1、土地儲備及其在我國的發(fā)展過程

　　所謂土地儲備，是指城市政府按照法律程序，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，通過對回收、收購、置換、征用等方式取得的土地進行前期開發(fā)，并予以儲存，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理的機制或行為。隨著城市經濟的發(fā)展，當其經濟發(fā)展到一定程度時，原有的規(guī)模不能滿足城市經濟的發(fā)展，城市就要把城郊的大片土地納入城區(qū)范圍，即城市化。由于這個過程需要大片征地、大面積的拆遷和巨額的資金流動，涉及到廣大群眾的切身利益，如果政府放任由企業(yè)私自操作，會造成土地的非法交易、投機倒把和土地資源的極大浪費等現(xiàn)象，這不僅會損害廣大群眾的利益，造成巨額國有資產的流失，而且還會使土地市場秩序混亂，不利于行業(yè)的發(fā)展，從而影響整個國民經濟的發(fā)展。在這種情況下，急需一種制度要求由政府來規(guī)范土地市場，為此產生了土地儲備制度。土地儲備制度在國外發(fā)展較早，已有幾十年甚至上百年的歷史。如日本針對20世紀60-70年代城市地價的迅速上漲，于1962年制定了《第一次全國綜合開發(fā)計劃》，于1969年又制定了《第二次全國綜合開發(fā)計劃》，1974年又制定了《國土利用計劃》，對公共用地實行征用制度；對土地進行收購、儲備和出售；制定土地利用計劃和規(guī)劃；實行土地交易登記制度、申報制度；制定相應法規(guī)等[1].這實際上就是土地儲備制度，而且那時的相關法律已比較完備，其雛形可追溯到更早。在我國，土地儲備首先出現(xiàn)于20世紀80年代初的香港。在大陸，1996年上海成立了第一家土地收購儲備機構。1997年8月杭州市也成立了土地儲備中心。在1999年的“全國集約用地市場研討會”上，杭州的經驗被廣泛推廣。2001年4月30日國務院出臺《關于加強國有土地資產管理的通知》中，要求有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度，經過幾年的發(fā)展和運作，目前全國已有近1000個市縣成立了土地儲備機構。

　　2、當前土地儲備機制的主要運行模式

　　我國目前許多地方實行的土地儲備制度，其運行模式大體分為三種：

　　2.1按照市場機制運行的模式

　　這一模式的特點是土地儲備機構根據(jù)自己的收購計劃和本級政府的要求，通過與被收購單位協(xié)商，確立土地收購價格，或約定土地收益分成，按照約定由儲備機構支付收購金、取得土地，并按照現(xiàn)行規(guī)定，辦理土地過戶手續(xù)。儲備機構取得土地后，負責對土地進行拆遷、平整和相關基礎設施配套，對易于轉讓的儲備土地，由土地管理部門出讓給新的用地者。

　　2.2行政指導和市場運作相結合的模式

　　這一模式的特點是收購土地的范圍由政府行政法規(guī)規(guī)定，規(guī)定范圍內的土地，統(tǒng)一由儲備機構根據(jù)計劃進行收購儲備、開發(fā)。土地管理部門根據(jù)用地需求，用招標、拍賣方式對儲備土地實行統(tǒng)一出讓，規(guī)定范圍內的劃撥土地使用者不能像過去一樣，通過補辦出讓手續(xù)的方法自行轉讓土地使用權。

　　3、當前土地儲備機制運行中存在的主要問題

　　由于土地儲備機制在我國還是一項全新的機制，還處于摸索階段，土地儲備的理論還不完善，實施的環(huán)境還不健全，因而在幾年的實踐過程中問題也逐漸顯露出來。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　3.1土地儲備機制立法滯后，土地立法體系有待建立

　　有的城市出臺《土地儲備實施辦法》規(guī)定對市區(qū)土地實施統(tǒng)一收購時有人質疑：在市場經濟條件下，政府憑什么去限制原有土地使用者轉讓土地？土地轉讓后政府照樣可以收取土地出讓金，為什么要限制企業(yè)自行盤活土地？有什么依據(jù)？這些問題，從現(xiàn)有的法律法規(guī)中確實難以找到具體確切的依據(jù)。1999年月1月1日實施的《土地管理法》對政府如何建立土地儲備機制，行使土地統(tǒng)一收購權也沒有明確的依據(jù)。

