代建制是指政府通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。項(xiàng)目代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。目前代建制在國(guó)內(nèi)建設(shè)領(lǐng)域迅猛發(fā)展，建筑施工企業(yè)必須認(rèn)真分析代建制的影響，切實(shí)研究代建制環(huán)境下的應(yīng)對(duì)辦法。

　　1、代建制的政策依據(jù)

　　在我國(guó)，代建制的思想在改革開(kāi)放初期就已經(jīng)確立，但成為明確的、具體的政策文件和實(shí)施辦法卻是近幾年來(lái)的事情。代建制的政策依據(jù)主要有以下幾方面：

　　（1）1984年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》中提出：

　　“各部門(mén)、各地區(qū)都要組建若干個(gè)具有法人地位、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的工程承包公司，并使之逐步成為組織項(xiàng)目建設(shè)的主要形式”。“工程承包公司對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究勘察設(shè)計(jì)、設(shè)備選購(gòu)、材料定貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)實(shí)行全過(guò)程的總承包或部分承包”。

　　（2）2003年，建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于培育和發(fā)展工程總承包和項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

　　（3）2004年7月16日，國(guó)務(wù)院正式頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，并明確指出：

　　“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式……。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。”

　　（4）2004年9月，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)全國(guó)投資體制改革工作會(huì)議，要求在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣“代建制”，同時(shí)發(fā)布和研究起草了相關(guān)的一系列文件。

　　（5）2004年11月，建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》

　　對(duì)從事工程項(xiàng)目管理的企業(yè)在企業(yè)資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、委托方式、管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)收費(fèi)、執(zhí)業(yè)原則等方面進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)指導(dǎo)工程項(xiàng)目管理公司的健康發(fā)展提出了明確的意見(jiàn)。

　　（6）各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制和建設(shè)工程項(xiàng)目管理的地方法規(guī)

　　例如，北京市發(fā)改委出臺(tái)了《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）》，北京市建委頒布發(fā)《關(guān)于培育和發(fā)展工程項(xiàng)目管理企業(yè)的若干規(guī)定》。

　　2、國(guó)內(nèi)代建制的演變過(guò)程和發(fā)展勢(shì)頭

　　對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”是國(guó)際上通行的做法。項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)用代建制在美國(guó)已有近百年的歷史，并且代建方式隨著市場(chǎng)的需求變化而不斷發(fā)展演變。根據(jù)美國(guó)“設(shè)計(jì)—建造”學(xué)會(huì)2000年的報(bào)告，采——用設(shè)計(jì)—建造總承包合同方式的比例已達(dá)到30％，——并預(yù)計(jì)2005年將上升到45％。國(guó)際上項(xiàng)目代建制的運(yùn)用已十分普遍，美國(guó)、加拿大等國(guó)家的大型工程公司主要業(yè)務(wù)形式均為項(xiàng)目代建服務(wù)，其中工程總承包業(yè)務(wù)占60％～85％，工程項(xiàng)目管理服務(wù)占5％～15％。

　　我國(guó)當(dāng)前在政府投資領(lǐng)域興起的“代建制”淵源于工程總承包和項(xiàng)目管理服務(wù)。1999年4月，專業(yè)從事項(xiàng)目管理的上海浦東咨詢公司受上海市計(jì)委委托，開(kāi)始了上海市財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)用代建制的試點(diǎn)，全過(guò)程代理項(xiàng)目實(shí)施。2000年3月，上海市重大市政工程代建制項(xiàng)目管理研究課題通過(guò)鑒定。同年上海市正式向境內(nèi)外投資人開(kāi)放高速公路投資領(lǐng)域，完成招商項(xiàng)目11個(gè)，這些高速公路項(xiàng)目的實(shí)施管理運(yùn)用代建制。2001年4月，由上海隧道股份有限公司和上海市建設(shè)工程管理有限公司組建上海大連路隧道發(fā)展有限公司，按照BOT的方式負(fù)責(zé)對(duì)大連路隧道項(xiàng)目的實(shí)施。

　　2002年，國(guó)家有關(guān)部委組織了“政府投資工程管理方式改革”課題研究。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)一些省市如上海市、深圳市、重慶市等相繼試點(diǎn)推行“代建制”，取得良好效果。2002年5月，寧波市政府公布了《寧波市關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的暫行規(guī)定》。2003年2月，重慶市人民政府印發(fā)了《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》。2003年12月2日，國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)同志在內(nèi)部的工作會(huì)議上提出，要積極推行代建制試點(diǎn)。2003年12月31日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議“原則性通過(guò)”《投資體制改革方案》。2004年7月16日，國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確提出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制。目前，全國(guó)各地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始全面推行或試行政府投資項(xiàng)目的代建制。

