我國目前正在全國范圍內(nèi)開展土地整理。預(yù)計(jì)我國今后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)每年將投資20億~40億元左右用于土地整理，但只是建立土地整理示范區(qū)。

　　目前我國土地整理項(xiàng)目融資主要依靠政府。絕大部分資金來源于以下三塊：第一，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)整理；第二，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按規(guī)定繳納的耕地開墾費(fèi)，�？钣糜陂_墾新的耕地；第三，由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。

　　由此可見，我國目前的土地整理項(xiàng)目融資渠道非常單一，資金也非常有限。如何解決土地整理項(xiàng)目拓展融資問題，本文探討PPP融資模式，以期能提供一條新的思路。

　　PPP模式介紹

　　PPP是Public Private Partnership的縮寫，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

　　PPP代表的是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資的概念，適用于從私人部門完全控制的企業(yè)到公共部門完全控制的企業(yè)。

　　發(fā)展過程：PPP模式的由來可追溯至20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)英國交通量持續(xù)猛增，但又限于政府資金預(yù)算的制約，交通部門開始通過在私人部門創(chuàng)立交通運(yùn)營企業(yè)來提供服務(wù)。當(dāng)時(shí)英國正處于經(jīng)濟(jì)衰退期，私人企業(yè)特別是大型國內(nèi)工程建設(shè)單位又面臨建設(shè)工程的減少，這些客觀條件促使新制度的形成。

　　機(jī)構(gòu)層次：金字塔頂部是項(xiàng)目所在國政府，是引入私人部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者，項(xiàng)目所在國政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是項(xiàng)目所在國政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目私人參與者，通過與項(xiàng)目所在國政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)目所在國政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目所在國政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。

　　機(jī)構(gòu)的目標(biāo)層次：項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的目標(biāo)可以分為兩種：第一種是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)；第二種是高層次目標(biāo)，指引入私人部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標(biāo)。機(jī)構(gòu)目標(biāo)層次如表1所示。

　　適用范圍：PPP模式適用的范圍較廣，包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、信息技術(shù)、環(huán)境保護(hù)和政府融資等，得到了一些政府的重視。美國克林頓政府提出的通過與私人部門合作（PPP模式）投資來提高公共部門經(jīng)濟(jì)和效能的方案，被稱為美國政府自1905年到1989年11個(gè)重要改革方案之一。一個(gè)成功的PPP模式需要一定程度公共和私人部門之間關(guān)系的重新組合，以創(chuàng)造權(quán)利合理配置的實(shí)施環(huán)境。

　　運(yùn)作特點(diǎn)：在PPP模式的組織機(jī)構(gòu)中，參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間都是以平等的方式發(fā)生相互影響。項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者一般是以項(xiàng)目公司形式存在，項(xiàng)目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，可以是財(cái)團(tuán)、技術(shù)公司（如土地整理公司），也可以是股份合作企業(yè)。為了享受稅收減讓的好處，必須在項(xiàng)目所在國成立項(xiàng)目公司。通常的做法是，項(xiàng)目公司本身作為借款人，項(xiàng)目公司中所有項(xiàng)目資產(chǎn)被孤立起來。當(dāng)?shù)卣�府利用特許權(quán)費(fèi)用成立一個(gè)合同執(zhí)法事務(wù)所，根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項(xiàng)目公司的建設(shè)和行為進(jìn)行監(jiān)督。調(diào)解委員會(huì)由政府、投資銀團(tuán)和技術(shù)公司等機(jī)構(gòu)的人員組成。

　　合作基礎(chǔ)：政府的公共部門與私人參與者以特許協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行合作。他們的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過程，雙方共同對項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作；對項(xiàng)目融資的可能性進(jìn)行評估確認(rèn)；采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與者來承擔(dān)。成功融資方式的標(biāo)志就是它在各參與方之間實(shí)現(xiàn)了令人滿意和有效的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配。PPP模式中，公共部門與私人部門之間存在分歧，任何一方不能改變項(xiàng)目的實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)平等地在特許協(xié)議基礎(chǔ)上處理。

　　協(xié)議應(yīng)明確合作雙方的責(zé)任和義務(wù)

　　土地整理項(xiàng)目的未來發(fā)展方向，將是在政府的宏觀調(diào)控下，運(yùn)用市場手段，充分利用國內(nèi)外資金、技術(shù)和設(shè)備為土地整理事業(yè)服務(wù)。PPP模式應(yīng)用于土地整理項(xiàng)目，其特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容有其特殊性。

