農(nóng)民的生活習(xí)慣將被迫改變，農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)也會相應(yīng)增加，農(nóng)民種地養(yǎng)殖更不方便。而且村改居后產(chǎn)生的大量‘三無’（無土地、無工作、無社保）農(nóng)民將直接影響國家社會穩(wěn)定。”夏正智說。

　　不強拆只引導(dǎo)逐步發(fā)展

　　多位官員表示，當(dāng)?shù)馗慵�中居住，不搞強拆，不是行政干預(yù)，只是通過便利和良好的服務(wù)，吸引和鼓勵農(nóng)民向中心村遷移。這樣，既提高了土地集約利用率，又推動了新農(nóng)村建設(shè)。

　　王亞軍是岳家莊社區(qū)的黨委書記，他告訴記者，社區(qū)建立了幼兒園、衛(wèi)生所、計劃生育服務(wù)站、警務(wù)室，還有閱覽室，新建的住宅區(qū)統(tǒng)一供水供電，還提供物業(yè)服務(wù)，如今已經(jīng)住了60多戶。

　　為了吸引村民搬遷，諸城市出臺了優(yōu)惠政策，如果一次拆遷的宅基地能夠超過30畝，那么每戶居民一畝宅基地補貼20萬元。趙玉霞說，在土墻社區(qū)，目前還沒有出現(xiàn)這種一次拆遷超過30畝的情況。

　　對于那些不超過30畝的宅基地置換農(nóng)戶來說，除了置換相同面積的房子外，此外并無其他紅利。張玉磊說，他家的平房是10年前建造的，拆遷的時候，除了磚瓦屬于自己外，并沒有任何補償。

　　農(nóng)民集中居住，交出原有的宅基地，一些潛在的土地資源將被盤活。據(jù)趙玉霞介紹，根據(jù)規(guī)劃，實現(xiàn)集中居住后，土墻社區(qū)可以節(jié)約出500畝的土地資源。

　　據(jù)諸城市有關(guān)方面測算，如果農(nóng)民全部實現(xiàn)集中居住，則可置換出8萬畝舊宅基地，對于這部分土地，諸城考慮復(fù)墾或建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。對于諸城這個工業(yè)強市而言，它急切需要走出用地難的困境。當(dāng)?shù)夭块T提供的數(shù)據(jù)顯示，諸城各農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)建立了300多個特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，跨村莊流轉(zhuǎn)土地15.6萬畝。

　　為了回應(yīng)外界的質(zhì)疑，諸城市委書記鄒慶忠表示：“應(yīng)該明確，撤銷建制村并不是大規(guī)模地歸并自然村，更不是強制拆遷自然村。從分散居住到集中居住，是一個逐步發(fā)展的過程。我們不強求農(nóng)民搬遷，而是通過政策引導(dǎo)，條件改善，吸引農(nóng)民逐步聚集。對民俗村、特色村，予以保留、保護。”

　　推進(jìn)存量建設(shè)用地挖潛

　　盡管不搞強拆，但當(dāng)?shù)刂饕�官員對“村改居”的進(jìn)程仍然有一個時間表。今年6月，在接受山東省委機關(guān)報《大眾日報》采訪時，市委書記鄒慶忠說，爭取用15年到20年時間，讓全市70%以上的農(nóng)村居民聚集融合到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道駐地的社區(qū)中心村。他預(yù)計，即使經(jīng)過一二十年的努力，農(nóng)村居民基本完成向社區(qū)中心村的聚集融合，但仍會有20%~30%的農(nóng)民保留傳統(tǒng)的居住和生活方式。

　　類似的拆遷，已經(jīng)出現(xiàn)在山東的很多農(nóng)村。今年8月初，山東省下發(fā)《關(guān)于加強土地綜合整治推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見》。

　　據(jù)稱，山東全省每年需新增建設(shè)用地30萬畝以上，其中占用耕地20萬畝左右，通過占補平衡補充耕地的難度越來越大、質(zhì)量也難以保障。同時，山東省建設(shè)用地粗放和浪費的問題也十分突出，特別是農(nóng)村居民點布局分散、凌亂，閑置土地較多。

　　“目前，我省農(nóng)村建設(shè)用地2304萬畝，占全省建設(shè)用地總面積的50%以上，其中農(nóng)村居民點用地1815萬畝，占農(nóng)村建設(shè)用地的79%。全省農(nóng)村居民點人均用地238平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家規(guī)定的人均150平方米的高限標(biāo)準(zhǔn)。挖潛利用好農(nóng)村存量建設(shè)用地，既是破解土地供需矛盾、解決我省長遠(yuǎn)發(fā)展用地需求的必然選擇，也是通過土地級差收益反哺農(nóng)村、推動農(nóng)村改善生產(chǎn)生活條件的客觀要求。”這份文件指出。

　　“從2006年起我省開展了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作，4年來項目區(qū)政府投入資金100多億元，安排改造村莊近3000個，其中已完成改造村莊334個，安置居民62854戶，復(fù)墾耕地74242畝，騰出建設(shè)用地指標(biāo)近6萬畝，既提高了土地節(jié)約集約利用率，又推動了新農(nóng)村建設(shè)。”