　　北京市政府從2002年起開(kāi)始實(shí)施“代建制”試點(diǎn)，截止到今年3月底，已在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心、佑安醫(yī)院改擴(kuò)建項(xiàng)目、中央音樂(lè)學(xué)院排演廳及綜合樓等16個(gè)項(xiàng)目中實(shí)行了代建制，其中已竣工一項(xiàng)（回龍觀醫(yī)院），在建項(xiàng)目?jī)身?xiàng)，已經(jīng)確定實(shí)行代建制管理，正在進(jìn)行前期籌備工作的項(xiàng)目13項(xiàng)。進(jìn)入2004年后，北京市政府加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大范圍實(shí)行。把代建制從目前的公安政法、社會(huì)事業(yè)、黨政機(jī)關(guān)等試點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)一步擴(kuò)大到貼近群眾生活的人行過(guò)街天橋、公交站點(diǎn)、城市道路、水利設(shè)施項(xiàng)目等領(lǐng)域。北京市建委也在今年4月確定了43家建設(shè)工程項(xiàng)目管理企業(yè)作為有資格從事代建制的試點(diǎn)單位。

　　行過(guò)街天橋、公交站點(diǎn)、城市道路、水利設(shè)施項(xiàng)目等領(lǐng)域。北京市建委也在今年4月確定了43家建設(shè)工程項(xiàng)目管理企業(yè)作為有資格從事代建制的試點(diǎn)單位。

　　2004年2月11日，深圳市政府授權(quán)該市交通局，就深圳市南坪快速路一期工程項(xiàng)目，正式簽訂《工程建設(shè)委托代建管理合同》。這是深圳市第一個(gè)采用“代建制”模式的政府投資項(xiàng)目。據(jù)稱也是全國(guó)首例在市政道路建設(shè)中采用“代建制”模式。廣州市發(fā)改委等四個(gè)部門(mén)近日出臺(tái)的《廣州市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理試行辦法》中規(guī)定，從2005年7月1日開(kāi)始，在政府投資的公益性城建項(xiàng)目中，全面推行“代建制”。今后廣州負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的政府部門(mén)不得自行建設(shè)，財(cái)政資金投資占50％以上，投資額5000萬(wàn)元以上的市政項(xiàng)目，均納入“代建制”范圍。據(jù)報(bào)道，山東省日前做出決定，對(duì)政府投資項(xiàng)目、重大項(xiàng)目及限制類(lèi)項(xiàng)目和一般競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，分別實(shí)行審批制、核準(zhǔn)制和登記備案制，推行預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目“代建制”。2004年江蘇省發(fā)改委已擬定《關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的暫行規(guī)定》，并開(kāi)始選擇10個(gè)重大社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目（總投資101.6億元）進(jìn)行試點(diǎn)。近日，昆明市政府已批準(zhǔn)成立昆明市公益性項(xiàng)目管理中心，將對(duì)政府財(cái)政性投資項(xiàng)目逐步實(shí)行“代建制”。日前有消息稱，重慶市將在黔江機(jī)場(chǎng)建設(shè)、江北機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目和渝西幾大公益性水庫(kù)等政府投資項(xiàng)目建設(shè)中推行“代建制”。四川省政府已決定在高速公路、地方公路和水運(yùn)項(xiàng)目建設(shè)中通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)推行“代建制”試點(diǎn)。

　　由此可見(jiàn)，項(xiàng)目代建制在我國(guó)作為工程建設(shè)管理改革的新起點(diǎn)，已經(jīng)從起步探索階段，正在進(jìn)入不斷完善和逐步推廣階段。

　　3、代建制的操作模式

　　項(xiàng)目代建制在工程建設(shè)管理過(guò)程中主要有三種操作模式。

　　3.1 項(xiàng)目全過(guò)程代建模式

　　由發(fā)改委在使用人提出項(xiàng)目建議書(shū)后，委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰；由代建人提出項(xiàng)目可行性報(bào)告，發(fā)改委或委托咨詢機(jī)構(gòu)通過(guò)可行性研究評(píng)估的論證，確定建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、投資額度和相應(yīng)的規(guī)劃，授權(quán)代建人辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批等手續(xù)，取得投資許可證；由代建人或由發(fā)改委委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，通過(guò)招標(biāo)選擇設(shè)計(jì)單位開(kāi)展方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)通過(guò)內(nèi)容和概算審核后，開(kāi)展施工圖的設(shè)計(jì)，取得項(xiàng)目規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)；通過(guò)招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié)調(diào)施工期間工程建設(shè)；通過(guò)招標(biāo)選擇施工單位，包括必要的指定工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗(yàn)收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項(xiàng)目在保修期內(nèi)的正常使用。

