【學(xué)員問(wèn)題】工程項(xiàng)目投資建設(shè)外部約束條件有哪些?

【解答】咨詢工程項(xiàng)目的規(guī)劃、決策、實(shí)施過(guò)程受到項(xiàng)目?jī)?nèi)外部諸多條件的約束。咨詢單位為項(xiàng)目業(yè)主提供咨詢服務(wù)，既要著眼于內(nèi)部因素、條件的研究，又要著眼于項(xiàng)目外部因素、宏觀條件約束研究。外部因素，特別是宏觀條件約束，是確定工程項(xiàng)目投資建設(shè)的必要性和可行性，即“立項(xiàng)”的先決條件這些外部條件是指除工程項(xiàng)目投資建設(shè)自身應(yīng)具備的場(chǎng)地、資金、技術(shù)、人才等條件外，所涉及的各種外部約束和配套條件，包括發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、資源配置、環(huán)境容量和社會(huì)條件等。

外部約束條件管理的主體是各級(jí)政府職能部門。項(xiàng)目單位在工程項(xiàng)目投資建設(shè)的各個(gè)階段，必須按規(guī)定到政府相關(guān)部門辦理批(核)準(zhǔn)手續(xù)，分別取得許可、承諾、證明或者允許后，方可開(kāi)展各項(xiàng)工作。外部約束條件咨詢主要有：

1.發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)和約束

為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局和各行業(yè)、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家從一定時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略出發(fā)，編制并發(fā)布發(fā)展規(guī)劃，用以引導(dǎo)和調(diào)控發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)、生產(chǎn)力布局和發(fā)展途徑。

我國(guó)實(shí)行三級(jí)三類規(guī)劃管理體系。按行政層級(jí)，分為國(guó)家級(jí)規(guī)劃、省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)規(guī)劃、市縣級(jí)規(guī)劃;按對(duì)象和功能，分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。總體規(guī)劃，即政府編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，如《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，是引領(lǐng)調(diào)控全局的宏觀規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化，如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃，即跨行政區(qū)的特定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定空間的細(xì)化，如主體功能區(qū)劃、促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃等。

為滿足規(guī)劃要求，實(shí)現(xiàn)有準(zhǔn)備的滾動(dòng)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，政府投資主管部門應(yīng)根據(jù)規(guī)劃要求建立備選項(xiàng)目庫(kù)。入選項(xiàng)目庫(kù)的工程項(xiàng)目，應(yīng)是有必要建設(shè)且前期準(zhǔn)備工作比較充分的工程項(xiàng)目。

為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，各級(jí)政府組織制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行工程項(xiàng)目投資建設(shè)活動(dòng)，必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，經(jīng)有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查批準(zhǔn)，并頒發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證(鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證)后，方可辦理相關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)劃撥或出讓手續(xù)。

2.產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)和約束咨詢

產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)形成發(fā)展、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集群和結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)行行業(yè)準(zhǔn)入而制定的干預(yù)調(diào)控政策。政府對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)和約束，所有投資項(xiàng)目的建設(shè)必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的要求，即符合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的規(guī)定?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》規(guī)定了當(dāng)前及今后一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家鼓勵(lì)、限制和淘汰的產(chǎn)業(yè)種類。鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，受到國(guó)家支持和鼓勵(lì);限制類產(chǎn)業(yè)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要有一定沖突，但在滿足特定條件或者確實(shí)需要的情況下，經(jīng)政府投資主管部門同意后可以投資建設(shè);淘汰類產(chǎn)業(yè)不符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家嚴(yán)禁投資建設(shè)。

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》由國(guó)家發(fā)展改革委編制，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后定期頒布實(shí)施，實(shí)行滾動(dòng)調(diào)整，現(xiàn)行版本為2005年版本。針對(duì)外商投資、中西部地區(qū)發(fā)展等，國(guó)家分別制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄進(jìn)行引導(dǎo)和約束。產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄之外的產(chǎn)業(yè)均為允許類產(chǎn)業(yè)。