　　一般來說，項(xiàng)目至少應(yīng)有兩個(gè)不同的階段反映在貸款協(xié)議中。一是建設(shè)階段。這個(gè)階段對貸款人來說是高風(fēng)險(xiǎn)期，對于這一階段的融資，常常通過獲得項(xiàng)目發(fā)起人的有法律效力的擔(dān)保來使融資具有完全追索權(quán)。當(dāng)項(xiàng)目按照預(yù)先決定的、項(xiàng)目文件中的所有各方同意并經(jīng)獨(dú)立的專家審核了的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為是圓滿竣工，對發(fā)起人的追索權(quán)將不再存在。二是運(yùn)營階段。貸款人將銷售收益或項(xiàng)目產(chǎn)生的其他收益作為擔(dān)保品。

　　為了土地整理項(xiàng)目的順利開展，政府要負(fù)責(zé)處理土地整理項(xiàng)目區(qū)的居民拆遷、居民安置、農(nóng)地整理、墳?zāi)惯w移以及因整理造成的居民之間和居民與土地整理公司之間的糾紛。

　　在我國，為降低土地整理公司的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)提供最低用地指標(biāo)收入擔(dān)保，即無論在什么情況下，如果用地指標(biāo)收入低于協(xié)議中規(guī)定的水平，政府負(fù)責(zé)向項(xiàng)目公司支付差額部分。用地指標(biāo)是指新增耕地的60%可用來有償轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)或單位使用，但目前只有浙江省、山東省和廣東省等部分省份有此項(xiàng)規(guī)定。

　　特許權(quán)經(jīng)營年限要根據(jù)項(xiàng)目技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)效益的大小和可靠性來決定，因而準(zhǔn)確測算項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益至關(guān)重要。特許權(quán)經(jīng)營年限到期后，土地整理公司獲得的土地使用權(quán)和其他權(quán)益無償轉(zhuǎn)讓或以商定的價(jià)格出售給政府或農(nóng)村集體。

　　在農(nóng)地整理中，為解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力的安置，在特許權(quán)期間，項(xiàng)目運(yùn)營單位要保證一定數(shù)量的農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)，并且當(dāng)?shù)匦姓�村的農(nóng)民集體組織以勞動(dòng)力的形式入股。

　　土地整理項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)安排項(xiàng)目建設(shè)所需資金。為使土地整理順利開展，政府應(yīng)為項(xiàng)目提供一定金額的從屬性貸款擔(dān)保，并規(guī)定利率、還款年限等，作為對土地整理項(xiàng)目融資的信用支持。

　　在特許權(quán)期間，政府與土地整理項(xiàng)目公司如有重大分歧，由協(xié)調(diào)委員會(huì)調(diào)解。長期投資方與當(dāng)?shù)卣�府達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，如果項(xiàng)目公司不履行對投資人的償債義務(wù)，由調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，調(diào)解無效，當(dāng)?shù)卣�府必須終止合同。如果合同在特許權(quán)期內(nèi)終止，當(dāng)?shù)卣�府必須承�?dān)投資人的償債義務(wù)。這項(xiàng)措施的運(yùn)用，使得當(dāng)?shù)卣�府必須與投資人合作，當(dāng)合同在特許權(quán)期內(nèi)終止時(shí)，當(dāng)?shù)卣�府必須努力尋找一個(gè)可以替代的項(xiàng)目公司來承擔(dān)合同中的責(zé)任和義務(wù)。這對雙方都形成了一種制約，從而盡可能保證合同得到有效執(zhí)行。

　　在特許權(quán)期間，土地整理項(xiàng)目經(jīng)營公司不能改變規(guī)定的土地用途。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)地整理要在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下進(jìn)行開發(fā)運(yùn)營，保證我國耕地占補(bǔ)平衡；市地整理后的土地用途，應(yīng)根據(jù)我國土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求進(jìn)行開發(fā)運(yùn)營。

　　PPP模式應(yīng)用于土地整理的優(yōu)點(diǎn)

　　PPP模式并不是對土地整理項(xiàng)目全局的改頭換面，而是對項(xiàng)目實(shí)施過程中組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。但它帶來的影響卻是巨大的，具備可以引進(jìn)外資和先進(jìn)技術(shù)等優(yōu)點(diǎn)。