　　3.2 兩階段代建模式

　　將代建工作分為兩個(gè)階段。第一階段為項(xiàng)目前期代理，第二階段為工程施工代建。第一階段由發(fā)改委招標(biāo)選擇項(xiàng)目前期代理人，在使用人編制完成項(xiàng)目建議書(shū)的基礎(chǔ)上，協(xié)助使用人編制項(xiàng)目可行性報(bào)告，負(fù)責(zé)組織完成項(xiàng)目可行性報(bào)告的評(píng)估工作并通過(guò)論證，完成立項(xiàng)工作。通過(guò)招標(biāo)落實(shí)設(shè)計(jì)單位，完成項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)通過(guò)內(nèi)容和概算審核后，進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人通過(guò)招標(biāo)選擇確定監(jiān)理單位。第二階段，按照初步設(shè)計(jì)所確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、投資概算，由發(fā)改委招標(biāo)選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰。授權(quán)代建人辦理項(xiàng)目開(kāi)工申請(qǐng)等手續(xù)，取得施工許可證，由工程代建人通過(guò)招標(biāo)選擇施工單位，組織管理協(xié)調(diào)工程的施工建設(shè)，或者直接參加工程施工，履行工程如期竣工驗(yàn)收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項(xiàng)目在保修期內(nèi)的正常使用。

　　3.3 聯(lián)合代建模式

　　由發(fā)改委在項(xiàng)目可行性報(bào)告通過(guò)論證、基本確定建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃后，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇代建人，該代建人的投標(biāo)必須達(dá)到初步設(shè)計(jì)階段圖紙文件的深度，中標(biāo)的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰。這種模式一般要求代建人需要組成聯(lián)合體如包括投融資、法律、設(shè)計(jì)、施工多方參加投標(biāo)，投標(biāo)文件延伸到初步設(shè)計(jì)。

　　4、代建制對(duì)建筑施工企業(yè)的影響

　　對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制是我國(guó)投資管理體制改革的重要舉措，也是對(duì)傳統(tǒng)的建設(shè)管理體制的重大沖擊，同時(shí)，也必將對(duì)建筑施工企業(yè)產(chǎn)生影響和挑戰(zhàn)。

　　4.1 代建制使工程咨詢管理類(lèi)企業(yè)的市場(chǎng)主體地位上升

　　相對(duì)而言，建筑施工企業(yè)的市場(chǎng)地位并未改善。在傳統(tǒng)的投資建設(shè)管理體制下，特別是對(duì)于政府投資項(xiàng)目，政府在招投標(biāo)和建設(shè)過(guò)程中始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，而招投標(biāo)代理企業(yè)、工程造價(jià)咨詢企業(yè)、設(shè)計(jì)企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)等處于從屬地位，并且，這些企業(yè)在建設(shè)市場(chǎng)中的主體地位并不不顯著。隨著國(guó)內(nèi)投資體制改革和代建制的推行，原有的建設(shè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局被打破，增加了新的因素和變量，在投資建設(shè)過(guò)程諸環(huán)節(jié)的管理鏈條上，上述這些企業(yè)的市場(chǎng)主體地位和作用得到強(qiáng)化，而純粹從事建筑施工的企業(yè)的市場(chǎng)地位并未有大的變化。

　　4.2 建筑施工企業(yè)對(duì)接市場(chǎng)的層面增多，費(fèi)用和難度加大

　　在傳統(tǒng)體制下，對(duì)政府投資項(xiàng)目而言，施工企業(yè)市場(chǎng)對(duì)接和公關(guān)的重點(diǎn)是政府層面。在代建制體制下，代建公司成為政府的授權(quán)主體，施工企業(yè)還必須要對(duì)接代建公司。盡管推行代建制的主觀愿望之一是要削減直至消除政府權(quán)力在投資建設(shè)領(lǐng)域的尋租空間，但在目前的社會(huì)體制和人文背景下，政府對(duì)投資建設(shè)管理活動(dòng)的影響力將長(zhǎng)期存在。因此，施工企業(yè)對(duì)接市場(chǎng)層面必然要兼顧政府和代建制公司，需要考慮的細(xì)部環(huán)節(jié)增多，交易成本和難度都將增大。