　　3.2政府對存量土地的壟斷有待加強

　　在土地供應上，多年來，從《憲法》到《土地管理法》，從中央政府到地方政府，都強調了政府在壟斷城市土地供應，但是在實際操作中，許多政府只能通過農用地轉讓、征用等手段控制新增建設用地的供應。而對城市存量土地，政府不僅不能壟斷其供應，而且很難稱得上是土地供應者。也就是說，政府對城市土地的壟斷，在存量土地這一塊，還停留在口頭文件上。城市存量土地數(shù)量巨大，級差地租最高，增值最快，而政府恰恰在這量大、價高、增值快的國有資產上所掌握的份額小，土地所有者的權利顯得非常乏力。因此，從根本上解決政府壟斷城市土地，特別是存量土地的供應問題，越來越重要。只有把政府壟斷存量土地供應落到實處，土地儲備制度才能有效建立起來，數(shù)額巨大的國有資產才能回到政府手中，政府才能解決財政收入，國企改革，土地利用效率調控土地市場等難題。

　　3.3有些地方土地價格欠合理

　　土地價格欠合理，主要表現(xiàn)在收購時的低價和拍賣時的高價上。

　　（1）由于國家對規(guī)劃范圍內的土地征用是國家權力的體現(xiàn)，一旦土地被劃入征地范圍，不管原使用者是否愿意，都會被征用，因而帶有一定的強制性，法律規(guī)定應給予被征地者一定的補償。但是有些地方在征地過程中給予被征地者的補償過低。有些地方，特別是農村，由于缺乏建設資金和各參與方利益的分割，被征用地者得到的土地征用補償費明顯失實，嚴重損害了農民的利益。如江西某地級市319國道改造征用農地時，實際到農民手中的補償費每平方米少得可憐，而且是一次性的。目前在廣大農村土地實行集體所有，農民個人承包經營的兩權分離模式。土地對農民來說不僅是一種生產資料，更是一種最基本的生存保障財產。由于目前農村還沒有建立公共醫(yī)療，社會養(yǎng)老等社會化保障體系，農民的生老病死都由農民自己解決，因此，農地既有生產資料的經濟職能，又有保障生活和社會職能。如果只根據(jù)農地純收益，不考慮土地對農民的社會保障作用，土地價格就不客觀，不利于農民生活水平的提高，也不利于農村的穩(wěn)定和發(fā)展。在農村，農民如果喪失了土地，也就失去了生存之本，沒有依靠，更不要談遵紀守法，致富，奔小康等問題。所以，這不僅僅是經濟問題，如果處理不好可能導致很多社會問題，因而也是一個政治問題。

　�。�2）由于城市土地價格對地段非常敏感，城市土地的供應又遠遠跟不上對土地的需求，因而造成某些地段寸土寸金。如在2002年杭州西湖邊的一塊地在拍賣時竟然賣到了27000萬元/hm²，折合2.7萬元/m²[2]。這樣的“天價”是在一個“公平，公開，公正”的市場運作中產生的，盡管增加了政府收入，也有失科學性，從長遠來看是有害的。開發(fā)商出這樣大的價錢奪得宗地，并要得到預期的利潤，他必然要增大容積率，增加樓層，增加租金和房價，這樣就加大了開發(fā)商在建設期的融資風險和在運營期的經營風險，對環(huán)境也有某種程度的破壞，而且開發(fā)商所付的錢最終由住戶支付，這樣必然會增加住戶的負擔和增加入住企業(yè)的經營成本，一旦當增加的經營成本大于該地段商機所帶來的回報時，企業(yè)會放棄進入該區(qū)域，從而形成聚集經濟負效應，產生房地產泡沫，影響城市經濟的發(fā)展。在這方面我們是有過教訓的：率先實行土地儲備制度的香港，在1997年“亞洲金融風暴”中，受沖擊最大的就是房地產業(yè)。

　　（3）有些企業(yè)之間變相采用協(xié)議方式以低價出讓土地，造成國有資產的大量流失。

　　3.4土地儲備運作資金來源單

　　資金和土地是土地儲備機制的兩大基本要素。土地儲備過程就是土地流轉過程，實質上是資金流轉過程。因為在實際運作中，沒有大額資金給予支撐，是難以有效運作的。從一些城市土地儲備的實踐看，運作資金主要通過銀行貸款解決，政府只在初期注入一筆資金作為運作資本金。這種單一的資金來源渠道，雖然能滿足當時土地儲備的需要，但尚未形成有效的資金籌措機制，而且存在較大的風險。特別是統(tǒng)一收購落實后，客觀上要求政府對需要盤活的土地實施敞開收購，如果單靠銀行貸款，不僅難以滿足對資金的需求，而且可能因銀行利息增加而使收購土地的成本大幅增加，甚至會出現(xiàn)土地出讓收益低于土地儲備成本，入不敷出的現(xiàn)象。