3.技術(shù)政策引導(dǎo)和約束咨詢

國(guó)家根據(jù)全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展方向和技術(shù)進(jìn)步的需要制定技術(shù)政策，引導(dǎo)和約束相關(guān)技術(shù)的研發(fā)及應(yīng)用。例如，能源消耗技術(shù)政策、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策、工業(yè)產(chǎn)品加工技術(shù)政策等。國(guó)家鼓勵(lì)采用先進(jìn)適用技術(shù)，限制一般技術(shù)，淘汰落后技術(shù)，一般通過(guò)《國(guó)家產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展指南》進(jìn)行引導(dǎo)和約束。

工程項(xiàng)目技術(shù)政策要求，主要體現(xiàn)在構(gòu)造和比選工藝技術(shù)方案上。應(yīng)做到國(guó)內(nèi)自主研發(fā)技術(shù)和引進(jìn)國(guó)外技術(shù)相結(jié)合，以自主研發(fā)為主;傳統(tǒng)技術(shù)與現(xiàn)代技術(shù)相結(jié)合，以現(xiàn)代技術(shù)為主;技術(shù)先進(jìn)性與經(jīng)濟(jì)合理性相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)合理性為主。

4.自然資源條件約束咨詢

自然資源是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)條件。建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)是國(guó)家重要發(fā)展戰(zhàn)略。

各類工程項(xiàng)目投資建設(shè)都會(huì)受到礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、氣候資源等自然資源的制約。自然資源條件的約束主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：資源供應(yīng)方面，包括資源的可獲得性、儲(chǔ)藏量和開(kāi)采量，資源品位質(zhì)量可靠性、穩(wěn)定性，資源價(jià)格的合理性等;資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采方面，包括探礦權(quán)許可、采礦權(quán)許可等;資源技術(shù)利用方面，包括資源的合理利用和循環(huán)利用、資源消耗水平、資源節(jié)約等。

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目和消耗自然資源量較大的工程項(xiàng)目，尤其要認(rèn)真對(duì)待資源約束，從建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的角度，科學(xué)開(kāi)發(fā)、合理利用和節(jié)約自然資源。

5.生態(tài)環(huán)境條件約束咨詢

生態(tài)環(huán)境條件約束，主要體現(xiàn)為國(guó)家建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出的要求。國(guó)家對(duì)工程項(xiàng)目審批實(shí)行環(huán)境保護(hù)“一票否決制”。無(wú)論是生產(chǎn)性還是非生產(chǎn)性的工程項(xiàng)目，在項(xiàng)目前期階段均應(yīng)按規(guī)定完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)，由有規(guī)定資質(zhì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)出具項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，獲得環(huán)境保護(hù)行政主管部門批復(fù)后方可建設(shè)。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，凡在我立國(guó)領(lǐng)土領(lǐng)土和管轄海域內(nèi)建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的工程項(xiàng)目，都要對(duì)項(xiàng)目可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)和管理。違反法律規(guī)定，對(duì)環(huán)境造成影響和破壞的依法懲處。各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)本級(jí)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)管理工作，負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查和管理。2009年8月國(guó)務(wù)院頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，對(duì)綜合性規(guī)劃和有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境在響評(píng)價(jià)作出了明確規(guī)定。

6.土地條件約束咨詢

我國(guó)人多地少，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度，建設(shè)用地是工程項(xiàng)目最嚴(yán)格的外部約束條件。

我國(guó)土地歸國(guó)家和集體所有，任何個(gè)人不得私自買賣、轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)。工程項(xiàng)目建設(shè)用地通過(guò)兩種方式獲得：一是有償轉(zhuǎn)讓，即公開(kāi)掛牌，經(jīng)過(guò)招標(biāo)、拍賣程序或協(xié)議轉(zhuǎn)讓等有償方式，由政府出讓給用地者;二是無(wú)償劃撥，即根據(jù)國(guó)家土地政策規(guī)定，為特定類型項(xiàng)目劃撥土地。土地使用性質(zhì)由規(guī)劃確定，城市以及農(nóng)村集體土地均不得隨意改變土地用途。耕地，特別是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地不得隨意侵占，如占用需履行審批和管理程序，并且實(shí)行占補(bǔ)平衡。