　　PPP模式可以盡早確定哪些項(xiàng)目可以進(jìn)行項(xiàng)目融資，并可以在項(xiàng)目的初始階段更好地解決項(xiàng)目整個(gè)周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配。在土地整理項(xiàng)目中，前期的可行性研究是非常重要的，它直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗。

　　PPP融資模式使得參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的私人企業(yè)可以在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來，有利于引進(jìn)某些私人企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)�？梢允褂幸庀騾⑴c項(xiàng)目的私人企業(yè)與項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目的論證階段共同商討項(xiàng)目建設(shè)過程中所采取的技術(shù)方案，從而對私人企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供了較大的空間，并有可能采用較新的研究成果，也可以減少項(xiàng)目投資的盲目性。

　　在PPP融資模式下，公共部門和私人企業(yè)共同參與土地整理項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。這樣可以減少政府對項(xiàng)目公司的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行查詢和了解的時(shí)間和精力。

　　在PPP融資模式下，有意向參與土地整理項(xiàng)目的私人企業(yè)可以盡早和項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)接觸，可以節(jié)約投標(biāo)費(fèi)用，節(jié)省準(zhǔn)備時(shí)間，從而降低最后的投標(biāo)價(jià)格。

　　土地整理是比較復(fù)雜且系統(tǒng)性很強(qiáng)的項(xiàng)目，PPP模式易于政府部門對其進(jìn)行管理和調(diào)控。政府對項(xiàng)目仍然有一定的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管轄權(quán)，可解決農(nóng)地整理項(xiàng)目所涉及的農(nóng)村人口的利益問題和市地整理項(xiàng)目所涉及的城市居民拆遷、安置以及城市規(guī)劃中的問題。

　　需要解決的問題

　　盡早建立并完善我國有關(guān)PPP投資管理辦法。

　　PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，使雙方的談判有章可循，省時(shí)省力。另外一方面，我國中央和地方政府都有一定的土地整理項(xiàng)目審批權(quán)，沒有統(tǒng)一的政策導(dǎo)向，往往會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)行為的偏離。由于PPP項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)導(dǎo)致國家的一些權(quán)益喪失，因此，在制定實(shí)施政策方面，國家應(yīng)給予明確規(guī)定，這樣既保證了政府的一些利益，又增加了投資方資金投入的信心。

　　建立專門的PPP投資管理機(jī)構(gòu)

　　PPP項(xiàng)目大多數(shù)在政府與外商私人企業(yè)或財(cái)團(tuán)之間進(jìn)行，作為外商投資者，總希望與投資地專門承擔(dān)PPP項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)來洽談，因?yàn)閷�業(yè)機(jī)構(gòu)對土地整理項(xiàng)目管理較為系統(tǒng)化、規(guī)范化，便于雙方進(jìn)行談判。作為我方政府而言，有專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，也可避免政府部門內(nèi)多頭管理，工作互相推諉，項(xiàng)目操作程序不規(guī)范的弊端，有利于以PPP模式融資的土地整理項(xiàng)目在我國推進(jìn)，提高土地利用率，緩解我國人地矛盾。

　　努力改善項(xiàng)目所在地的投資環(huán)境

　　由于土地整理項(xiàng)目的資金需求量大，回收期較長，必須有一個(gè)良好的投資經(jīng)營環(huán)境。它包括政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面，這兩者中，保證我國政治相對穩(wěn)定是吸引外資的先決條件，經(jīng)濟(jì)上對外商投資我國土地整理項(xiàng)目要給予一定的優(yōu)惠政策，使他們有一定的收益，否則無法以PPP融資方式來吸引外商。

　　適當(dāng)設(shè)立PPP投資咨詢機(jī)構(gòu)

　　PPP作為一種新的引進(jìn)外資方式，有相當(dāng)一部分土地整理項(xiàng)目決策者和專業(yè)人員不了解這個(gè)方法，因此，需要適當(dāng)發(fā)展一些專門的PPP投資咨詢機(jī)構(gòu)，幫助政府管理決策人員了解PPP應(yīng)用于土地整理項(xiàng)目的工作程序、運(yùn)作方式、項(xiàng)目評估、可行性論證、招標(biāo)文件編寫、PPP談判要點(diǎn)等知識，少走彎路。