政府投資項目是指各級政府以資金、土地、政策等形式全部或部分投入固定資產(chǎn)投資項目。在市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)逐步退出一般性競爭領(lǐng)域，因此，本文所說的政府投資項目，主要是指政府投入的基礎(chǔ)性和公益性項目。

　　政府投資項目與民間投資項目一樣，也需要落實項目法人。目前，政府投資項目的管理形式概括起來主要有以下兩種：

　　1. 項目建設(shè)指揮部。指揮部是由政府某一或幾個相關(guān)部門組建臨時性行政機構(gòu)，其功能是運用政府提供的各種資源，擔(dān)負(fù)項目建設(shè)、資金管理、工程管理等職責(zé)。項目建成驗收后，指揮部即將項目交付某一指定機構(gòu)負(fù)責(zé)營運管理，同時它也就完成了歷史使命。指揮部在項目建設(shè)中，實際扮演著工程總承包商的作用。盡管國家早就明令要求嚴(yán)格執(zhí)行項目法人責(zé)任制，但各種形式的指揮部仍在發(fā)揮作用。

　　2. 項目建設(shè)和管理公司。在項目策劃時根據(jù)項目內(nèi)容，指定相關(guān)政府部門利用已有或新建國有或國有控股公司承擔(dān)項目法人職責(zé)。這類法人既承擔(dān)項目建設(shè)管理職責(zé)。項目建設(shè)所需資源由政府根據(jù)項目需求投入，項目建成投入營運后，政府還得根據(jù)項目營運的需要投入運行費。

　　政府投資項目采用指定項目法人的作法已實施多年，取得許多成效。但現(xiàn)在看來，這種作法與現(xiàn)行的社會主義市場經(jīng)濟體制顯得格格不入，暴露出許多弊端。

　　第一，項目產(chǎn)權(quán)不易明晰，責(zé)權(quán)利關(guān)系不清。民間投資項目的投資者往往就是項目業(yè)主，其產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)利關(guān)系清清楚楚。政府投資項目如果采用指定項目法人的方法則難以做到這一點。指揮部本來就是臨時性行政機構(gòu)，不是法人，不能承擔(dān)法律和經(jīng)濟責(zé)任，也就不能真正地?fù)?dān)負(fù)起項目法人的職責(zé)。指定某個政府所有的公司作為項目法人，在法理上是可行的。但是，由于國有公司與政府之間的關(guān)系遠(yuǎn)未理清，基礎(chǔ)性和公益性項目建成后政府又承擔(dān)著正常營運的責(zé)任，因此，在實踐中這種委托-代理關(guān)系很難法制化。這樣一來，建立項目法人制的原意即明晰項目的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和責(zé)權(quán)利關(guān)系，往往就被指定項目法人的做法扭曲了，政府投資項目經(jīng)常成了誰都可以插手，誰都可以不負(fù)最終責(zé)任的項目。

　　第二，摒除競爭，保護(hù)落后。政府指定項目法人一般只有與政府職責(zé)分工相關(guān)的范圍內(nèi)選擇，同時還受到公司所有制的限制，因此選擇范圍很小甚至沒有選擇余地，更談不上引入競爭機制。這樣選擇出來的項目法人往往不需或不能承擔(dān)項目經(jīng)濟和法律責(zé)任，僅扮演著政府或政府部門代言人的作用。項目實施的結(jié)果往往是政府承擔(dān)責(zé)任，項目法人享受好處。這種做法也是許多政府投資項目效益不高的原因所在。

　　第三，助長局部利益至上。按慣例，指定項目法人一般跳不出政府職能分工的思路。例如，交通項目由政府的交通主管部門負(fù)責(zé)實施，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目由建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)實施。因此，各部門在項目決策時，部門利益往往成為決策的重要依據(jù)，投資有效性和效益則放到第二位。只要對本部門有利的項目，就拼命去游說，去爭取，反之則消極對待，推諉拖延。這種做法助長了項目決策中的“局部利益至上”的傾向，影響政府投資項目決策的科學(xué)性。

　　第四，政府投資項目的封閉，不利于調(diào)動民間投資者的積極性。任何投資者都十分關(guān)心投資項目的風(fēng)險預(yù)期。由于部分基礎(chǔ)性項目屬回報預(yù)期高、風(fēng)險預(yù)期低的項目，對民間投資者有較大吸引力。但是，這類項目往往被政府壟斷，且通過指定項目法人來實施，致使許多民間投資者想進(jìn)入而沒有渠道或沒有資格。這類投資項目的封閉，既使政府財政不堪重負(fù)，又使大量的民間資金無法進(jìn)入，解決不了政府的苦衷。去年以來，盡管政府一再加大投資力度，但是民間投資卻一再萎縮。究其原因，除了宏觀經(jīng)濟方面的一些因素外，與部分投資領(lǐng)域封閉密切相關(guān)。

　　總之，政府投資項目采取指定業(yè)主作法，容易保護(hù)落后，不利于提高投資有效性和投資效益，不利于引導(dǎo)和鼓勵民間投資積極性。為克服政府投資項目指定業(yè)主而帶來的一系列弊端，政府投資項目應(yīng)招標(biāo)選定項目法人。

　　項目法人招標(biāo)制可以借鑒目前國際上流行的BOT的思路和方法，將項目的可行性、風(fēng)險、政府投資的具體內(nèi)容等向社會發(fā)布，各種經(jīng)濟成份的投資者都可以參與競標(biāo)。為鼓勵民間投資，政府應(yīng)為中小投資者組合競標(biāo)提供必要的條件。政府投資項目招標(biāo)選定項目法人會帶來如下好處：

　　1. 通過競爭促使政府投資項目決策科學(xué)化、項目管理正規(guī)化，提高投資效益和質(zhì)量。招標(biāo)制本質(zhì)是引入公開、公平和公正的競爭機制。實施招投標(biāo)，招標(biāo)和投標(biāo)雙方就要承擔(dān)法律和經(jīng)濟責(zé)任，從而促使他們共同為提高項目投資效益和工程建設(shè)質(zhì)量而努力。

　　2. 明確項目法人的責(zé)權(quán)利，使政府從“運動員”的位置轉(zhuǎn)移到裁判員的位置，有利于政企分開，避免政府陷入具體事物之中。

　　3. 促使政府投資項目與其它項目一樣，按程序管理和正規(guī)化管理。項目質(zhì)量、工期、成本等指標(biāo)由項目法人負(fù)責(zé)，招投標(biāo)雙方嚴(yán)格按合同行事，項目須從政府和行業(yè)管理與監(jiān)督，就可避免不規(guī)范行為，保證項目質(zhì)量。