　　4.3 施工企業(yè)的低成本競(jìng)標(biāo)更加劇烈

　　按照目前代建制的運(yùn)行規(guī)定，代建制公司由政府通過(guò)招投標(biāo)選擇，并與之簽訂代建合同。代建制公司的收益來(lái)源于兩部分，一部分是代建管理費(fèi)，約占工程投資總額的0.8％～2.0％，另一部分是投資節(jié)約額的節(jié)余分成，約占節(jié)約額的30％～50％。代建制企業(yè)本身是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和經(jīng)濟(jì)利益主體，利益最大化是其天然的追求目標(biāo)。壓低標(biāo)價(jià)和工程費(fèi)用將是代建制公司獲取利潤(rùn)的主要手段和途徑，這也是代建制公司在與投資人、使用人、承包人四方博弈中的最優(yōu)均衡，在建筑施工承發(fā)包的招投標(biāo)過(guò)程中，低價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)更趨劇烈，“關(guān)鍵在于資源，價(jià)格決定成敗”的復(fù)合型市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)更為顯現(xiàn)。

　　4.4 施工企業(yè)在施工過(guò)程中的剛性約束增大，彈性變通余地變小

　　由于代建制公司是商業(yè)化、社會(huì)化、職業(yè)化的專門(mén)組織，從事人員大多是專業(yè)技術(shù)與管理方面的行家里手，并且項(xiàng)目投資的控制效果與他們的經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，必然會(huì)嚴(yán)格過(guò)程控制、嚴(yán)格決算封頂制度。過(guò)去建筑施工企業(yè)習(xí)慣使用的通過(guò)中間過(guò)程的變更、索賠來(lái)增加收入的做法沒(méi)有了更多的彈性余地，剛性約束明顯增加。

　　5、代建制環(huán)境下建筑施工企業(yè)的應(yīng)對(duì)措施

　　從宏觀角度看，代建制會(huì)對(duì)建筑施工企業(yè)的戰(zhàn)略定位和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生導(dǎo)向性作用；從微觀角度看，代建制會(huì)對(duì)建筑施工企業(yè)的市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生新的變化。為此建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取積極的應(yīng)對(duì)措施。

　　5.1 代建制的推行和代建制企業(yè)市場(chǎng)主體作用的強(qiáng)化，對(duì)原有的建筑市場(chǎng)主體是一種新的格局定位和制度安排

　　現(xiàn)有的建筑施工企業(yè)可能會(huì)由此分化走向不同的市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)層面。對(duì)于大型集團(tuán)式建筑企業(yè)，要慎重研究代建制體制下集團(tuán)公司的總承包定位，這也是集團(tuán)式企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需要研究的內(nèi)容。目前代建制僅是適用于政府投資項(xiàng)目，政府直接投資的市場(chǎng)份額有其容量的局限性，但從發(fā)展趨勢(shì)看，代建制項(xiàng)目的適用范圍將會(huì)擴(kuò)大。在北京就已有某大房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聲稱要對(duì)自己開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目采用代建制方式。從總體上說(shuō)，集團(tuán)式建筑企業(yè)在企業(yè)能力類(lèi)型上應(yīng)當(dāng)是從施工總承包向工程總承包、向項(xiàng)目全過(guò)程總承包不斷地快速演變，這也是國(guó)際化大承包商組織結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)變革路徑的一般規(guī)律。舊有的建設(shè)管理體制是由國(guó)家發(fā)改委和建設(shè)部各管理一段，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)前期階段，建設(shè)部負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)施工階段。針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)前期階段的業(yè)務(wù)，對(duì)于大多數(shù)建筑施工企業(yè)來(lái)說(shuō)是不熟悉的，能力也是不具備的。因此，大型集團(tuán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)培育項(xiàng)目全過(guò)程總承包管理的綜合能力，一是采用自然積累的辦法，二是采用資源重組的辦法。

　　5.2 當(dāng)企業(yè)處于施工承包商層面時(shí)，代建制公司是施工企業(yè)客戶關(guān)系管理系統(tǒng)中的新成員

　　要按照客戶關(guān)系管理的基本原理，從代建公司的需求研究出發(fā)，建立一系列滿足代建公司需求和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的管理機(jī)制。要與代建公司建立長(zhǎng)期的協(xié)作關(guān)系和伙伴關(guān)系，由于目前的大多數(shù)代建公司本身的業(yè)務(wù)功能不很齊全完備，也需要與有實(shí)力的施工承包商進(jìn)行合作，以達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源互用的目的。

　　5.3 要認(rèn)真研究代建制的運(yùn)行方式和運(yùn)行規(guī)則

　　要摸索和掌握對(duì)接代建公司的規(guī)律，保持和發(fā)揚(yáng)建筑施工企業(yè)以往的在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)中的成功經(jīng)驗(yàn)，相應(yīng)地變革習(xí)慣做法中與代建制規(guī)則不相適應(yīng)的部分。

　　5.4 強(qiáng)化履約過(guò)程管理的能力，切實(shí)研究和實(shí)施施工過(guò)程中降低成本的有效辦法

　　進(jìn)一步從技術(shù)和管理上探索低成本競(jìng)爭(zhēng)下的盈利空間和生存之道。