工程項(xiàng)目建設(shè)用地，需經(jīng)國(guó)土資源管理部門審查、批準(zhǔn)。國(guó)士資源管理部門以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、劃撥用地目錄、土地性質(zhì)、土地供應(yīng)政策等為依據(jù)，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行審查。項(xiàng)目單位必須到國(guó)土資源管理部門辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)，方可建設(shè)項(xiàng)目。

7.水資源條件約束咨詢

我國(guó)水資源短缺，合理分配、節(jié)約用水是長(zhǎng)期的戰(zhàn)略方針。因此，工程項(xiàng)目投資建設(shè)必然受到水資服條件的制約。

國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定：禁止在水資源嚴(yán)重匱乏的地區(qū)開(kāi)采地下水用于工程項(xiàng)目建設(shè);需要從江河、湖泊取水的工程項(xiàng)目，應(yīng)符合河流流域開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，用水的水源、水量須經(jīng)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T審查批準(zhǔn);需要從水庫(kù)取水或截取地表水的工程項(xiàng)目，應(yīng)遵守當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T的水量使用分配計(jì)劃;在城市興建工程項(xiàng)目，水的循環(huán)利用率應(yīng)達(dá)到當(dāng)?shù)卣?guī)定的指標(biāo)。

為做到合理用水、節(jié)約用水，工程項(xiàng)目特別是用水量大的工業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)盡可能采用單位產(chǎn)品耗水指標(biāo)低的先進(jìn)技術(shù)，將水耗指標(biāo)作為主藝技術(shù)方案比選的重要內(nèi)容之一。

8.能源條件約束咨詢

我國(guó)能源尤其是不可再生能源自源有限，實(shí)現(xiàn)2020年我國(guó)控制溫室氣體排放目標(biāo)任務(wù)艱巨，節(jié)約能源是工程項(xiàng)目投資建設(shè)重要約束條件。

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查工作的通知》要求，國(guó)家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)和報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告必須包括節(jié)能分析篇(章);咨詢?cè)u(píng)估單位的評(píng)估報(bào)告必須包括時(shí)節(jié)能分析篇(章)的評(píng)估意見(jiàn);國(guó)家發(fā)展改革委的批復(fù)文件或報(bào)國(guó)務(wù)院的請(qǐng)示文件必須包括對(duì)節(jié)能分析篇(章)的批復(fù)或請(qǐng)示內(nèi)容。地方政府有關(guān)部門參照國(guó)家發(fā)展改革委的要求，制定相應(yīng)辦法開(kāi)展節(jié)能評(píng)估和審查工作。對(duì)未進(jìn)行節(jié)能審查或未通過(guò)節(jié)能審查的項(xiàng)目一律不予審批、核準(zhǔn)，更不得開(kāi)工建設(shè);并要求加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中的監(jiān)督檢查，確保節(jié)能措施與能源指標(biāo)的落實(shí)。

9.社會(huì)條件約束咨詢

政府從“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度出發(fā)，高度重視工程項(xiàng)目建設(shè)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的相互適應(yīng)性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，工程項(xiàng)目管理過(guò)程中，必須重視項(xiàng)目建設(shè)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之間的利害關(guān)系，考慮項(xiàng)目建設(shè)將面臨的社會(huì)條件約束。

工程項(xiàng)目的社會(huì)條件約束，表現(xiàn)為項(xiàng)目所在地受項(xiàng)目影響的相關(guān)利益群體對(duì)項(xiàng)目的反應(yīng)和影響程度。項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致征地、拆遷、環(huán)境污染引發(fā)的社會(huì)矛盾相沖突，是影響項(xiàng)目建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)的主要社會(huì)因素。工程項(xiàng)目的建設(shè)務(wù)必注意與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)不同利益群體之間的利益平衡問(wèn)題，關(guān)注婦女、兒童、少數(shù)民族、貧困人口等弱勢(shì)群體的利益。特別是水利工程、鐵路交通工程、礦區(qū)開(kāi)發(fā)工程等移民拆遷安置量大的項(xiàng)目以及容易污染環(huán)境的工業(yè)項(xiàng)目，尤其應(yīng)妥善處理這些社會(huì)關(guān)系。

以上內(nèi)容均根據(jù)學(xué)員實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題整理而成，供參考，如有問(wèn)題請(qǐng)及時(shí)溝通、指正。